淺議市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法中的“法條競(jìng)合”

■ 江西省吉安市市場(chǎng)監(jiān)管局 黃瑞發(fā)

案情簡(jiǎn)介

日前，根據(jù)群眾舉報(bào)，某縣市場(chǎng)監(jiān)管局執(zhí)法人員對(duì)轄區(qū)內(nèi)A公司進(jìn)行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)A公司生產(chǎn)的產(chǎn)品包裝上標(biāo)注廠名為某知名B公司。經(jīng)立案調(diào)查，查明A公司生產(chǎn)銷售產(chǎn)品包裝上標(biāo)注B公司廠名的產(chǎn)品貨值4.4萬(wàn)元，違法所得1.8萬(wàn)元。

執(zhí)法人員按照行政處罰案件辦理程序，向局案審委提出了A公司違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第30條“生產(chǎn)者不得偽造產(chǎn)地，不得偽造或者冒用他人的廠名、廠址”的規(guī)定，依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》第53條的規(guī)定進(jìn)行處罰的建議。局案審委審理時(shí)，對(duì)此案的處罰建議提出了不同的意見(jiàn)，有部分案審委員認(rèn)為：此案適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)A公司進(jìn)行處罰，是合法合規(guī)的。但對(duì)A公司的違法行為，按照“后法優(yōu)于前法”的原則，應(yīng)依照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定進(jìn)行處罰，即A公司違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6條第二項(xiàng)“擅自使用他人有一定影響的企業(yè)名稱（包括簡(jiǎn)稱、字號(hào)等）、社會(huì)組織名稱（包括簡(jiǎn)稱等）、姓名（包括筆名、藝名、譯名等）”的規(guī)定，依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第18條第一款的規(guī)定進(jìn)行處罰。

案情分析

本案例涉及到市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法中“法條競(jìng)合”的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)行政法體系中，還沒(méi)有“法條競(jìng)合”的概念及其具體規(guī)定。尤其是工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)合并后的市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法中，由于市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)眾多，經(jīng)常遇到“法條競(jìng)合”的情形。為更好地解決本案，筆者以為應(yīng)先解決以下三個(gè)問(wèn)題：

一、行政執(zhí)法中“法條競(jìng)合”的概念

法條競(jìng)合，是指行政相對(duì)人的一個(gè)行為同時(shí)違反行政法律規(guī)范的數(shù)個(gè)法條，數(shù)個(gè)法條對(duì)該行為規(guī)定了不同的法律后果，或者規(guī)定了不同的行政執(zhí)法主體，而且數(shù)個(gè)法條之間在調(diào)整對(duì)象上存在著一種內(nèi)在的交叉或包含關(guān)系，只能在數(shù)個(gè)法條中選擇適用一個(gè)法條對(duì)其進(jìn)行處罰。

從法律條款的關(guān)系來(lái)分，行政執(zhí)法中的法條競(jìng)合可分為不同法律之間的法條競(jìng)合和同一法律之中的法條競(jìng)合。

從法律條款規(guī)定的內(nèi)容來(lái)分，行政執(zhí)法中的法條競(jìng)合可分為重合競(jìng)合和交叉競(jìng)合。重合競(jìng)合，是指一事概念的外延是另一事概念外延的一部分，違法行為正好符合從屬部分的情形，即所謂的“一法條的全部?jī)?nèi)容為他一法條的內(nèi)容的一部分”。重合競(jìng)合，往往是由于不同法律條文在調(diào)整對(duì)象上具有包含關(guān)系所致，即圓C包含了圓D（見(jiàn)圖1）。交叉競(jìng)合，是指一事概念的外延與另一事概念的外延各有一部分相交，違法行為正好符合相交部分的情形。交叉競(jìng)合，往往是由于不同法律條文在調(diào)整對(duì)象上具有交叉關(guān)系所致，即圓C和圓D相交的共同部分E（見(jiàn)圖 2）。

二、市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法中法條競(jìng)合現(xiàn)象存在的原因

