多規(guī)合一視角下縣域永久基本農(nóng)田劃定方法與實證研究

楊緒紅，金曉斌，賈培宏，任 婕，吳定國，曹 帥，周寅康

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多規(guī)合一視角下縣域永久基本農(nóng)田劃定方法與實證研究

楊緒紅1，金曉斌1※，賈培宏1，任 婕1，吳定國2，曹 帥1，周寅康1

（1. 南京大學地理與海洋科學學院，南京 210023；2. 陵水黎族自治縣生態(tài)環(huán)境保護局，陵水 572400）

科學合理劃定縣域永久基本農(nóng)田是當前中國為提高國家糧食安全保障能力、保障農(nóng)民切實利益和實施藏糧于地作出的重大戰(zhàn)略舉措。針對現(xiàn)行各規(guī)劃間由于期限錯配、標準各異、邊界沖突和管理混亂造成永久基本農(nóng)田“劃不下、管不住、建不好、守不牢”等問題，基于“多規(guī)合一”視角和順序遞進式劃定思路，論文提出了一套縣域永久基本農(nóng)田劃定的方法體系。首先，在核實地類利用狀態(tài)和協(xié)調(diào)各規(guī)劃沖突的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)周邊利用等指數(shù)高于區(qū)域平均值的耕地優(yōu)先劃定為城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田；而后，從耕地質(zhì)量條件、交通區(qū)位條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和地塊空間形態(tài)等方面構(gòu)建多因素綜合評價指標體系，在其他耕地區(qū)內(nèi)利用綜合得分最優(yōu)法劃定永久基本農(nóng)田保護區(qū)域。研究結(jié)果表明：1）扣除耕地中不符合基本農(nóng)田劃定利用狀態(tài)準則、用途管制規(guī)則和預(yù)留的開發(fā)用地，進一步提高了基本農(nóng)田的穩(wěn)定性和科學性；2）分步驟劃定城鎮(zhèn)周邊和其他耕地區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田，有利于合理控制城鎮(zhèn)規(guī)模，構(gòu)筑城鎮(zhèn)綠色生態(tài)空間；3）永久基本農(nóng)田方案落實了“總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、應(yīng)保盡保、量質(zhì)并重”的劃定原則，在約束指標上滿足了國家相關(guān)政策要求，在質(zhì)量控制指標上也優(yōu)于調(diào)整前。

土地利用；區(qū)劃；模型；永久基本農(nóng)田；多規(guī)合一；陵水縣

0 引 言

將耕地精華部分劃入永久基本農(nóng)田并實施特殊保護是確保國家糧食安全、保障農(nóng)民切實利益和實施藏糧于地作出的重大戰(zhàn)略舉措，這對加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實施鄉(xiāng)村振興、促進生態(tài)文明建設(shè)等方面具有重要戰(zhàn)略意義[1-4]?！痘巨r(nóng)田保護條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第257號)實施近30年來，中國通過劃定一定數(shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田保護區(qū)對優(yōu)質(zhì)耕地實行特殊保護，在提高糧食綜合生產(chǎn)能力、發(fā)揮耕地生態(tài)功能和推動土地可持續(xù)利用等方面取得了顯著成效[2-4]。為貫徹耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護要求，原國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護的通知》（國土資規(guī)〔2016〕10號），要求按照“總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、應(yīng)保盡保、量質(zhì)并重”原則，對土地規(guī)劃調(diào)整完善的同時協(xié)同推進縣域永久基本農(nóng)田劃定，優(yōu)先劃定城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田，在城鎮(zhèn)周邊以外區(qū)域劃足補齊永久基本農(nóng)田保護面積。新時代新形勢下，新成立的自然資源部進一步強調(diào)了牢固樹立山水林田湖草生命共同體理念，發(fā)揮空間規(guī)劃對自然資源配置的引導約束作用，形成全方位、多層次、多規(guī)融合的國土空間管控體系，統(tǒng)籌實施國土空間管控體系與耕地保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界紅線的劃定工作要求。

然而，實踐劃定過程中由于受城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響，地方政府力圖在滿足數(shù)量指標的同時，為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展留足空間，客觀上就造成永久基本農(nóng)田“劃遠不劃近、劃劣不劃優(yōu)”和“上山、下海、進村莊”等怪現(xiàn)象，空間布局“遠、邊、散”等形勢并未完全改變[5-6]。此外，中國規(guī)劃類型繁多，經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少就有83種[7]，涉及永久基本農(nóng)田規(guī)劃、利用、整治、壓占的就有經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、國土整治規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等，受技術(shù)標準、部門利益、專業(yè)限制和溝通不暢等因素影響，各項規(guī)劃存在職能不清、內(nèi)容沖突、空間重疊等現(xiàn)象，使得劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)布局存在較多不合理之處，如：劃定的基本農(nóng)田位于國家自然保護區(qū)或被城鄉(xiāng)規(guī)劃安排為了建設(shè)區(qū)或被林業(yè)規(guī)劃安排為退耕還林區(qū)[8]。

