促進(jìn)中國(guó)油氣勘探開發(fā)對(duì)策探討

許 坤鄭冬冬林 爽

（1.中國(guó)投資協(xié)會(huì)能源投資專業(yè)委員會(huì)；2.穆點(diǎn)市場(chǎng)咨詢（北京）有限公司）

2016年以來(lái)，國(guó)內(nèi)原油產(chǎn)量連續(xù)第3年下滑，由2015年 的2.15×108t 降 至2018年 的1.89×108t，與上年相比下降1.3%；而中國(guó)石油表觀消費(fèi)量達(dá)6.48×108t，較上年增長(zhǎng)6.95%；全年原油凈進(jìn)口量達(dá)4.6×108t，與上年相比增長(zhǎng)10.9%，石油對(duì)外依存度已達(dá)70%左右[1]。

2018 年，中國(guó)天然氣消費(fèi)繼續(xù)保持強(qiáng)勁增長(zhǎng)，繼2017年成為世界最大原油進(jìn)口國(guó)之后，2018 年又超過日本，成為世界最大的天然氣進(jìn)口國(guó)。進(jìn)口天然氣達(dá)1265×108m3，同比大幅增長(zhǎng)31.9%，對(duì)外依存度升至45.3%。

從中國(guó)石油天然氣供需現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)分析，油氣對(duì)外依存度較高，且有繼續(xù)增大的趨勢(shì)。面對(duì)石油天然氣供求矛盾日益突出，給中國(guó)油氣勘探開發(fā)提出了更高、更緊迫的要求。解決制約我國(guó)油氣勘探開發(fā)的主要問題是推進(jìn)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的關(guān)鍵。本文通過分析近年來(lái)中國(guó)油氣勘探開發(fā)現(xiàn)狀、面臨的主要問題，提出促進(jìn)油氣勘探開發(fā)的對(duì)策建議。

1 中國(guó)油氣勘探開發(fā)潛力分析

1.1 油氣資源探明率總體不高，勘探開發(fā)潛力 較大

1.1.1 常規(guī)石油和天然氣資源探明程度分別處于勘探 中期和早中期，油氣資源潛力較大

截至2017年底，我國(guó)常規(guī)石油地質(zhì)資源量為1085.3×108t，探 明 石 油 地 質(zhì) 儲(chǔ) 量 為390.7×108t，探明率為36%，為勘探中期，資源潛力仍較大，儲(chǔ)量處于穩(wěn)定增長(zhǎng)期；我國(guó)常規(guī)天然氣地質(zhì)資源量為70.4×1012m3，探明天然氣地質(zhì)儲(chǔ)量為14.1×1012m3，探明率為20%，為勘探早中期，資源潛力還很大，儲(chǔ)量處于快速增長(zhǎng)期[2]。

1.1.2 近?？傮w處于勘探早期，是增儲(chǔ)上產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)領(lǐng) 域；深水處于勘探起步階段，是未來(lái)戰(zhàn)略接替 領(lǐng)域

截至2018年，中國(guó)近海地區(qū)石油資源量為239×108t，待探明資源量為189×108t，天然氣資源量為20.8×1012m3，待探明資源量為19.8×1012m3。深層、超深層資源潛力大，常規(guī)油地質(zhì)資源量為182×108t，常規(guī)氣地質(zhì)資源量為33.4×1012m3，具備發(fā)現(xiàn)大型、特大型油氣田的潛力。雖然我國(guó)在各海域開展了大范圍的油氣勘探，但勘探程度差異較大，其中，渤海石油和天然氣探明率分別為41.5%和54.6%，南黃海和東海石油和天然氣探明率分別為4.9%和2.5%，南海石油和天然氣探明率分別為6%和1.4%。因此，中國(guó)海域勘探開發(fā)潛力很大，深水處于勘探起步階段，是未來(lái)重要接替領(lǐng)域[3-5]。

1.1.3 西部盆地資源探明程度相對(duì)較低，是規(guī)模勘探 開發(fā)的重點(diǎn)

我國(guó)東部盆地探明程度遠(yuǎn)大于西部盆地探明程度，松遼盆地已進(jìn)入勘探晚期，渤海灣盆地陸上也接近勘探晚期，亟需加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)勘探和非常規(guī)油氣勘探，尋找新的接替領(lǐng)域；而西部塔里木、四川、鄂爾多斯、準(zhǔn)噶爾等盆地勘探程度相對(duì)較低，潛力較大，是近期增儲(chǔ)上產(chǎn)的重點(diǎn)盆地，亟需增加規(guī)?？刹蓛?chǔ)量[6]。

1.1.4 近10 年重大油氣發(fā)現(xiàn)較多，為增儲(chǔ)上產(chǎn)奠定了 基礎(chǔ)

根據(jù)《全國(guó)石油天然氣勘查開采通報(bào)》統(tǒng)計(jì)，2007—2018年，全國(guó)先后獲得29個(gè)億噸級(jí)以上重大油氣發(fā)現(xiàn)，合計(jì)新增探明石油地質(zhì)儲(chǔ)量51.4×108t?？碧桨l(fā)現(xiàn)集中在鄂爾多斯、塔里木、準(zhǔn)噶爾、渤海灣、松遼等盆地。

