垃圾分類：行動困境、治理邏輯與政策路徑

楊雪鋒 王淼峰 胡群

摘要：垃圾分類是現(xiàn)代城市管理工作的重要內(nèi)容，也是城市治理的難點問題。從我國的垃圾分類歷史進程角度出發(fā)，分析垃圾治理難題產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟及體制原因，考察當(dāng)前我國各地實行垃圾分類政策的不同模式，剖析垃圾分類存在的三大行動困境及系統(tǒng)性失靈，在對垃圾屬性重新認識的基礎(chǔ)上，提出垃圾治理的制度—經(jīng)濟—技術(shù)疊加邏輯，基于系統(tǒng)思維推動垃圾管理向垃圾治理轉(zhuǎn)變，構(gòu)建現(xiàn)代化垃圾治理政策體系。

關(guān)鍵詞：垃圾分類;治理模式;行動困境;治理邏輯;政策路徑

中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092（2019）06-0108-007

一、引言

中國城市化程度的提高帶來城市生活垃圾總量的快速增加，環(huán)境壓力隨之變大，為改變末端處置能力過度依賴焚燒處理的局面，提高資源循環(huán)利用的比重，從前端開始做好垃圾分類十分重要。而且，垃圾分類作為一種親環(huán)境行為，本身就體現(xiàn)一個社會、一個城市的文明程度，是踐行生態(tài)文明理念的具體表現(xiàn)。垃圾分類做得好不好，是檢驗一個城市治理水平的重要指標。垃圾分類越來越受到各級政府的重視和社會各界的關(guān)注，垃圾分類政策從中央到地方探索了十幾年，效果不盡人意，有必要對此進行回顧、反思。關(guān)于垃圾分類研究文獻很多，歸納起來主要有兩大主題。

一是關(guān)于居民垃圾分類行為研究。國外文獻較早地研究了居民生活垃圾循環(huán)利用的影響因素，并構(gòu)建關(guān)系模型，比如生活垃圾循環(huán)利用行為決定因素模型，一體化生活垃圾管理模型，生活垃圾管理行為概念框架;臺灣學(xué)者CHU和CHIU基于計劃行為理論構(gòu)建了影響垃圾再循環(huán)因素的整體性模型，這些影響因素包括態(tài)度、主觀規(guī)范、知覺行為控制和主觀道德義務(wù)等。曲英、朱慶華提出公共教育和宣傳、個人因素和心理因素、情景因素對居民生活垃圾分類收集、循環(huán)利用態(tài)度有影響，并進而影響居民生活垃圾分類收集、循環(huán)利用行為的實施。陳紹軍通過實證分析了居民高意愿低行動的行為悖論，他指出影響垃圾分類意愿和行為的因素并不相同，前者主要受認知和態(tài)度、個體特征、推動措施的影響，或者則取決于情境因素/便利性、認知和態(tài)度。韓洪云認為，以社會網(wǎng)絡(luò)、社會規(guī)范和社會信任為要素的社會資本，對提高居民生活垃圾分類水平有顯著的正向影響;文化背景也是調(diào)節(jié)居民資源節(jié)約行為的因素。徐林等人較為全面地梳理了垃圾分類行為影響因素，并識別了非正式回收系統(tǒng)，論證其在城市垃圾分類中的積極作用。居民行為是影響垃圾分類效果的重要變量，上述文獻對此做了大量的實證研究，為完善垃圾分類監(jiān)管政策提供了微觀基礎(chǔ)。

二是垃圾分類政策研究。圍繞政策執(zhí)行的難度，孫其昂等人認為，“生活垃圾”分類和“生活垃圾分類”的治理對象不清、公共行動規(guī)則和私人生活邏輯的治理機制斷裂以及國家行動者和社會參與主體的治理關(guān)系不對等，構(gòu)成生活垃圾分類實踐困境的三種內(nèi)在張力和“癥結(jié)”所在。陳那波、蔡榮從政策科學(xué)的角度分析了垃圾收費政策試點失敗的原因，研究發(fā)現(xiàn)，試點過程中行政資源和目標的”漏斗”屬性、試點的程式化和多點運作等特征消解了試點的目的和作用。