為提升基本農(nóng)田劃定與建設(shè)方案的科學性、合理性和適用性，學界開展了大量研究。在劃定方法層面，學者提出從耕地立地條件[5]、農(nóng)用地分等[9-11]、空間形態(tài)[12]以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量[13-14]等方面篩選指標，構(gòu)建耕地入選基本農(nóng)田綜合評價指標體系，借助土地評價、數(shù)理統(tǒng)計和空間建模等方法開展了基本農(nóng)田適宜性評價和圖斑落地[5,15]；在建設(shè)層面，有學者探索了高標準基本農(nóng)田建設(shè)分區(qū)[16-19]、建設(shè)時序[20-21]、建設(shè)標準與模式[20,22]以及建后效益評價[23-24]等研究；在方案評價層面，有學者從數(shù)量和質(zhì)量并重角度評估了基本農(nóng)田劃定方案的適宜性、協(xié)調(diào)性和空間布局合理性[6,25-26]。新時代，圍繞綜合協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)和生態(tài)保護空間以及“多規(guī)合一”而發(fā)展起來的縣域和城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定研究也日益受到學者的廣泛關(guān)注[8,27-29]。

為適應(yīng)國家提出的“多規(guī)合一”戰(zhàn)略背景，統(tǒng)籌自然資源綜合規(guī)劃、利用和管理，破除部門利益壁壘，化解國土空間用途管制多、散、亂狀態(tài)，優(yōu)化永久基本農(nóng)田空間布局，探索“多規(guī)合一”下縣域永久基本農(nóng)田劃定方法成為學術(shù)界的關(guān)注熱點?；诖?，本研究擬構(gòu)建一套“多規(guī)合一”視角下縣域永久基本農(nóng)田劃定方法體系，并以海南省“多規(guī)合一”縣域試點縣市之一的陵水縣為案例區(qū)，在核實地類利用狀態(tài)和協(xié)調(diào)各規(guī)劃沖突基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)周邊利用等指數(shù)高于區(qū)域平均值的耕地劃定為城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田；而后，從立地條件、交通區(qū)位、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和空間形態(tài)等方面篩選指標，構(gòu)建多因素綜合評價方法體系，依據(jù)綜合得分最優(yōu)原則劃定其他耕地區(qū)永久基本農(nóng)田。希冀在“多規(guī)合一”背景下為科學劃定縣域永久基本農(nóng)田提供方法借鑒。

1 永久基本農(nóng)田劃定方法

1.1 永久基本農(nóng)田劃定準則

合理的永久基本農(nóng)田劃定方案是衡量國土空間規(guī)劃科學性和實用性的試金石，為確保永久基本農(nóng)田“劃得準、管得住、建得好、守得牢”，收集了永久基本農(nóng)田劃定的相關(guān)要求和可能與其存在空間沖突的相關(guān)規(guī)劃（見表1）。分析可知，在“多規(guī)合一”視角下永久基本農(nóng)田劃定準則宜從以下幾方面入手：1）地類不符合劃定要求的不宜劃入，如現(xiàn)狀非耕地、嚴重污染、災(zāi)毀、建設(shè)占用、零星分散的耕地以及質(zhì)量不符合要求的其他農(nóng)用地；2）公益林、自然保護區(qū)、河道管理區(qū)、水源保護區(qū)和退耕還林還牧還湖區(qū)以及規(guī)劃建設(shè)占用的耕地不宜直接劃入基本農(nóng)田，而需綜合分析各規(guī)劃之間的空間沖突和矛盾，逐一權(quán)衡各地塊的規(guī)劃用途和管制規(guī)則后再行劃定；3）除上述之外的優(yōu)質(zhì)耕地宜應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃。