2019年9月，據(jù)中國(guó)石油發(fā)布公告稱，在鄂爾多斯盆地和四川盆地的石油勘探工程有了重大發(fā)現(xiàn)。在鄂爾多斯盆地長(zhǎng)7生油層內(nèi)勘探獲得重大發(fā)現(xiàn)，新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量3.58×108t，預(yù)測(cè)地質(zhì)儲(chǔ)量6.93×108t，發(fā)現(xiàn)10×108t 級(jí)的慶城大油田。在四川長(zhǎng)寧—威遠(yuǎn)和太陽(yáng)區(qū)塊新增探明頁(yè)巖氣地質(zhì)儲(chǔ)量7409.71×108m3，累計(jì)探明10610.30×108m3，形成了四川盆地萬(wàn)億立方米頁(yè)巖氣大氣區(qū)。同月，據(jù)中國(guó)石化新聞辦表示，鄂爾多斯盆地油氣勘探獲得重大進(jìn)展，又新增探明儲(chǔ)量442×108m3，至此，位于盆地北部鄂爾多斯市境內(nèi)的東勝氣田累計(jì)探明儲(chǔ)量達(dá)1239×108m3。

1.2 剩余未探明資源和剩余未動(dòng)用儲(chǔ)量潛力較大

我國(guó)常規(guī)油氣剩余未探明資源潛力較大。截至2017年底，全國(guó)累計(jì)探明石油地質(zhì)儲(chǔ)量為389.65×108t，其中探明未開發(fā)難動(dòng)用儲(chǔ)量達(dá)54×108t，占累計(jì)探明儲(chǔ)量的14%；全國(guó)累計(jì)探明常規(guī)天然氣地質(zhì)儲(chǔ)量為14.22×1012m3，其中探明未開發(fā)難動(dòng)用儲(chǔ)量為3.7×1012m3，占累計(jì)探明儲(chǔ)量的26%。未動(dòng)用儲(chǔ)量開發(fā)潛力較大。以2017年未開發(fā)難動(dòng)用儲(chǔ)量數(shù)據(jù)為例，如近期（2020年前）、中期（2025年前）分別動(dòng)用該年全國(guó)石油未開發(fā)地質(zhì)儲(chǔ)量（54×108t）的50%和80%，采油速度取0.5%，有可能形成1346×104t 和2152×104t 的年產(chǎn)量?？紤]到未開發(fā)氣田的開發(fā)難度，可設(shè)定其地質(zhì)儲(chǔ)量采氣速度為1.5%，如近期、中期內(nèi)分別動(dòng)用全國(guó)天然氣未開發(fā)地質(zhì)儲(chǔ)量（3.7×1012m3）的50%、80%，屆時(shí)有可能再分別形成276.3×108m3、440.8×108m3的年產(chǎn)量。

1.3 非常規(guī)油氣資源潛力大，正在成為油氣增儲(chǔ) 的重要接替領(lǐng)域

1.3.1 我國(guó)非常規(guī)天然氣資源潛力較大，是天然氣增 儲(chǔ)上產(chǎn)的重要接替領(lǐng)域

截至2017年底，中國(guó)致密氣、頁(yè)巖氣、煤層氣 地 質(zhì) 資 源 量 分 別 為22.9×1012m3、122×1012m3、30.1×1012m3，技術(shù)可采資源量分別為11.3×1012m3、21.8×1012m3、12.5×1012m3[7]。

致密氣已成為天然氣發(fā)展的重要接替領(lǐng)域。近年來(lái)，我國(guó)致密氣的產(chǎn)量已接近天然氣總產(chǎn)量的1/3，其中，在鄂爾多斯盆地蘇里格地區(qū)已形成超4×1012m3大氣區(qū)，預(yù)計(jì)致密氣產(chǎn)量在2020年將達(dá)360×108m3。此外，在四川盆地川中—川西地區(qū)上三疊統(tǒng)須家河組發(fā)現(xiàn)廣安、合川、安岳3個(gè)千億立方米氣田，三級(jí)儲(chǔ)量超萬(wàn)億立方米，具有較大的升級(jí)動(dòng)用潛力。

頁(yè)巖氣將成為我國(guó)天然氣產(chǎn)量增長(zhǎng)的重要接替領(lǐng)域。全國(guó)埋深4500m 以淺頁(yè)巖氣地質(zhì)資源量為122×1012m3，可采資源量為22×1012m3。截至2018年底，累計(jì)探明地質(zhì)儲(chǔ)量約為1×1012m3，探明率僅為4.5%。近年來(lái)，頁(yè)巖氣資源勘探開發(fā)取得了快速發(fā)展，產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，“十四五”將實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。重慶涪陵焦石壩、四川長(zhǎng)寧—威遠(yuǎn)和云南昭通等區(qū)塊均已提交探明儲(chǔ)量。據(jù)中國(guó)石油勘探開發(fā)研究院2018年統(tǒng)計(jì)，四川盆地及周緣3500m 以淺的海相頁(yè)巖氣資源量為2×1012m3，2020 年可上產(chǎn)至200×108m3[8]。