行政執(zhí)法中法條競(jìng)合現(xiàn)象產(chǎn)生有其客觀必然性。任何一個(gè)行為，之所以成為違法行為并引起處罰責(zé)任，從根本上講，是由于該行為侵犯了行政法所保護(hù)的社會(huì)關(guān)系——行政秩序。而這些社會(huì)關(guān)系又是由不同的法律規(guī)范分別進(jìn)行調(diào)整和保護(hù)的。由于法律的抽象性及社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性，眾多立法從不同的角度、不同特征、不同對(duì)象與范圍對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和保護(hù)，就形成了行政秩序的縱橫交錯(cuò)、彼此相連又互相重合，使得一個(gè)違法行為觸及數(shù)個(gè)法條造成責(zé)任競(jìng)合的問(wèn)題。加之質(zhì)監(jiān)、工商合并之前，質(zhì)監(jiān)管生產(chǎn)領(lǐng)域，工商管流通領(lǐng)域，兩部門(mén)在行政執(zhí)法中本就所執(zhí)行的不同法律法規(guī)競(jìng)合現(xiàn)象尤顯突出。

三、市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法中法條競(jìng)合的法律適用原則

圖1

圖2

《行政處罰法》第24條規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”即“一事不再罰款”的原則，從禁止重復(fù)罰款角度對(duì)同一個(gè)行政行為違反數(shù)個(gè)法條如何處罰作出了一定的規(guī)定。因?yàn)榉l競(jìng)合僅為一個(gè)行政違法行為，不是數(shù)個(gè)行政違法行為，不涉及到“數(shù)事并罰”問(wèn)題，由此法條競(jìng)合的法律適用，是指在數(shù)個(gè)法條中如何選擇一個(gè)更合適、更恰當(dāng)?shù)姆l對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行適用。法條競(jìng)合在法律適用中主要有以下二種情形：

（一）法條競(jìng)合且行政執(zhí)法主體相同，若法條本身對(duì)適用法律無(wú)明確規(guī)定的，按《立法法》規(guī)定的法律適用原則予以適用，從一斷處。

1、上位法優(yōu)于下位法。這是從立法層級(jí)上確立法律、法規(guī)、規(guī)章的效力，效力高的優(yōu)先適用。依照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章，地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章，部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力。

2、特別法優(yōu)于一般法。這是從立法調(diào)整對(duì)象上確立法律、法規(guī)、規(guī)章的優(yōu)先適用。是指當(dāng)一個(gè)行政違法行為既符合一般法的規(guī)定，又符合特別法的規(guī)定，優(yōu)先適用特別法。如《食品安全法》《藥品管理法》相對(duì)于《產(chǎn)品質(zhì)量法》就是特別法，若食品和藥品發(fā)生質(zhì)量安全問(wèn)題，應(yīng)優(yōu)先于《產(chǎn)品質(zhì)量法》適用。特別提醒：特別法優(yōu)于一般法，既可以是同一位階法律適用沖突，也可以是不同位階法律適用沖突。

3、新法優(yōu)于舊法。這是從立法時(shí)間先后上確立法律、法規(guī)、規(guī)章的優(yōu)先適用。由于隨著時(shí)間的推移，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不斷發(fā)展，原來(lái)制修訂的法律存在對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的情況。為了不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展變化，法律也在不斷地制修訂發(fā)展過(guò)程中，由此后面頒布的新的法律優(yōu)先適用。特別提醒：新法優(yōu)于舊法，既可以是同一位階法律適用沖突，也可以是不同位階法律適用沖突。

4、特別條款優(yōu)于一般條款。上面所述的三個(gè)法律適用原則，是指在不同法律之間的適用原則。特別條款優(yōu)于一般條款，是指行政相對(duì)人一個(gè)行為同時(shí)違反了同一法律中的不同條款，優(yōu)先適用特別條款的原則。這也是特別法優(yōu)于一般法的延伸。如《產(chǎn)品質(zhì)量法》中，某企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品涉及到人體健康或人身財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的指標(biāo)不合格，既符合《產(chǎn)品質(zhì)量法》第49條的情形，也符合《產(chǎn)品質(zhì)量法》第50條以不合格冒充合格的情形，應(yīng)優(yōu)先適用特別法條第49條的規(guī)定對(duì)某企業(yè)進(jìn)行處罰。

5、在《刑法》法條競(jìng)合的法律適用原則中，有“重法優(yōu)于輕法”的原則，即一個(gè)行為同時(shí)觸犯了《刑法》的不同條款，處罰較重的條款優(yōu)先于處罰較輕的條款適用原則。但在行政法中，由于“行政法”與“刑法”所打擊和規(guī)范對(duì)象的不同，《立法法》等相關(guān)法律沒(méi)有規(guī)定在行政執(zhí)法中法條競(jìng)合時(shí)“重法優(yōu)于輕法”的適用原則。