表1 永久基本農(nóng)田劃定準則

1.2 永久基本農(nóng)田劃定技術(shù)流程

綜合考慮耕地的利用狀況、多規(guī)地塊沖突和耕地綜合質(zhì)量等級以及上述政策法規(guī)要求，對城鎮(zhèn)周邊和其他耕地區(qū)永久基本農(nóng)田劃定采用不同的技術(shù)方法：1）考慮地表的實際地物和利用狀態(tài)，針對土地利用變更調(diào)查中表達為耕地而通過遙感影像、地理國情普查、實地調(diào)研等手段核實的地表實際地物為不透水層、坑塘水面、建筑物、公路、森林植被等圖斑予以剔除；2）綜合疊加國家公益林、河道管理區(qū)、城鄉(xiāng)建設(shè)、水源保護區(qū)、生態(tài)退耕等規(guī)劃，對不符合用途管制規(guī)則和預(yù)留的開發(fā)用地予以退讓；3）將城鎮(zhèn)周邊利用等指數(shù)高于區(qū)域平均值的耕地劃定為城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田；4）從耕地質(zhì)量條件、交通區(qū)位條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和地塊空間形態(tài)等方面構(gòu)建多因素綜合評價指標體系，采用加權(quán)疊加法計算其他耕地區(qū)的地塊綜合得分，依得分由高到低逐塊劃定其他耕地區(qū)的永久基本農(nóng)田，直至劃定規(guī)模符合上級下達的任務(wù)要求，技術(shù)流程見下圖1。

圖1 多規(guī)合一視角下縣域永久基本農(nóng)田劃定技術(shù)流程

1.3 城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定

依據(jù)《關(guān)于切實做好106個重點城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作有關(guān)事項的通知》（國土資發(fā)〔2014〕128號）的要求，以最新的遙感影像圖、地理國情普查、土地利用變更調(diào)查、耕地質(zhì)量等別評定和縣域耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價等成果為基礎(chǔ)，逐塊調(diào)查摸底、核實舉證城鎮(zhèn)規(guī)劃控制范圍內(nèi)未劃入永久基本農(nóng)田的現(xiàn)有耕地分布、面積和質(zhì)量，核對下達的初步任務(wù)圖斑地表實際地物情況，對不符合劃入準則的耕地地塊予以剔除，如地表實際地物為坑塘水面、不透水層、森林、建筑物等地塊；而后，結(jié)合城規(guī)、林規(guī)、環(huán)規(guī)、土規(guī)等各項規(guī)劃的管制分區(qū)和規(guī)劃用途，對國家及省市級重大建設(shè)項目、民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施項目確需占用的耕地予以扣除；最后，參照《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》（TD/T1032-2011）的技術(shù)要求，在扣除零星分散的耕地后將高于區(qū)域利用等平均值的城鎮(zhèn)周邊參評地塊劃定為永久基本農(nóng)田，劃定規(guī)模直至符合上級下達的正式任務(wù)要求。其中，區(qū)域利用等指數(shù)平均值計算見下式

式中為城鎮(zhèn)周邊一般耕地的平均利用等指數(shù)；P為城鎮(zhèn)周邊地塊的利用等指數(shù)，R為城鎮(zhèn)周邊地塊的耕地面積（m2），為城鎮(zhèn)周邊參評地塊的總規(guī)模（m2）。

1.4 其他耕地區(qū)永久基本農(nóng)田劃定

在調(diào)整劃定其他耕地區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田時，要統(tǒng)籌考慮地塊的規(guī)模、質(zhì)量和空間格局，必須堅持“規(guī)模不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定、集中連片”原則，本研究構(gòu)建了一套體現(xiàn)耕地質(zhì)量狀況、區(qū)位條件和空間形態(tài)等方面的綜合質(zhì)量評價指標體系，用以綜合決策其他耕地區(qū)內(nèi)耕地劃定為永久基本農(nóng)田。

1.4.1 評價指標體系

遵循科學性、全面性和代表性原則，參考已有學者研究[8,14-15,30]，從耕地質(zhì)量條件、交通區(qū)位條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和地塊空間形態(tài)4個方面選取8個因子作為其他耕地區(qū)圖斑入選永久基本農(nóng)田的評價指標體系，見下表2。

表2 耕地入選永久基本農(nóng)田的綜合評價指標體系

其中，耕地質(zhì)量條件強調(diào)地塊的糧食生產(chǎn)能力和立地條件，參照《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》（GB/T 28407-2012）中推薦的方法評定農(nóng)用地利用等指數(shù)和平均坡度予以表征；交通區(qū)位條件用于衡量地塊的交通鄰近性和生產(chǎn)便利性，鄰近交通干線和村鎮(zhèn)的耕地農(nóng)業(yè)機械下地上田、農(nóng)產(chǎn)品運輸和農(nóng)業(yè)耕作管護將愈加方便，選取距最近交通干線和村鎮(zhèn)中心點的距離予以表征；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件方面考慮田塊內(nèi)部的權(quán)屬條件和灌排水保障情況，用權(quán)屬破碎度和溝渠密度予以表征，當田坎密度愈高時田塊的權(quán)屬破碎度會愈大，機械化和大規(guī)模集約生產(chǎn)的難度更大，而溝渠密度愈高時灌排水保障能力將提高；地塊空間形態(tài)方面考慮集中連片度和田塊的規(guī)整度，當?shù)貕K規(guī)模愈大、地塊形態(tài)愈合理時，地塊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和機械化操作愈加方便。