煤層氣以中高煤階為主，產(chǎn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)。我國(guó)埋深2000m 以淺煤層氣地質(zhì)資源量為30×1012m3，可采資源量為12.5×1012m3，累計(jì)探明地質(zhì)儲(chǔ)量為6928×108m3，探明率僅為5.7%。已建立了30 多個(gè)煤層氣勘探開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，預(yù)計(jì)2020年產(chǎn)量可達(dá)75×108m3，其中，中國(guó)石油沁南、鄂東、蜀南筠連3個(gè)區(qū)域，2020 年可上產(chǎn)40×108m3，二連盆地、雞西、白家海等低煤階區(qū)塊也有望獲得規(guī)模突破，助推2030年煤層氣產(chǎn)量上產(chǎn)至120×108m3。

1.3.2 致密油規(guī)模有效開發(fā)取得突破，正在由工業(yè)試 驗(yàn)向規(guī)模上產(chǎn)階段發(fā)展

截至2018年，我國(guó)致密油已形成3個(gè)10 億噸級(jí)和5個(gè)億噸級(jí)儲(chǔ)量規(guī)模區(qū)，主要集中在鄂爾多斯、松遼、準(zhǔn)噶爾、柴達(dá)木和渤海灣等盆地。2016 年底，中國(guó)陸相致密油已建產(chǎn)能為155.3×104t，2017年產(chǎn)量約為150×104t。

我國(guó)頁(yè)巖油還處于勘查初期，勘探開發(fā)潛力巨大。中國(guó)頁(yè)巖油資源非常豐富，僅次于美國(guó)和加拿大，位居世界第三，當(dāng)前開采技術(shù)方面還不夠成熟，不具備規(guī)模效益開發(fā)的條件。大港油田在渤海灣盆地成功建產(chǎn)兩口頁(yè)巖油井，實(shí)現(xiàn)陸相中—高成熟度頁(yè)巖油突破，大港、新疆、吐哈和長(zhǎng)慶被列為頁(yè)巖油開發(fā)重要示范區(qū)[9]。

2 我國(guó)油氣勘探開發(fā)面臨的困難與挑戰(zhàn)

2.1 富油氣大盆地油氣勘探程度較高，勘探難度大

松遼盆地、渤海灣盆地、鄂爾多斯盆地常規(guī)石油資源探明率已分別達(dá)到71%、56%、48%，這三大盆地總體進(jìn)入中—高勘探階段，剩余油氣資源主要為盆地坳陷期發(fā)育于斜坡區(qū)和凹陷區(qū)的低滲透、低豐度巖性油藏和致密油氣藏，以及盆地?cái)嘞萜谥猩顚又旅苌皫r、火山巖、深潛山油氣藏；四川、塔里木、準(zhǔn)噶爾、柴達(dá)木等盆地總體處于勘探中期階段，除主體構(gòu)造帶和主要目的層系勘探程度較高外，新領(lǐng)域、新區(qū)帶、新層系仍具有很大的勘探潛力[10]。

2.2 新增儲(chǔ)量品位下降，開發(fā)難度大

新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量品位不斷降低，造成替換率總體呈下降趨勢(shì)。東部和中部的老油區(qū)經(jīng)過20 多年開發(fā)，按油田穩(wěn)產(chǎn)規(guī)律，均已進(jìn)入產(chǎn)量遞減或穩(wěn)產(chǎn)臨界狀態(tài)。同時(shí)，所發(fā)現(xiàn)的新油田，規(guī)模逐漸變小，滲透率逐漸變低，開發(fā)難度逐漸加大，可采儲(chǔ)量越來(lái)越低。近年來(lái)，由于大慶、勝利、遼河等東部老油田勘探程度較高，新增探明儲(chǔ)量不斷減少，儲(chǔ)量替換率不斷下降，沒有優(yōu)質(zhì)儲(chǔ)量的規(guī)模建產(chǎn)，穩(wěn)產(chǎn)難度不斷增大，產(chǎn)量遞減較快（表1）。截至2018年，我國(guó)石油資源的儲(chǔ)采比（反映技術(shù)可采儲(chǔ)量可采年限）僅為13.42，遠(yuǎn)低于世界石油平均儲(chǔ)采比50.3。我國(guó)常規(guī)天然氣產(chǎn)量為1415.12×108m3，儲(chǔ)采比為40.94，低于世界天然氣平均儲(chǔ)采比52.6的水平。

近年來(lái)，我國(guó)剩余的常規(guī)油氣資源品質(zhì)整體降低。一是新增探明低滲透、特低滲透石油儲(chǔ)量占比達(dá)80%～90%，可動(dòng)用率降低；二是探明未開發(fā)儲(chǔ)量品位下降；三是低品位建產(chǎn)比例增加，新井產(chǎn)量遞減幅度大。近年來(lái)，中國(guó)陸上新區(qū)動(dòng)用儲(chǔ)量中，低、稠、特殊巖性油藏占比高達(dá)80%以上。超過35%的剩余石油資源分布在低滲透儲(chǔ)層，25%為致密油和稠油；超過35%的天然氣資源分布在低滲透儲(chǔ)層，25%為致密氣[11]。