垃圾分類是一種典型的公眾參與環(huán)境保護行為，其影響因素涉及道德約束、環(huán)保態(tài)度、環(huán)保意識等內(nèi)在因素和法律制度、教育水平、政府管制手段等外部因素。關(guān)于誘導(dǎo)居民參與分類的政策方面，魯先鋒認為，需要重視法律規(guī)導(dǎo)、政府管制、經(jīng)濟懲罰等外壓機制與思想教育、經(jīng)濟補償、輿論支持等誘導(dǎo)機制的共同作用，王樹文等人根據(jù)公眾參與城市生活垃圾管理的不同程度以及政府管制程度的強弱，構(gòu)建公眾參與城市生活垃圾管理的三種模型：即公眾誘導(dǎo)式參與模型、公眾合作式參與模型和公眾自主式參與模型。

關(guān)于政策執(zhí)行方面，吳進進（2012）、陳子玉等人（2016）運用政策執(zhí)行的模糊—沖突模型分析垃圾分類政策執(zhí)行過程，研究發(fā)現(xiàn)，高模糊—高沖突的垃圾分類政策是一種象征性執(zhí)行政策，無法真正落實;其他學(xué)者運用政策網(wǎng)絡(luò)、史密斯模型、馬薩模型等理論分析了垃圾分類政策執(zhí)行的過程機理。

總體上，現(xiàn)有文獻聚焦于分類行為和分類政策兩大主體，研究對象還不夠精細，學(xué)科背景和研究方法稍顯單一，正如陳蘭芳等人指出，垃圾分類回收研究缺少對垃圾合理分類的技術(shù)性研究，缺少運用空間分析方法對垃圾分類回收行為空間屬性的研究，沒有考慮影響垃圾分類回收行為的社區(qū)因素，沒有充分考慮居民愿意為分類回收支付的時間和費用。垃圾分類看似小事，實則是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，現(xiàn)有文獻主要關(guān)注居民和政府兩大主體的行為分析，缺乏對該對象整體性把握、系統(tǒng)性理解;過多地把垃圾分類看作是社會問題，而忽視其經(jīng)濟本質(zhì)和技術(shù)特征。本文擬解析政策實踐的困境及系統(tǒng)性失靈，提出垃圾治理的制度邏輯、經(jīng)濟邏輯和技術(shù)邏輯，構(gòu)建垃圾分類的治理路徑。

二、垃圾分類管理的困境及系統(tǒng)失靈

垃圾分類工作從2000年在全國八個城市開展試點走到今天，歷時近20年，在基礎(chǔ)設(shè)施改善、機制創(chuàng)新、分類模式等方面取得了不少成績，建筑垃圾、餐飲業(yè)餐廚垃圾得到較好的治理，但是居民生活垃圾治理進展緩慢，居民的分類參與率和有效分類率普遍不高，不少地方甚至不足10%，從而給城市的垃圾處置能力提出嚴峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國城市生活垃圾分類在社會化、市場化等方面開始新的嘗試，但是仍然覆蓋面小，居民參與率低，有效分類率不高，工作推進難度較大等問題。

（一）垃圾分類管理的三大困境

1.居民方面：“高認知、低行動”矛盾

理性經(jīng)濟人的設(shè)定可以很好的解釋大部分居民不愿主動進行垃圾分類的現(xiàn)狀。不同調(diào)查結(jié)果顯示，很大一部分人不愿主動進行垃圾分類的原因是覺得麻煩。不論知不知道如何垃圾分類，這部分居民相比較在家庭或者社區(qū)垃圾收集時分開包裝并在大量垃圾中進行仔細分類，他們更愿意直接混合投放，以節(jié)省更多的時間和精力。