2.4.2 評價指標量化及標準化

為消除量綱和便于加權(quán)疊加運算，需對各評價指標予以量化和標準化，標準化方法采用最值和極值標準化法，具體見下表3。

表3 評價因子量化和標準化方法

注：A為地塊中因子值，max和min分別為所有地塊中因子的最大、最小值，依此類推。

Note:Arepresents the score ofindex in theunit;maxandminrepresent the max score and min score ofindex, respectively.

1.4.3 綜合評價模型

采用加權(quán)疊加法作為其他耕地區(qū)中耕地入選永久基本農(nóng)田的綜合評價模型。其中，各個因子的指標權(quán)重可采用層次分析法、主成分分析法或?qū)＜掖蚍址ù_定。核算每個地塊的綜合評價分值，分值愈高表征評價單元劃入永久基本農(nóng)田的適宜性越高，最后據(jù)綜合評價分值由高到低逐塊劃入永久基本農(nóng)田保護區(qū)，直至劃定的縣域永久基本農(nóng)田保護面積滿足上級下達的保護任務(wù)要求，見下式

式中F為評價地塊的綜合分值；f和λ分別為評價單元因子的分值和權(quán)重，為評價地塊數(shù)量；list_max為F值由大到小的排序函數(shù)；State為地塊的屬性，定義為永久基本農(nóng)田或一般耕地；S為評價單元的耕地面積；城鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田面積；指標為上級下達的縣域永久基本農(nóng)田指標。

2 案例實證

2.1 案例區(qū)及數(shù)據(jù)源

陵水縣地處海南省東南部，位于18°22′N~18°47′N、109°45′E~110°08′E，瀕臨南海、南接三亞市、北抵保亭縣，屬省管縣之一；屬熱帶島嶼性季風氣候，全年高溫多雨、年均氣溫25.2 ℃；地勢西北高、東南低，地形呈北部山地、中部丘陵和南部沿海平原，以壤土和沙質(zhì)土為主，水熱土等條件十分適宜農(nóng)作物生長，是中國南繁科研育種基地和大陸冬季瓜果蔬菜重要的生產(chǎn)供應(yīng)基地，耕地尤其是基本農(nóng)田保護尤為重要。2015年，全縣戶籍人口39萬人，陸域面積110 752.89 hm2，耕地面積25 300.34 hm2，占陸域面積的22.84%，現(xiàn)有基本農(nóng)田22 814.46 hm2。2015年，為響應(yīng)中央深改組和海南省政府關(guān)于開展海南省縣域“多規(guī)合一”的試點工作，陵水縣開展了縣域“多規(guī)合一”地方實踐，此次下達基本農(nóng)田指標22 215.07 hm2。其中，作為國土空間規(guī)劃組成部分，劃定縣域永久基本農(nóng)田是落實“生態(tài)保護空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、城市建設(shè)空間”的重要環(huán)節(jié)，選取陵水縣作為案例區(qū)具有區(qū)域特殊性和政策代表性，區(qū)位見圖2。

圖2 陵水縣區(qū)位圖

研究所用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括空間類和屬性類數(shù)據(jù)。其中，2015年土地利用變更數(shù)據(jù)庫、基本農(nóng)田保護規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、土地利用總體規(guī)劃庫、農(nóng)用地分等定級、地理國情普查、航拍影像、生態(tài)保護紅線、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、交通水利規(guī)劃、重點獨立工礦規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃和數(shù)字高程模型等矢量數(shù)據(jù)源自陵水縣國土資源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、林業(yè)局和生態(tài)環(huán)境保護局等單位。為便于疊加運算，對所收集的空間數(shù)據(jù)進行坐標系統(tǒng)轉(zhuǎn)化，統(tǒng)一至大地2000坐標系。