新增儲(chǔ)量動(dòng)用率降低。隨著我國(guó)油氣勘探生產(chǎn)不斷推進(jìn)，隱蔽、復(fù)雜油氣藏已成為勘探的主要對(duì)象，地表及地質(zhì)條件復(fù)雜地區(qū)成為勘探重點(diǎn)目標(biāo)區(qū)。目前東部松遼盆地油氣探明率已達(dá)60%以上，勘探難度高；一些西部盆地的油氣資源探明率雖然不高，但面臨構(gòu)造復(fù)雜、低滲透、致密等問題，因此，近年我國(guó)油氣的新增儲(chǔ)量多為難動(dòng)用儲(chǔ)量。

非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)潛力大，但實(shí)現(xiàn)規(guī)模有效接替難度較大。由于非常規(guī)天然氣儲(chǔ)層非均質(zhì)性強(qiáng)、儲(chǔ)量豐度低，面臨著規(guī)模更小、油氣層更薄、儲(chǔ)層更低滲透、油氣藏更復(fù)雜的地質(zhì)條件，并受到技術(shù)和開采成本的制約，有效動(dòng)用難度較大。

2.3 現(xiàn)有技術(shù)難以滿足低品位、非常規(guī)油氣勘探 開發(fā)需要

在我國(guó)油氣資源品位不斷降低、勘探開發(fā)難度不斷加大、成本不斷上升和油價(jià)中低位運(yùn)行的新形勢(shì)下，目前的勘探開發(fā)技術(shù)還難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模有效開發(fā)。

由于我國(guó)非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)起步晚，關(guān)鍵技術(shù)尚不成熟。一方面，我國(guó)雖然初步掌握了水平井和分段壓裂技術(shù)，但儲(chǔ)層預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)、實(shí)驗(yàn)室分析測(cè)試、完井與儲(chǔ)層改造等關(guān)鍵技術(shù)仍存在瓶頸；另一方面，引進(jìn)的國(guó)外開發(fā)技術(shù)不能完全應(yīng)用于中國(guó)復(fù)雜的地質(zhì)條件，鉆井、壓裂等技術(shù)裝備水平較低，非常規(guī)資源勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)長(zhǎng)期以來(lái)受制于人。

2.4 目前的體制機(jī)制難以適應(yīng)加快油氣勘探開發(fā) 的新要求

針對(duì)油氣勘探開發(fā)現(xiàn)狀，目前國(guó)有企業(yè)責(zé)權(quán)不明晰、機(jī)制體制不適應(yīng)、市場(chǎng)化程度低，沒有形成競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。由于油氣勘查開采涉及國(guó)家能源安全，一直由國(guó)有企業(yè)掌握主導(dǎo)權(quán)。2015年7月，國(guó)土資源部在新疆首次通過招標(biāo)出讓石油天然氣勘查開采權(quán)。然而，截至目前，民營(yíng)企業(yè)的占比仍然微乎其微，而且獲得區(qū)塊的資源品位相對(duì)較差，同時(shí)此類區(qū)塊存在成本較高、難度較大的問題，令不少民企望而生畏。更有甚者，一些上市企業(yè)在中標(biāo)后，沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性勘探開發(fā)，而是依靠中標(biāo)后股票的上漲獲取收益。

表1 2011—2018年中國(guó)新增探明儲(chǔ)量變化趨勢(shì)表

礦權(quán)流轉(zhuǎn)不暢，退出區(qū)塊再登記率不高。一是招標(biāo)放出的優(yōu)質(zhì)區(qū)塊比例不足，使得很多具有勘探、開采能力且競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的企業(yè)因?yàn)榭床坏轿磥?lái)利潤(rùn)或者懼怕較大的勘探開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)而望而卻步，直接導(dǎo)致退出區(qū)塊再登記率不高；二是礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制不完善，致使部分油氣資源區(qū)塊存在勘探投入不足甚至“跑馬圈地、圍而不采”的現(xiàn)象。

2.5 政策、法制、監(jiān)管不配套

2.5.1 稅費(fèi)較高、稅種繁多

當(dāng)前我國(guó)油氣行業(yè)要繳納15種稅收、6 種收費(fèi)，收費(fèi)種類較多，不符合“正稅清費(fèi)”的稅制改革方向。這種“費(fèi)、稅、金同時(shí)并存”的稅費(fèi)體系過于煩瑣復(fù)雜，無(wú)助于促進(jìn)資源產(chǎn)品價(jià)格改革。此外，相關(guān)稅種設(shè)置的自由裁量權(quán)過大，選擇性執(zhí)法時(shí)有發(fā)生，缺乏稅收法定原則和規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法。

2.5.2 油氣勘探開發(fā)法律法規(guī)不健全、不適應(yīng)

我國(guó)對(duì)于油氣勘探開發(fā)中的一些方面或問題仍然沒有法律上的明確規(guī)定，如礦業(yè)權(quán)性質(zhì)、礦業(yè)權(quán)出讓合同性質(zhì)、礦業(yè)權(quán)出讓合同形式、礦業(yè)權(quán)受讓方資質(zhì)、礦業(yè)權(quán)受讓方違約責(zé)任、區(qū)塊退還與礦業(yè)權(quán)撤銷、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓限制和爭(zhēng)議解決機(jī)制等。作為行業(yè)基本規(guī)范的《石油天然氣法》長(zhǎng)期缺位。