在實(shí)際行政執(zhí)法中法條競(jìng)合法律適用遠(yuǎn)比我們想象的復(fù)雜，存在相互交叉的情況。如乳制品的質(zhì)量安全監(jiān)管，依照特別法優(yōu)先原則，應(yīng)適用2008年國(guó)務(wù)院頒布的《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》；而按照上位法優(yōu)先和新法優(yōu)先的原則，應(yīng)適用全國(guó)人大常委會(huì)2009年頒布、2015年修訂的《食品安全法》。而在實(shí)際工作中，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)一般是優(yōu)先適用《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》對(duì)行政相對(duì)人的違法行為進(jìn)行處罰。

（二）法條競(jìng)合但規(guī)定了不同的行政執(zhí)法主體，實(shí)行“各執(zhí)法主體分別適用各自法律法規(guī)，但同種處罰不重復(fù)”的原則。

如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條和第11條依次規(guī)定了禁止經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行商業(yè)賄賂與商業(yè)詆毀行為?！墩少?gòu)法》第25條對(duì)在政府采購(gòu)中也做了類似規(guī)定。在此項(xiàng)禁止性規(guī)定中，兩部法律存在法條競(jìng)合的情況。對(duì)在某個(gè)特定行業(yè)或某一特定主體采用商業(yè)賄賂、商業(yè)詆毀等不正當(dāng)手段進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)可適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》但不能適用《政府采購(gòu)法》對(duì)該違法行為進(jìn)行處罰；財(cái)政部門(mén)僅在政府采購(gòu)中可適用《政府采購(gòu)法》第25條的規(guī)定對(duì)該違法行為進(jìn)行處罰，但市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)對(duì)當(dāng)事人這同一個(gè)違法行為的處罰，依照法律條款中所規(guī)定的相關(guān)處罰種類只能進(jìn)行一次，而不允許重復(fù)進(jìn)行處罰，這也是《行政處罰法》第二十四條規(guī)定的原則。

此案如何解決

A公司冒用知名企業(yè)廠名的行為，既違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第30條的規(guī)定，又違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6條第二項(xiàng)的規(guī)定。但A公司僅是一個(gè)違法行為，同時(shí)違反這兩部法律屬于法條競(jìng)合，涉及到法條競(jìng)合法律適用問(wèn)題。

一、《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》均為全國(guó)人大常委會(huì)制定頒布的一般法律，位階相同，不存在上位法優(yōu)先問(wèn)題。

二、《產(chǎn)品質(zhì)量法》僅突出了生產(chǎn)銷售者偽造或冒用他人廠名、廠址的違法行為；而《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》既突出了生產(chǎn)銷售者仿造或冒用他人有一定影響的企業(yè)名稱，還突出了生產(chǎn)銷售者仿造或冒用他人有一定影響的商品名稱、包裝、裝潢、字號(hào)、商業(yè)活動(dòng)的標(biāo)識(shí)的違法行為。由此在打擊仿冒混淆違法行為方面，《產(chǎn)品質(zhì)量法》范圍更小，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》范圍更寬泛，在這一違法行為當(dāng)中，《產(chǎn)品質(zhì)量法》與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》存在特別法與一般法的關(guān)系。依照特別法優(yōu)先原則，應(yīng)適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)A公司進(jìn)行處罰。

三、《產(chǎn)品質(zhì)量法》是全國(guó)人大常委會(huì)于1993年3月頒布、2009年 8月修訂頒布；《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是全國(guó)人大常委會(huì)于1993年9月頒布、2017年 4月修訂頒布。從這兩部法律制修訂時(shí)間上看，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》更新，《產(chǎn)品質(zhì)量法》更舊，依照新法優(yōu)先原則，則應(yīng)適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)A公司進(jìn)行處罰。

綜上所述，本案例中法條競(jìng)合法律適用體現(xiàn)其復(fù)雜性，某縣市場(chǎng)監(jiān)管局既可依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)A公司進(jìn)行處罰，也可以依照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)A公司進(jìn)行處罰。但是，依照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》處罰相對(duì)要更重些。