2.2 耕地質(zhì)量綜合評價

結(jié)合遙感影像核對、實地調(diào)查舉證和多規(guī)合一中建設(shè)項目占用以及公益林、水源一級保護區(qū)和自然保護區(qū)壓蓋等情況，扣除不適宜劃入基本農(nóng)田的評價地塊，共計1 533.24 hm2，分別為：1）已變更為非耕地11.07 hm2；2）省市縣重點建設(shè)項目擬占用297.47 hm2；3）地表覆蓋為非耕地216.18 hm2；4）退讓為國家公益林和水源一級保護區(qū)988.03 hm2；5）零星分散和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的地塊20.49 hm2。利用式（1）算得下達陵水縣城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田初步任務(wù)圖斑的平均利用等為8.72等，以此作為正式任務(wù)劃定的參考閾值。結(jié)合專家意見和層次分析法，確定綜合評價體系中各項指標的權(quán)重值，利用GIS軟件依據(jù)各項指標的量化和標準化方法算得各個地塊的得分（表4）；最后，運用多因素綜合加權(quán)疊加法得到各個評價地塊的綜合分值，空間分布格局見圖3。

表4 耕地的各項指標分級標準及權(quán)重

圖3 耕地地塊綜合得分空間分布

由表4可知，各項單因子分值主要集中在50～75、75～100兩個區(qū)間內(nèi)，而低分值區(qū)的耕地占比較低，表明絕大多數(shù)耕地的自然本底值、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)田水利條件均較好。其中，利用等、平均坡度、權(quán)屬破碎度、灌排通達度和田塊規(guī)整度的優(yōu)勢分值區(qū)間均集中在75～100分，而交通通達度、村鎮(zhèn)鄰近度和集中連片度的優(yōu)勢分值區(qū)間均集中在50～75分，這表明：對于區(qū)位要素，耕地地塊在空間上呈倒U字型分布，即距主要交通干線和村鎮(zhèn)中心愈近時耕地占比將降低，而位置適中時占比最大；對于規(guī)模要素，面積過大或過低的地塊占比不高。由圖3可知，將綜合得分四等分，所得的Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ類區(qū)耕地占比分別為10.11%、15.26%、40.49%和34.14%；其中，Ⅰ類區(qū)得分最低，主要位于群英鄉(xiāng)、文羅鎮(zhèn)西北部和本號鎮(zhèn)西南部以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊緣區(qū)，該類型區(qū)的耕地零星分散、田塊規(guī)模和規(guī)整度低、交通和灌排通達度不高，不宜劃定為基本農(nóng)田；Ⅱ類區(qū)得分較低，大體位于新村鎮(zhèn)中部、三才鎮(zhèn)西北部和英州鎮(zhèn)北部，該類型區(qū)的耕地利用等別較低、坡度較高，宜劃定綜合得分較高的地塊；Ⅲ類區(qū)得分較高且占比最大，除群英鄉(xiāng)和黎安鎮(zhèn)外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布廣泛；Ⅳ類區(qū)綜合得分最高，是陵水縣優(yōu)質(zhì)穩(wěn)產(chǎn)的糧食作物和熱帶瓜果蔬菜生產(chǎn)基地，適宜劃定為永久基本農(nóng)田。

2.3 縣域基本農(nóng)田劃定結(jié)果

2.3.1 城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定

為科學有效控制城鎮(zhèn)規(guī)模，構(gòu)筑城鎮(zhèn)綠色生態(tài)空間，促使永久基本農(nóng)田與公益林、河流、湖泊和山體等共同形成城鎮(zhèn)生態(tài)屏障，依據(jù)1.3節(jié)的劃定方法扣除初步任務(wù)中不符合劃定規(guī)則的圖斑后，將城鎮(zhèn)周邊高于區(qū)域平均利用等的耕地劃定為城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田，共劃定408.61 hm2，空間分布見圖4。其中，按耕地性質(zhì)統(tǒng)計，水田和旱地分別占城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田的74.95%和25.05%，劃定的耕地絕大部分為水田；按坡度統(tǒng)計，坡度≤15°、15°～25°的面積分別占城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田的99.73%和0.27%，未有25°坡以上耕地，大部分耕地的坡度較為平緩；從利用等別來看，劃定的城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田平均等別為8.71等，其中高等地（5等～8等）、中等地（9等～12等）、低等地（13等～15等）分別占城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田的61.21%、32.61%和5.18%。