2.5.3 監(jiān)管不力，服務(wù)或協(xié)調(diào)不到位

有效的政府監(jiān)管體系仍在建立，適應(yīng)油氣行業(yè)健康發(fā)展要求的市場(chǎng)準(zhǔn)入、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)管理等仍為空白，油氣行業(yè)監(jiān)管法律政策體系亟待建立等；針對(duì)勘探開發(fā)過程中的管理問題，如勘探開發(fā)與其他礦種、環(huán)保、軍事等的矛盾問題，礦權(quán)糾紛問題，居民不合理訴求問題及審批周期過長(zhǎng)問題等，還缺乏有效的協(xié)調(diào)手段。

公益性信息難以共享。全球主要國(guó)家對(duì)資源勘探開發(fā)區(qū)塊持有者，都有要求其在保護(hù)商業(yè)秘密和權(quán)益年限后按工作階段上交地質(zhì)資料的規(guī)定，成為屬于國(guó)家的基礎(chǔ)性、公益性的寶貴信息資源，這對(duì)節(jié)約勘探開發(fā)和相應(yīng)研究經(jīng)費(fèi)、避免重復(fù)性工作提供了保障。我國(guó)在油氣上相關(guān)規(guī)定執(zhí)行力度弱，缺乏一定的可操作性。

非常規(guī)資源開發(fā)監(jiān)管不力、監(jiān)管方式落后。目前我國(guó)對(duì)于非常規(guī)油氣勘查開采的監(jiān)管總體上同于常規(guī)油氣，仍以企業(yè)自律為主，缺乏對(duì)相關(guān)工作系統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)制。另外，勘探開發(fā)礦權(quán)法規(guī)不適應(yīng)非常規(guī)油氣勘探開發(fā)程序，采礦權(quán)審批時(shí)間過長(zhǎng)。探礦權(quán)、采礦權(quán)分開設(shè)置，即探采分離，而且試采時(shí)間偏短，不符合非常規(guī)資源開發(fā)特點(diǎn)。申請(qǐng)采礦權(quán)時(shí)，需要提供多項(xiàng)前置性審批材料，而這些前置性批件耗時(shí)太長(zhǎng)，僅環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告就需要1～3年。

3 推進(jìn)我國(guó)油氣勘探開發(fā)的措施建議

3.1 加大風(fēng)險(xiǎn)勘探力度

3.1.1 加大風(fēng)險(xiǎn)勘探力度，增加規(guī)模有效儲(chǔ)量

建議制定風(fēng)險(xiǎn)勘探優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)努力開展新領(lǐng)域、新層系和新盆地的勘探。一是國(guó)家從企業(yè)上繳的利稅中取出一定比例，用于企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)勘探投入，如獲發(fā)現(xiàn)，收回投入以便再投入，如無(wú)發(fā)現(xiàn)即可沉沒；或者，國(guó)家層面可成立油氣風(fēng)險(xiǎn)勘探主管部門，負(fù)責(zé)未登記礦權(quán)區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)勘探，一旦發(fā)現(xiàn)油氣，需移交給礦權(quán)管理部門進(jìn)行招標(biāo)。二是政府制定政策，約束企業(yè)在各自登記礦權(quán)區(qū)內(nèi)每年有一定比例的投入用于風(fēng)險(xiǎn)勘探，以加快新區(qū)新領(lǐng)域的油氣發(fā)現(xiàn)，并根據(jù)勘探難度，以3～5年為期考核風(fēng)險(xiǎn)勘探效益。三是建立國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)勘探投資保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)勘探[12]。

3.1.2 加強(qiáng)難動(dòng)用儲(chǔ)量開發(fā)技術(shù)攻關(guān)，提高剩余儲(chǔ)量 動(dòng)用水平

目前，國(guó)內(nèi)難動(dòng)用儲(chǔ)量的儲(chǔ)層物性較差、單井產(chǎn)量低、開發(fā)成本很高，對(duì)此應(yīng)盡快設(shè)立國(guó)家科技攻關(guān)重大專項(xiàng)，以加強(qiáng)難動(dòng)用油氣儲(chǔ)量開發(fā)，形成適應(yīng)性開發(fā)技術(shù)系列，重點(diǎn)加強(qiáng)深層、超深層、超稠油及致密油等油氣藏的有效開發(fā)配套技術(shù)攻關(guān)[13]。

已開發(fā)剩余油分布研究和二次三次采油技術(shù)攻關(guān)。我國(guó)中東部老油田已陸續(xù)進(jìn)入開發(fā)中后期，大量剩余油因儲(chǔ)層強(qiáng)非均質(zhì)性的影響而滯留地下，成為實(shí)現(xiàn)老油田穩(wěn)產(chǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。通過提倡科技采油，為油田高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)強(qiáng)勁驅(qū)動(dòng)力，大力實(shí)施精準(zhǔn)開發(fā)，重點(diǎn)發(fā)展以“穩(wěn)油控水”結(jié)構(gòu)調(diào)整技術(shù)為代表的二次采油技術(shù)和以聚合物驅(qū)、三元復(fù)合驅(qū)為代表的三次采油技術(shù)，提高原油采收率。

