粵東地區(qū)土地流轉(zhuǎn)意愿與制約因素研究

曹燦銘　黃明慧　石瀅　林俊琴　許妙麗　楊高　查理思

摘要：文章選取廣東省粵東地區(qū)揭陽(yáng)、汕頭、潮州三市，對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)進(jìn)行了深入的調(diào)查訪談。研究表明：1.流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀方面：流轉(zhuǎn)對(duì)象以親戚、朋友等熟人為主；流轉(zhuǎn)的主要用途為種植糧食；流轉(zhuǎn)協(xié)議以口頭協(xié)議為主；土地閑置情況較為嚴(yán)重。2.流轉(zhuǎn)意愿方面：流轉(zhuǎn)意愿的性別差異較?。唤?jīng)濟(jì)相對(duì)繁榮的城郊地區(qū)，農(nóng)戶更愿意轉(zhuǎn)讓土地；經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，農(nóng)戶傾向于保留自身耕地，但存在被迫轉(zhuǎn)讓土地的情況。3.制約因素方面：缺乏其它經(jīng)濟(jì)收入渠道、勞動(dòng)力不足、土地流轉(zhuǎn)收益小是阻礙土地流轉(zhuǎn)的主要因素。此外，土地流轉(zhuǎn)評(píng)估體系的缺陷以及政府管理不到位等因素也在一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)意愿；制約因素；粵東地區(qū)

一、引言

十九大報(bào)告習(xí)近平總書(shū)記指出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，要更多考慮推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，為全面推進(jìn)土地制度創(chuàng)新和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度指明了方向。土地流轉(zhuǎn)對(duì)推進(jìn)土地制度創(chuàng)新和推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。

已有研究表明，土地流轉(zhuǎn)可以提高土地生產(chǎn)能力，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，優(yōu)化資源配置，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有正向影響。影響土地流轉(zhuǎn)的因素主要有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不成熟、流轉(zhuǎn)協(xié)約不規(guī)范、農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)知不規(guī)范等。土地流轉(zhuǎn)合同越不規(guī)范，流轉(zhuǎn)糾紛越多，土地越難流轉(zhuǎn)。農(nóng)村勞動(dòng)力情況對(duì)土地轉(zhuǎn)出也有顯著影響。此外，農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)越高，土地流轉(zhuǎn)越發(fā)困難；社會(huì)保障完善程度越高，土地流轉(zhuǎn)越容易；土地拋荒現(xiàn)象越嚴(yán)重越有可能進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

目前廣東省土地流轉(zhuǎn)調(diào)查主要集中在珠三角和粵西地區(qū)，所以本次調(diào)研目的地選取了粵東地區(qū)，涉及三市九鎮(zhèn)，包括土地流轉(zhuǎn)情況相對(duì)較差的揭陽(yáng)市玉湖鎮(zhèn)、新亨鎮(zhèn)、地都鎮(zhèn)以及潮州市上饒鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)情況相對(duì)較好的揭陽(yáng)棉湖鎮(zhèn)、錢(qián)坑鎮(zhèn)、潮州市鳳新街道、汕頭市珠池街道、新溪鎮(zhèn)。調(diào)研組于2017年11月至2018年2月底共發(fā)放問(wèn)卷216份，獲取有效問(wèn)卷200份。調(diào)研主要涉及該地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)基本情況、土地流轉(zhuǎn)意愿及制約因素，以期為粵東地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)提供建議和參考。

二、粵東地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的基本情況

（一）土地流轉(zhuǎn)的主要用途是種植糧食作物

粵東地區(qū)土地流轉(zhuǎn)以種植糧食作物為主，占比為46.4%，其次是養(yǎng)殖和種植經(jīng)濟(jì)作物，比重分別為18.1%和17.17%。土地流轉(zhuǎn)對(duì)象主要集中在本組社和親戚，比重分別為31.36%和29.09%，外村和企業(yè)只占23.23%，說(shuō)明土地流轉(zhuǎn)對(duì)象以關(guān)系親近的熟人為主。