2.3.2 其他耕地區(qū)永久基本農(nóng)田劃定

為滿足數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的劃定要求，做好縣域永久基本農(nóng)田劃定工作，依據(jù)2.4節(jié)的劃定方法和3.2節(jié)評價結(jié)果，逐塊對比其他耕地區(qū)地塊的綜合分值，由高得分向低得分的地塊面積逐塊累加，劃定其他耕地區(qū)永久基本農(nóng)田面積為21 815.75 hm2，綜合分值介于47.57～100分，相對于原有基本農(nóng)田其他耕地區(qū)新調(diào)入的永久基本農(nóng)田面積為534.53 hm2，空間分布見圖4。其中，對這部分新調(diào)入的基本農(nóng)田按耕地性質(zhì)統(tǒng)計，水田和旱地分別占其他耕地區(qū)新調(diào)入永久基本農(nóng)田的57.60%和42.40%，調(diào)入的耕地大部分為水田；按坡度統(tǒng)計，坡度≤15°、15°～25°的面積分別占其他耕地區(qū)新調(diào)入永久基本農(nóng)田的99.56%和0.44%，未有地塊在25°坡以上；從利用等別來看，其他耕地區(qū)新調(diào)入的永久基本農(nóng)田平均等別為8.91等，其中高等地（5等～8等）、中等地（9等～12等）、低等地（13等～15等）分別占其他耕地區(qū)新調(diào)入永久基本農(nóng)田的27.98%、53.70%和18.32%。

2.3.3 縣域永久基本農(nóng)田劃定結(jié)果

通過調(diào)出原有基本農(nóng)田中不符合繼續(xù)保留的地塊，并補劃部分符合劃定要求的基本農(nóng)田后，陵水縣劃定縣域永久基本農(nóng)田面積為22 224.36 hm2，比上級下達任務(wù)多劃9.29 hm2。其中，水田、水澆地和旱地分別占縣域永久基本農(nóng)田的75.46%、0.09%和25.45%；按坡度統(tǒng)計，坡度≤15°、15°～25°的面積分別占縣域永久基本農(nóng)田的99.75%和0.25%，未劃25°以上坡耕地；從利用等別來看，劃定的縣域永久基本農(nóng)田平均等別為9.12等，高于陵水縣原有基本農(nóng)田耕地質(zhì)量等別，其中高等地（5等～8等）、中等地（9等～12等）、低等地（13等～15等）分別占縣域永久基本農(nóng)田的46.16%、46.28%和7.56%。劃定的縣域永久基本農(nóng)田主要分布在本號-提蒙-光坡片區(qū)、隆廣-英州片區(qū)、文羅-三才片區(qū)以及各南繁育種基地內(nèi)，見圖4。

圖4 現(xiàn)行基本農(nóng)田和縣域永久基本農(nóng)田劃定結(jié)果

2.4 劃定結(jié)果與現(xiàn)行基本農(nóng)田對比分析

為顯化表達永久基本農(nóng)田的調(diào)整劃定情況，將劃定的縣域永久基本農(nóng)田與現(xiàn)行基本農(nóng)田進行空間疊加，將疊加結(jié)果劃分為調(diào)入、調(diào)出和保留基本農(nóng)田3個類型，見圖5。

1）調(diào)入基本農(nóng)田，是本研究劃定為基本農(nóng)田，而現(xiàn)行規(guī)劃未劃定的地塊。該圖斑地類面積943.14 hm2，占本研究劃定縣域永久基本農(nóng)田的4.24%。該類基本農(nóng)田重點分布在陵水縣的各個鎮(zhèn)區(qū)周邊，其中以先行試驗區(qū)、椰林鎮(zhèn)、三才鎮(zhèn)和英州鎮(zhèn)為主。現(xiàn)行方案在劃定時，強調(diào)了為城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留建設(shè)空間，未考慮城鎮(zhèn)周邊耕地的生態(tài)阻隔和防護功能，未將城鎮(zhèn)周邊的一般耕地劃入基本農(nóng)田保護區(qū)。而本研究一方面結(jié)合了國土管理新政策和劃定要求，將城鎮(zhèn)周邊符合準入條件的一般耕地劃入了永久基本農(nóng)田保護范圍，進一步發(fā)揮了耕地的生態(tài)功能和景觀功能；另一方面，考慮了耕地立地條件、交通區(qū)位和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等因素，將其他耕地區(qū)中糧食生產(chǎn)能力高、交通便利、田塊規(guī)整的耕地補劃為永久基本農(nóng)田。