探明未動(dòng)用儲(chǔ)量的分類評(píng)價(jià)及有效動(dòng)用技術(shù)攻關(guān)。對(duì)探明未動(dòng)用儲(chǔ)量的分類評(píng)價(jià)，依據(jù)不同類別采用不同的開發(fā)方案。根據(jù)不同公司、企業(yè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將參與經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的儲(chǔ)量以企業(yè)內(nèi)部收益率為指標(biāo)分為近期可開發(fā)儲(chǔ)量、低效益一類儲(chǔ)量、低效益二類儲(chǔ)量、暫無(wú)效益儲(chǔ)量等類別，并分別制定不同的開發(fā)方案。同時(shí)加強(qiáng)有效動(dòng)用技術(shù)攻關(guān)，建成一定規(guī)模的生產(chǎn)能力，促進(jìn)產(chǎn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)[14]。

3.2 深化國(guó)企體制機(jī)制改革

3.2.1 繼續(xù)推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)和“1+N”油氣勘 探開發(fā)合作模式，加快油氣勘探開發(fā)

礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)是我國(guó)油氣體制改革倒逼機(jī)制的重要結(jié)果，有利于保障油氣產(chǎn)量增長(zhǎng)。目前，三大國(guó)有石油企業(yè)擁有眾多礦權(quán)因投入不足面臨退出的區(qū)塊，實(shí)行企業(yè)礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，可引導(dǎo)內(nèi)部資金投向投入不足區(qū)塊，有效保住礦權(quán)。近年來(lái)，中國(guó)石油通過礦權(quán)流轉(zhuǎn)使大慶、遼河等東部老油田獲得了新的勘探開發(fā)領(lǐng)域，并取得了重要油氣發(fā)現(xiàn)[15]。

采用企業(yè)內(nèi)部“1+N”油氣勘探開發(fā)合作模式，實(shí)現(xiàn)資源共享，有效降低勘探開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)缺經(jīng)驗(yàn)、少技術(shù)、高難度、高投入和高風(fēng)險(xiǎn)的新領(lǐng)域，以往大型油公司獨(dú)立開采的傳統(tǒng)開發(fā)模式效率不高，以“共享資源、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”為基礎(chǔ)的“1+N”風(fēng)險(xiǎn)合作模式應(yīng)時(shí)而生，在蘇里格致密氣和川南頁(yè)巖氣勘探開發(fā)中取得了較好效果。建議繼續(xù)推廣并完善此模式，推進(jìn)低品位、非常規(guī)油氣勘探開發(fā)[16]。

3.2.2 打破企業(yè)內(nèi)部技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)關(guān)聯(lián)交易格局，形 成開放的內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，有序推進(jìn)全面放開

隨著國(guó)家石油行業(yè)改革步伐加快，繼續(xù)逐步提升行業(yè)市場(chǎng)化，促進(jìn)民營(yíng)油田技術(shù)服務(wù)企業(yè)全方位獲得更多市場(chǎng)機(jī)會(huì)，逐步嘗試委托具備較高技術(shù)水平及較強(qiáng)專業(yè)施工能力和項(xiàng)目管理能力的油田技術(shù)服務(wù)企業(yè)，按照總承包模式承接工程技術(shù)服務(wù)、采油集輸?shù)纫幌盗袠I(yè)務(wù)，深入?yún)⑴c難動(dòng)用油藏開發(fā)[17]。

3.3 有序開放油氣上游市場(chǎng)

3.3.1 完善礦權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制，提高政府主管部門 服務(wù)水平

完善礦權(quán)流轉(zhuǎn)制度。建議根據(jù)油氣勘探開發(fā)高投入、高技術(shù)、高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，制定相應(yīng)的準(zhǔn)入條件，變高價(jià)中標(biāo)為高資質(zhì)中標(biāo)；政府按區(qū)塊油氣資源潛力條件分級(jí)分類收取合理礦費(fèi)[17]。

建立有效的礦業(yè)權(quán)管理制度。首先要明確油氣礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及國(guó)家與礦業(yè)權(quán)人之間的法律關(guān)系，從而在法律層面上做到對(duì)礦業(yè)權(quán)人既有義務(wù)約束，也有投資保護(hù)。油氣礦業(yè)權(quán)出讓合同既是礦業(yè)權(quán)賦予的文件，也是自然資源部與礦業(yè)權(quán)人之間的契約。礦業(yè)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和合同權(quán)利受到法律保護(hù)，同樣地，如果其違反法律和合同項(xiàng)下的義務(wù)和承諾（如最低工作量投入），也要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果（如礦業(yè)權(quán)出讓合同終止、區(qū)塊收回）[18]。

推進(jìn)退出區(qū)塊的流轉(zhuǎn)。推行探礦權(quán)有償獲得，提高礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（可比照國(guó)外做法），理順資源收益關(guān)系。通過提高探礦權(quán)獲得和持有成本，加大區(qū)塊退出力度，為其他投資者提供機(jī)會(huì)。同時(shí)，允許企業(yè)在滿足法定條件下轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)或股份，活躍礦權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)油氣行業(yè)上游市場(chǎng)化。