（二）土地流轉(zhuǎn)協(xié)議以口頭協(xié)議為主

粵東地區(qū)的農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中簽約所占比例較小，僅為47.2%，口頭簽約占到53.8%。受農(nóng)戶本身知識(shí)水平的限制，簽約也僅簡(jiǎn)單簽訂年限和利益分配，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中的一些細(xì)節(jié)并未涉及，許多合約存在著一定的漏洞。

（三）土地閑置情況較為嚴(yán)重

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，粵東地區(qū)存在土地閑置的情況占54.29%，說(shuō)明土地閑置現(xiàn)象較為普遍。主要由于部分家庭遷移外出、勞動(dòng)力不足、有其他穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、農(nóng)業(yè)條件缺陷等因素而荒置土地，例如部分缺水區(qū)域難以種植合適的農(nóng)作物，土地被迫只能荒置。

三、粵東地區(qū)土地流轉(zhuǎn)意愿

（一）男性和女性的土地流轉(zhuǎn)意愿差異較小

在109位男性被調(diào)查者中，愿意出租土地的占74.7%，在91位女性被調(diào)查者中，愿意出租土地的占69.7%，說(shuō)明粵東地區(qū)男性和女性土地流轉(zhuǎn)意愿差異較小。當(dāng)?shù)卮蟛糠帜行缘闹饕杖雭?lái)源于商業(yè)貿(mào)易或者打工等，而并非來(lái)源于務(wù)農(nóng)收入。當(dāng)?shù)嘏砸膊辉傧駛鹘y(tǒng)一樣，只局限務(wù)農(nóng)來(lái)補(bǔ)貼家用，而是在其他領(lǐng)域也開(kāi)拓創(chuàng)新，就業(yè)方向也更加多元化，其收入不一定局限于土地。因此，粵東地區(qū)土地流轉(zhuǎn)意愿的性別差異較小。

（二）流轉(zhuǎn)意愿存在較為明顯的地區(qū)差異

位于市區(qū)的農(nóng)地大部分被政府征用，同時(shí)市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速，多數(shù)年輕人大多不愿從事農(nóng)業(yè)，更傾向于從事服務(wù)業(yè)或工業(yè)，因此，土地流轉(zhuǎn)的意愿較高；位于郊區(qū)的居民，傾向通過(guò)出租土地來(lái)收取租金，但也有部分農(nóng)民因?yàn)槿司r(nóng)地面積有限，出租的土地收益不大，而且流轉(zhuǎn)以后可能帶來(lái)的一系列麻煩而不愿流出土地，郊區(qū)居民土地流轉(zhuǎn)的意愿居中；在農(nóng)村，不愿意出租轉(zhuǎn)讓土地的比重相對(duì)較高，但部分農(nóng)戶在村委會(huì)的強(qiáng)制推行下不得不底價(jià)轉(zhuǎn)讓土地。

四、粵東地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的制約因素

（一）缺乏其它經(jīng)濟(jì)收入渠道

部分農(nóng)戶只能依靠耕種土地來(lái)獲得生活的基本保障，這其中固然有著農(nóng)戶除了務(wù)農(nóng)而缺乏其他謀生技能、對(duì)土地的依賴性過(guò)高的原因外，但也有一部分是由于流轉(zhuǎn)出去的經(jīng)濟(jì)效益低于自耕的收益。粵東經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)大部分年輕人外出打工，鄉(xiāng)政府分配的田地只能交由家里的剩余勞動(dòng)力耕種，土地就成為農(nóng)戶在中年時(shí)期失業(yè)或者老年階段最重要的謀生手段，因此他們會(huì)擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后自身生活缺乏保障。

（二）勞動(dòng)力不足、生活習(xí)慣、流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)效益低制約著粵東地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地閑置