圖5 劃定結(jié)果與現(xiàn)行基本農(nóng)田對比分析

2）調(diào)出基本農(nóng)田，是本研究未劃定為基本農(nóng)田，而現(xiàn)行規(guī)劃劃定的地塊。該圖斑地類面積1 533.24 hm2，占本研究劃定縣域永久基本農(nóng)田的6.90%。在空間分布上，大體位于陵水縣西北部的群英鄉(xiāng)、陵水機場周邊、英州鎮(zhèn)中部和椰林鎮(zhèn)西南部。該部分地塊由于土地利用變更了用途、地表實際地物為非耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)確需占用、與公益林和自然保護區(qū)沖突、零星分散以及綜合評價得分偏低等原因，不宜繼續(xù)作為基本農(nóng)田。將與城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)紅線一類區(qū)、公益林和水源地保護規(guī)劃沖突的地塊予以調(diào)出后，本研究對參選基本農(nóng)田地塊從耕地質(zhì)量、交通通達度、耕作便利度、地塊規(guī)整度等指標進行綜合評價，對得分較低的已有基本農(nóng)田地塊予以了調(diào)出，進一步優(yōu)化了基本農(nóng)田的空間布局和質(zhì)量等級。

3）保留基本農(nóng)田，是本研究和現(xiàn)行規(guī)劃都劃定為基本農(nóng)田的地塊。該圖斑地類面積21 281.22 hm2，占本研究劃定縣域永久基本農(nóng)田的95.76%。這部分耕地構(gòu)成了陵水縣縣域永久基本農(nóng)田的主體，其土壤肥力高、地勢平坦、土層較厚，適宜熱帶農(nóng)作物生長；此外，該區(qū)域內(nèi)耕地鄰近主要交通干線、距村鎮(zhèn)中心較近、田塊規(guī)整、地塊規(guī)模合理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利和灌排水通暢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定性高，是陵水縣優(yōu)質(zhì)耕地的集中分布區(qū)。

3 討 論

為探討本研究劃定的縣域永久基本農(nóng)田相對現(xiàn)行基本農(nóng)田在數(shù)量、質(zhì)量和空間格局上的優(yōu)劣關(guān)系，參考楊緒紅等（2014）提出的劃定方案合理性評價體系[6]，從約束指標和質(zhì)量控制指標兩方面對此次縣域永久基本農(nóng)田進行評價，結(jié)果見表5、6。

表5 約束指標數(shù)值表

由表5可知，本次調(diào)整劃定的永久基本農(nóng)田超額落實了上級下達的任務(wù)指標，劃定的地類均為耕地且坡度均小于25°，地塊的調(diào)整比例較低，符合“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的劃定要求。

表6 質(zhì)量控制指標數(shù)值表

分析表6可知，相對于調(diào)整前而言，劃定的縣域永久基本農(nóng)田在耕地質(zhì)量、交通區(qū)位和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面具有大幅改善。其中，耕地的利用等提高了0.11%，坡度下降了5.57%，地塊距主要交通干線和村鎮(zhèn)中心分別改善了13.33%和16.33%，表明分布較為偏遠、坡度陡、生產(chǎn)能力較差的耕地占比有了適度減少；而地塊集中度和灌排通達度分別提高了6.58%和1.22%，表明零星分散、地塊不規(guī)整和灌排不暢的格局有了適度改善。綜合來看，在約束指標上滿足了國家相關(guān)政策要求，在質(zhì)量控制指標上也優(yōu)于調(diào)整前，調(diào)整后的縣域永久基本農(nóng)田劃定方案基本合理。

海南以外自然資源較特殊區(qū)域，依據(jù)政策要求可調(diào)整園地/林地可劃入永久基本農(nóng)田保護區(qū)，如新疆、山東等地，本研究提出的劃定方法并未將這類土地考慮入內(nèi)；此外，在耕地質(zhì)量綜合評價體系中體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)約束條件的指標有待加強，這在后續(xù)研究中值得進一步深入。

4 結(jié) 論

從多規(guī)合一視角出發(fā)，堅持“先地物、后規(guī)劃”“先城鎮(zhèn)周邊區(qū)、后其他耕地區(qū)”的順序遞進式劃定思路，本研究構(gòu)建了縣域永久基本農(nóng)田劃定方法體系，主要結(jié)論如下：

1）將地表實際地物和利用狀態(tài)不符合劃定要求的耕地優(yōu)先剔除；而后，銜接各項規(guī)劃和管制措施，進一步扣除一般耕地圖斑中不符合用途管制規(guī)則及預(yù)留的開發(fā)用地，這種劃定思路為落實永久基本農(nóng)田“劃得準、管得住、建得好、守得牢”提供了堅實的基礎(chǔ)。

2）優(yōu)先劃定城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田后，再從耕地質(zhì)量條件、交通區(qū)位條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和地塊空間形態(tài)等方面構(gòu)建多因素綜合評價指標體系，依據(jù)綜合得分最優(yōu)法劃定其他耕地區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田的順序劃定思路為進一步貫徹落實城鎮(zhèn)周邊基本農(nóng)田劃定政策，提高縣域永久基本農(nóng)田成果質(zhì)量提供了有利保障。