及時(shí)發(fā)布區(qū)塊招標(biāo)信息，做好礦權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)工作。需要設(shè)立專門的部門對(duì)區(qū)塊招標(biāo)信息進(jìn)行公開發(fā)布，審查對(duì)外發(fā)布的招標(biāo)信息是否全面、準(zhǔn)確，發(fā)布范圍是否具有廣泛性，參與招標(biāo)的投標(biāo)人是否合格，同時(shí)提供后續(xù)的礦權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)服務(wù)工作，保證礦權(quán)流轉(zhuǎn)能夠順利進(jìn)行。

3.3.2 鼓勵(lì)社會(huì)多方力量參與低品位和非常規(guī)油氣資 源開發(fā)

實(shí)踐證明，國(guó)家需要各類大中小公司組成的“完整產(chǎn)業(yè)鏈”。有利于低品位資源充分利用，有利于攻克難開發(fā)油區(qū)，有利于已廢棄油氣田再投產(chǎn)，有利于開拓新的勘探領(lǐng)域，有利于增加就業(yè)崗位，有利于回收“落地油”。美國(guó)能源革命的成功，離不開成千上萬(wàn)個(gè)中小公司以各種方式參與低品位、非常規(guī)油氣的開發(fā)。中國(guó)石油通過股份制合作模式，凝聚國(guó)企、地方政府和民營(yíng)企業(yè)等多方力量，共同參與四川海相頁(yè)巖氣勘探開發(fā)，提高了項(xiàng)目運(yùn)行效率；同時(shí)，吸引民企投資，降低了投資風(fēng)險(xiǎn)。企地民股份制合作開發(fā)模式是低品位、非常規(guī)油氣資源規(guī)模效益開發(fā)的有效管理模式之一，值得推廣應(yīng)用[19]。

3.3.3 進(jìn)一步降低對(duì)外合作門檻，吸引有雄厚技術(shù)實(shí) 力的國(guó)際大油公司開展合作

2019 年3 月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)外商投資法》，確立了對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理制度，為促進(jìn)和保護(hù)外商投資提供了良好的法制環(huán)境?！锻馍掏顿Y準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》取消了石油天然氣勘探開發(fā)限于合資、合作的限制，外資可直接參與我國(guó)油氣勘探開發(fā)，將對(duì)我國(guó)油氣對(duì)外合作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[20]?？鐕?guó)石油公司大多有著百年的發(fā)展歷史，無(wú)論技術(shù)還是管理經(jīng)驗(yàn)都有很多值得我們學(xué)習(xí)借鑒。如果我們能夠吸收和利用先進(jìn)適用的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，將會(huì)推動(dòng)國(guó)內(nèi)低滲透、非常規(guī)、灘海、稠油、高含硫油氣等難動(dòng)用資源的規(guī)模效益安全開發(fā)利用[21]。

3.4 健全法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管

3.4.1 進(jìn)一步降低難采儲(chǔ)量和非常規(guī)油氣資源稅費(fèi)， 制定合理的國(guó)家、地方政府稅收比例關(guān)系

進(jìn)一步完善低品位、非常規(guī)油氣資源補(bǔ)貼政策。2019年6月財(cái)政部發(fā)布的《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》“多增多補(bǔ)”“不增不補(bǔ)”“多減多扣”的原則，總體上不利于加快頁(yè)巖氣等非常規(guī)天然氣的發(fā)展。以頁(yè)巖氣為例，第一年產(chǎn)量遞減率為60%左右，是常規(guī)天然氣單井產(chǎn)量10%遞減率的5～6 倍，穩(wěn)產(chǎn)難度很大，增產(chǎn)難度更大，迫使頁(yè)巖氣開發(fā)企業(yè)不得不放慢開發(fā)節(jié)奏。為了保持持續(xù)增產(chǎn)，建議將“對(duì)未達(dá)到上年開采利用量的，按照未達(dá)標(biāo)程度扣減獎(jiǎng)補(bǔ)資金”政策條款改為“對(duì)未達(dá)到上年開采利用量的，不予補(bǔ)貼”。同時(shí)建議有關(guān)部門盡快制定和頒布《頁(yè)巖油地質(zhì)評(píng)價(jià)方法》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并出臺(tái)按存量直接對(duì)頁(yè)巖油進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的扶持政策，以促進(jìn)頁(yè)巖油規(guī)模效益開發(fā)[20]。

進(jìn)一步降低難采儲(chǔ)量和非常規(guī)油氣資源的稅費(fèi)。非常規(guī)油藏開發(fā)難度大、生產(chǎn)成本高，經(jīng)濟(jì)效益不理想；老區(qū)自然遞減加快及社會(huì)成本快速增加，石油企業(yè)的收入和利潤(rùn)水平大受影響。石油企業(yè)每年上繳相應(yīng)稅費(fèi)后，用于擴(kuò)大生產(chǎn)再投入的資金就相當(dāng)有限，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步加大減稅力度，為石油企業(yè)“減負(fù)”。