產(chǎn)生知行背離問題的一個重要原因是中端集運和末端處置的不分類。在當(dāng)下，大多地區(qū)政策制度只注重垃圾分類的源頭處理，而在收集轉(zhuǎn)運和終端處理過程中，重視程度不高，仍然采用混合裝運和混合處理的形式。這一舉措無疑會大大挫傷居民的積極性。這也是造成部分社區(qū)居民在垃圾分類投放上“意愿—行動”高沖突的重要原因。

還有一部分社會因素的影響，比如在社區(qū)周邊的廢品回收站。這些回收站在回收垃圾過程中實行的是有償回收，即大眾所熟悉的廢品回收。在這一因素影響下，很多居民將自身產(chǎn)生的垃圾進行簡單的可回收與不可回收分類后，將可回收垃圾全數(shù)出售，而其他垃圾則混合丟棄。

2.政策方面：垃圾分類單一目標與城市發(fā)展整體目標沖突

在城市垃圾分類目標上很多城市只注重表面工作，建設(shè)形象工程，卻忽視了城市垃圾分類的目標在于促進資源的可回收利用以及對環(huán)境發(fā)展的可持續(xù)性保護，挖掘循環(huán)經(jīng)濟在城市發(fā)展中的推動作用。即便是在垃圾分類考核指標方面，也僅僅設(shè)置小區(qū)分類覆蓋率、居民分類參與率等指標，缺乏整體的、系統(tǒng)性評價指標。

在流動人口與城市形象方面，大量拾荒者在一定程度上對垃圾分類回收起到積極作用的同時，也給市容治安帶來了很多負面影響。據(jù)統(tǒng)計，目前全國有超過230萬的拾荒者，分布在全國各地。因此如何規(guī)范從業(yè)人員，成了城市管理者的當(dāng)務(wù)之急。在這方面，同為發(fā)展中國家的巴西的“拾荒者合作社制度”值得借鑒。為解決城市垃圾回收問題，巴西將分散的拾荒者組織起來，規(guī)范回收大軍的同時，又增加了就業(yè)崗位。

在經(jīng)濟增長和生態(tài)環(huán)境保護之間，不少地方政府仍然以追求GDP為首要目標，大量生產(chǎn)、大量浪費、大量污染的傳統(tǒng)增長方式仍有市場。快餐外賣垃圾、電商快遞垃圾都是低質(zhì)量增長方式的后果，對環(huán)境造成巨大壓力。

3.運行：“投、集、運、處”脫節(jié)

生活垃圾前端分類市場化的效率高于政府直接包辦，但僅靠市場手段無法根本解決全過程分類這一問題，這其中很大一部分的原因在于“垃圾分類投放斗分類收集斗分類運輸斗分類處理斗分類利用”的“全產(chǎn)業(yè)鏈”未建立起來。企業(yè)承包的垃圾分類過程并不完整。由于存在“投、集、運、處”脫節(jié)，混投、混裝、混運、混處，導(dǎo)致中后端分類可利用價值大大降低甚至成本高昂。

（二）垃圾治理存在系統(tǒng)性失靈

垃圾分類研究涉及環(huán)境科學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、公共政策學(xué)、法學(xué)、行為科學(xué)等多學(xué)科知識，但目前多數(shù)情況下各學(xué)科自說白話，真正將各個學(xué)科理論層面的知識儲備歸納并綜合運用起來的有關(guān)研究少之又少，相關(guān)政府政策也往往從單一視角出發(fā)，經(jīng)常出現(xiàn)所謂“頭疼醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象，治理方式不能向長遠目標看齊。在經(jīng)濟學(xué)中，關(guān)于外部性、公共物品、市場失靈、產(chǎn)權(quán)制度、激勵機制、信息不對稱等方面有太多的理論工具可以用來分析垃圾分類問題，卻缺乏相關(guān)的綜合性研究方法。

此外，我國垃圾處理流程存在一些系統(tǒng)性和要素性問題。系統(tǒng)性問題主要是源頭減量與排放控制環(huán)節(jié)、物質(zhì)利用環(huán)節(jié)的缺失，這些問題削弱流程結(jié)構(gòu)的完整性和適應(yīng)性。要素性問題主要有主體缺失、方式方法及目標單一，收運作業(yè)市場化程度不高，生產(chǎn)者責(zé)任缺失及垃圾處理主體與排放主體分離等，這些問題削弱要素所在處理環(huán)節(jié)的作用，影響流程的功能。