第一，郊區(qū)的居民大部分沒(méi)有土地，少部分土地?fù)碛姓哂捎谵r(nóng)用地較為分散，家庭剩余勞動(dòng)力不足，其他工作所得經(jīng)濟(jì)收入更高，從而出現(xiàn)土地閑置的情況；農(nóng)村地帶存在少部分地區(qū)由于地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，勞動(dòng)力外出，出現(xiàn)了土地閑置現(xiàn)象。第二，由于老一輩人習(xí)慣了農(nóng)耕生活，如果沒(méi)有農(nóng)活干，他們反倒會(huì)不適應(yīng)，所以他們也不愿流出土地。第三，大部分年輕人認(rèn)為流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)利益較低，流轉(zhuǎn)手續(xù)麻煩，流轉(zhuǎn)后有一定風(fēng)險(xiǎn)，寧可閑置也不愿意流轉(zhuǎn)土地。

（三）由于土地流轉(zhuǎn)評(píng)估體系的缺陷以及政府管理不到位引起的土地糾紛事件逐漸增多也是影響土地流轉(zhuǎn)的因素之一

由于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和制度不夠完善，土地流轉(zhuǎn)的租金費(fèi)用大多是流轉(zhuǎn)雙方之間通過(guò)口頭協(xié)議的。在農(nóng)戶口頭約定或簽訂不具備法律效應(yīng)的書(shū)面協(xié)議后，當(dāng)雙方利益發(fā)生沖突時(shí)則易出現(xiàn)糾紛。某些地區(qū)本身農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度不完善，當(dāng)?shù)卣蔀榱宿r(nóng)用地征收的主體，使得部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)變成了行政強(qiáng)制。

五、建議

（一）完善粵東地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)機(jī)制

建立完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系及其相關(guān)管理制度。建立具有權(quán)威性的社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。首先，利用現(xiàn)代化的手段，加強(qiáng)承包商和農(nóng)戶之間的無(wú)障礙溝通交流。中介機(jī)構(gòu)可利用專(zhuān)業(yè)化的知識(shí)并采取科學(xué)化的手段，指導(dǎo)粵東各地方健全土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范機(jī)制，拓寬土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)與流轉(zhuǎn)方向，及時(shí)為流轉(zhuǎn)雙方提供最新相關(guān)價(jià)格信息、政策咨詢、價(jià)值評(píng)估、抵押融資等服務(wù)。再則，建立完善的土地流轉(zhuǎn)管理體系，規(guī)范和完善相關(guān)的流轉(zhuǎn)合同，制定相關(guān)農(nóng)用地征收的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和過(guò)程的監(jiān)測(cè)和指導(dǎo)，并結(jié)合實(shí)際制定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)規(guī)章政策，以便對(duì)流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行管理。

健全粵東地區(qū)農(nóng)村農(nóng)戶的社會(huì)保障機(jī)制。社會(huì)保障制度不到位，使得農(nóng)戶對(duì)土地依賴性不減。政府應(yīng)繼續(xù)完善粵東地區(qū)的社會(huì)保障體系，保障農(nóng)戶利益，提高土地流轉(zhuǎn)的效益。政府還應(yīng)組織一些科技部門(mén)，為農(nóng)戶提供相關(guān)的現(xiàn)代化技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)戶的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，降低農(nóng)戶對(duì)土地的依賴性，從而引導(dǎo)并促進(jìn)粵東地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的健康高效發(fā)展。

完善文化傳播機(jī)制。通過(guò)改變只由政府張貼公文宣傳的傳統(tǒng)單一宣傳方式，擴(kuò)大宣傳渠道，在粵東農(nóng)村地區(qū)宣傳并普及土地流轉(zhuǎn)的益處，加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的宣傳力度，提高政府部門(mén)特別是基層政府和農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)重要性的認(rèn)識(shí)，提高中介組織機(jī)構(gòu)對(duì)土地流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)的咨詢服務(wù)和管理水平；要盡可能確保農(nóng)戶能正確認(rèn)知“三權(quán)”，切實(shí)充分展示土地流轉(zhuǎn)對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、地區(qū)發(fā)展的促進(jìn)作用，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