取消常規(guī)油氣特別收益金。隨著主力油田進(jìn)入開發(fā)中后期，資源劣質(zhì)化程度加深，基本處于動(dòng)用的邊際效益或經(jīng)濟(jì)界限附近，幾乎不存在“特別收益”。繼續(xù)征收特別收益金勢(shì)必影響這些資源的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和開發(fā)動(dòng)用，從而直接影響企業(yè)穩(wěn)產(chǎn)和增產(chǎn)能力。建議取消常規(guī)油氣特別收益金，提高對(duì)上游業(yè)務(wù)投資的積極性，促進(jìn)國(guó)內(nèi)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)。

制定合理的國(guó)家、地方政府的稅收比例關(guān)系。逐步建立由“稅”“礦權(quán)收益”和“投資收益”三位一體的油氣資源收益分配格局。借鑒國(guó)際上通行的油氣資源開發(fā)利益分配結(jié)構(gòu)，將油氣資源收益分為“稅”“礦權(quán)收益”和“投資收益”3部分。其中，“稅”按照不同稅種由地方政府和中央政府統(tǒng)一征收，“礦權(quán)收益”由油氣礦權(quán)和地權(quán)的統(tǒng)一所有者獲得，投資收益由投資方獲得[22]。

3.4.2 建立健全油氣勘探開發(fā)法律法規(guī)，保障油氣企 業(yè)依法進(jìn)行勘探開發(fā)

建議加快完善油氣勘探開發(fā)行業(yè)法律法規(guī)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和政府監(jiān)管方式等方面做出明確的法律規(guī)定，形成具有中國(guó)特色的油氣勘探開發(fā)法治體系，促進(jìn)政府監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、石油石化公司等各司其職，形成規(guī)范有序的行業(yè)監(jiān)管體系。

完善礦權(quán)管理法律法規(guī)。加快修訂《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)配套制度，制定《石油和天然氣法》《油氣監(jiān)管條例》，以及我國(guó)對(duì)內(nèi)油氣勘探開發(fā)合作管理規(guī)定，形成符合我國(guó)國(guó)情的油氣礦權(quán)管理法規(guī)體系，做到礦權(quán)管理有法可依。

逐步放寬對(duì)油氣勘探開采資質(zhì)的條件限制。從業(yè)績(jī)經(jīng)歷、資金實(shí)力、技術(shù)水平等方面設(shè)定油氣勘探開采資質(zhì)條件，通過招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式取得油氣探礦權(quán)，通過風(fēng)險(xiǎn)勘探獲得商業(yè)性發(fā)現(xiàn)后按程序獲得采礦權(quán)。修訂“必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”的前提條件，改變“申請(qǐng)?jiān)谙取钡男姓徟绞?，?shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)出”。逐步建立具備資質(zhì)企業(yè)名錄，定期組織資質(zhì)審核，切實(shí)保障礦權(quán)市場(chǎng)秩序，形成以國(guó)有大型石油公司為主導(dǎo)，多種經(jīng)濟(jì)成分共同組成的多元化礦權(quán)結(jié)構(gòu)。

健全礦權(quán)監(jiān)管體系。建立與油氣資源國(guó)家一級(jí)管理相適應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)程，監(jiān)管機(jī)構(gòu)或中央和省市監(jiān)管部門要統(tǒng)一規(guī)程、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一技術(shù)操作、統(tǒng)一信息平臺(tái)、統(tǒng)一考核評(píng)價(jià)。要加強(qiáng)專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍培訓(xùn)和建設(shè)，把監(jiān)管重點(diǎn)放在涉及國(guó)家利益、公眾利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)堅(jiān)決制止侵權(quán)行為，維護(hù)礦權(quán)人合法權(quán)益，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)油氣資源的最大發(fā)現(xiàn)、最優(yōu)開發(fā)、最佳利用，杜絕某些行業(yè)曾出現(xiàn)的開發(fā)秩序混亂、破壞生態(tài)環(huán)境、安全事故頻發(fā)等問題[23]。

3.4.3 建立油氣勘探開發(fā)相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制

加快并完善建立油氣勘探開發(fā)相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，處理好油氣勘探開發(fā)與其他礦種、環(huán)保、軍事區(qū)、礦權(quán)糾紛、居民不合理訴求及審批周期過長(zhǎng)等矛盾和問題，在確保國(guó)家安全、環(huán)保的前提下，保障各方權(quán)益，促進(jìn)油氣勘探開發(fā)。

4 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)剩余油氣資源總量和儲(chǔ)量規(guī)模較大，有促進(jìn)勘探開發(fā)的資源基礎(chǔ)，但常規(guī)油氣資源品位不斷降低，勘探開發(fā)對(duì)象日趨復(fù)雜；非常規(guī)和深層、深海等油氣主要接替領(lǐng)域規(guī)模有效開發(fā)難度較大；勘探開發(fā)成本不斷上升；油氣勘探開發(fā)還沒有形成有效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；國(guó)家和地方政府還沒有形成完善配套的政策法規(guī)和有效的油氣勘探開發(fā)監(jiān)管機(jī)制。針對(duì)上述制約中國(guó)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的關(guān)鍵問題，建議企業(yè)層面通過深化國(guó)企體制機(jī)制改革、有序開放油氣上游市場(chǎng)，國(guó)家層面通過政策推動(dòng)、健全法規(guī)及加強(qiáng)監(jiān)管等，促進(jìn)我國(guó)油氣勘探開發(fā)。