3）陵水縣劃定的縣域永久基本農(nóng)田22 224.36 hm2，重點分布在本號—提蒙—光坡片區(qū)、隆廣—英州片區(qū)、文羅—三才片區(qū)以及各南繁科研育種基地內(nèi)，劃定方案落實了“總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、應(yīng)保盡保、量質(zhì)并重”的基本原則，永久基本農(nóng)田劃定方案基本合理。

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Designation method and demonstration of permanent basic farmland in county level on view of multi-planning integration

Yang Xuhong1, Jin Xiaobin1※, Jia Peihong1, Ren Jie1, Wu Dingguo2, Cao Shuai1, Zhou Yinkang1

(1.210023,; 2.572400,)

Scientifically and rationally delimiting the permanent basic farmland in the whole county region is an important strategic measure for China to ensure the national food security capacity, guarantee farmers’ real benefits and implement the food crop production strategy based on farmland management and technological application. The contradiction among urban master planning, land use planning, ecological protection planning of water sources and wild life conservation areas greatly affect the stability and longevity of permanent basic farmland such as term mismatch, the different technical standards, the land type border clash and the confused management regulations of the current planning. It is difficult for the policy makers, planner and farmers to plan, manage and build the protection zone of permanent basic farmland in practice. So, this study put forward a method for the delimitation of permanent basic farmland in the whole region based on multi-planning integration. First, on the basis of verifying the state of land use and coordinating the conflict of various planning, the farmland around the towns and cities with higher utilization index than the regional average is prior defined as the permanent basic farmland. Then, a comprehensive evaluation index system is constructed from the aspects of the quality of the cultivated land, the conditions of traffic location, the conditions of agricultural production and the space form of the land. This system is applied to delimit the protection area of the permanent basic farmland in other cultivated land zone by using the comprehensive score optimization method. The results show that: 1) stability and rationality of the delimiting basic farmland is further improved by deducting the reserved development land for construction projects, the cultivated land that is not consistent with the criteria for the delimitation of basic farmland and land parcels with the rules of utilization control unsuitable for farming. 2) Delimiting the permanent basic farmland around the town and other cultivated areas step by step, which is beneficial to the rational control of town’s spatial scale, shape and landscape, also to construct the green ecological space in cities and towns.3) Lingshui county has delimited 22 224.36 hm2of the permanent basic farmland in the whole region, which mainly located on Benhao - Timeng - Guangpo region, Longguang - Yingzhou region, Wenluo - Sancai region and the Nanfan breeding bases. The plan scheme has carried out the delimitation principles that the spatial pattern of permanent basic farmland should keep overall stability and can fine improve local parcels, prior it to protect the high quality cropland, and the quantity and quality of permanent basic farmland should be equally important. The constraint index of the plan meet the related policy requirements, and the quality control index of the plan is better than the index before adjustment. The delimitation scheme of the permanent basic farmland is basically reasonable. The method proposed in this research can not only implement the national territory utilization control regulation by means of the multi planning integration, but also provide a new reference for improving and deeply developing the prime farmland delimitation in the future.

land use; zoning; models; permanent basic farmland; multi-planning integration; Lingshui County

10.11975/j.issn.1002-6819.2019.02.032

F301.21

A

1002-6819(2019)-02-0250-10

2018-04-09

2018-12-13

國家科技支撐計劃項目（2015BAD06B02）；校企合作項目：縣級國土空間規(guī)劃編制技術(shù)路徑研究

楊緒紅，博士，助理研究員，主要從事土地利用與規(guī)劃、空間建模研究。Email：yangxhnju@nju.edu.cn

金曉斌，博士，教授，博士生導師，主要從事土地資源管理研究。Email：jinxb@nju.edu.cn

楊緒紅，金曉斌，賈培宏，任 婕，吳定國，曹 帥，周寅康. 多規(guī)合一視角下縣域永久基本農(nóng)田劃定方法與實證研究[J]. 農(nóng)業(yè)工程學報，2019，35(2)：250－259. doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2019.02.032 http://www.tcsae.org

Yang Xuhong, Jin Xiaobin, Jia Peihong, Ren Jie, Wu Dingguo, Cao Shuai, Zhou Yinkang. Designation method and demonstration of permanent basic farmland in county level on view of multi-planning integration[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2019, 35(2): 250－259. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2019.02.032 http://www.tcsae.org