（二）推動(dòng)農(nóng)地多元化開(kāi)發(fā)和多方向發(fā)展

粵東地區(qū)部分農(nóng)地由于缺乏水利、地理位置偏遠(yuǎn)，交通不便等原因而閑置。建議當(dāng)?shù)乜煞N植耐旱的經(jīng)濟(jì)作物、種植樹(shù)木或者開(kāi)發(fā)養(yǎng)殖場(chǎng)等，形成地區(qū)特色的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)鏈，并就近開(kāi)發(fā)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)，加大當(dāng)?shù)氐呢浳锉ｕr運(yùn)輸技術(shù)，切實(shí)解決農(nóng)產(chǎn)品和畜牧產(chǎn)品的銷(xiāo)售問(wèn)題。此外還可適當(dāng)開(kāi)發(fā)建設(shè)旅游農(nóng)莊，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶提供就業(yè)機(jī)會(huì)，提供額外的經(jīng)濟(jì)收入。農(nóng)村土地利用類(lèi)型的多元化，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更多的條件，同時(shí)刺激了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)用地規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)發(fā)展提供更多的機(jī)會(huì)。

（三）做好糾紛仲裁調(diào)節(jié)工作

在健全一系列法律法規(guī)的情況下，建立專(zhuān)業(yè)的知識(shí)人才隊(duì)伍到粵東各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展仲裁培訓(xùn)，發(fā)放相關(guān)仲裁資料，做好糾紛調(diào)解仲裁工作，建立健全土地流轉(zhuǎn)后期調(diào)解糾紛服務(wù)體系。一方面加強(qiáng)落實(shí)法律法規(guī)政策，加大宣傳力度，提升農(nóng)戶的維權(quán)意識(shí)，使得他們能夠在權(quán)益受到侵害時(shí)，用法律的武器捍衛(wèi)自己的利益；另一方面也要成立相關(guān)的解決這一類(lèi)糾紛的組織，盡力避免因?yàn)殡p方矛盾而影響土地流轉(zhuǎn)。

六、結(jié)論

目前粵東地區(qū)土地流轉(zhuǎn)對(duì)象以親戚朋友熟人為主，關(guān)系上的親近導(dǎo)致了在協(xié)約方式上以口頭協(xié)議形式多，書(shū)面形式不規(guī)范導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)之間的矛盾糾紛；流轉(zhuǎn)用途主要用于種植糧食作物；土地閑置情況較為嚴(yán)重，但不同地區(qū)存在一定的差異。在流轉(zhuǎn)意愿方面，粵東地區(qū)男女性別之間的流轉(zhuǎn)意愿差異較小。流轉(zhuǎn)意愿存在較為明顯的地區(qū)差異，在較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)戶收入途徑較多，選擇土地耕種的人相對(duì)較少，土地流轉(zhuǎn)意愿較高；在相對(duì)落后地區(qū)的農(nóng)戶則傾向于保留自身耕地，土地流轉(zhuǎn)意愿較低，卻存在著被迫轉(zhuǎn)讓土地的情況。制約粵東地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的原因主要有缺乏其它經(jīng)濟(jì)收入渠道、勞動(dòng)力不足、生活習(xí)慣、流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)效益低、土地流轉(zhuǎn)評(píng)估體系的缺陷以及政府管理不到位等。

促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，需建立完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，健全社會(huì)保障機(jī)制，完善文化傳播機(jī)制，加快農(nóng)用地多元化開(kāi)發(fā)和多方向發(fā)展，并做好糾紛仲裁調(diào)節(jié)工作。對(duì)于堅(jiān)持自耕且自主運(yùn)營(yíng)的部分農(nóng)戶，有著其他經(jīng)濟(jì)收入而荒廢土地的農(nóng)戶，或因交通不便、缺水等原因而荒廢土地的農(nóng)戶應(yīng)積極推進(jìn)土地的因地制宜發(fā)展。政府在做好土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作同時(shí)，進(jìn)一步加快農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)戶幸福感。

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*本文系“2018年廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目（攀登計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)）”：《粵東地區(qū)土地流轉(zhuǎn)研究》（編號(hào)：pdjhb0212）、“廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)2017-2018學(xué)年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目培育‘雙百工程”成果之一。

（作者單位：曹燦銘、楊高，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)地理與旅游學(xué)院；黃明慧、石瀅、林俊琴、查理思，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院；許妙麗，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)信息學(xué)院。楊高為通訊作者）