在實際處理各個環(huán)節(jié)過程中，又存在處理能力嚴重不足、各種處理方式比例不協(xié)調(diào)、源頭減量與排放控制不力、物質(zhì)利用環(huán)節(jié)的缺失、收運作業(yè)市場化程度不高、生產(chǎn)者延伸責(zé)任缺失、垃圾處理主體與排放主體時空分離、政府與企業(yè)的對接缺少市場選擇、垃圾處理定價方式不合理、垃圾治理戰(zhàn)略規(guī)劃不周等實際問題。

綜上，傳統(tǒng)垃圾治理中所面臨的委托代理、市場和政府失靈、信息不對稱、信息缺失、集體行動的困境與自然系統(tǒng)的復(fù)雜疊加，在垃圾分類過程中形成了一個棘手的局面，共同構(gòu)成系統(tǒng)性失靈現(xiàn)象。其中，市場失靈主要表現(xiàn)在消費的外部性和缺乏市場機制運作兩個層面。經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致居民消費水平的不斷提高，過度消費以及商家的過度包裝卻致使廢棄資源的產(chǎn)生日益增長，而市場卻缺乏有效手段解決這一市場的外部問題。此外，如前所述，垃圾分類四環(huán)節(jié)的全產(chǎn)業(yè)鏈未能有效建立，經(jīng)濟體系脫節(jié)，市場普遍缺乏有效的市場運作機制去高效便捷地處理過度的垃圾問題。

垃圾分類的政府失靈體現(xiàn)在制度體系不完善和信息不對稱等多個層面。首先從管理機制上看，生活垃圾的回收處理的管理部門多，協(xié)調(diào)難度大。在垃圾分類處理的各項環(huán)節(jié)常常出現(xiàn)由于責(zé)任界線不清導(dǎo)致的責(zé)任互相推諉現(xiàn)象。其次從政府職能上看，生活垃圾社會公益屬性很強，政府在這方面屬于第一責(zé)任人，但是在實際工作中，政府職能經(jīng)常出現(xiàn)缺位，一定程度上縱容了垃圾分類問題的滋生和發(fā)展。最后從政策支持上看，可回收物的回收處理，如果沒有適當(dāng)?shù)恼咧С?，僅靠市場價值規(guī)律難以驅(qū)動。目前，全國大部分地方?jīng)]有出臺支撐低值可回收物回收處理的財政政策。在用地政策方面，全國都沒有對再生資源回收站（點）的設(shè)置給予用地規(guī)劃政策的支持，導(dǎo)致回收網(wǎng)點沒有生存空間，不可持續(xù)經(jīng)營。此外，公用事業(yè)的管理成效、公共設(shè)施建設(shè)以及公共財政收支等有關(guān)信息在政府和百姓之間的不對稱也是政府失靈的重要表現(xiàn)。

政府失靈也包括體制制度層面的問題。從體制上看，生活垃圾的分類處理和利用是一個系統(tǒng)工程，涉及到投放、收集、運輸、處理、再利用各個層面，涉及到地方住建、城管、市容、環(huán)保、教育、工業(yè)與信息化、發(fā)改、交通、公安、國土等多個行政管理部門。只有所有的環(huán)節(jié)統(tǒng)一管理、協(xié)同配合、有效聯(lián)動，才能形成一個閉合的垃圾分類處理管理鏈，真正實現(xiàn)生活垃圾的資源化利用。目前，這些鏈節(jié)間實際是孤立和碎片化的。

垃圾分類在一定程度上被視為公益行為，但是由于種種原因，這種公益行為并未得到廣泛響應(yīng)，出現(xiàn)所謂的“志愿失靈”，即志愿組織在提供志愿服務(wù)、滿足社會需求等方面所產(chǎn)生的功能缺陷和效率困境。需要從組織資源的優(yōu)化配置、社區(qū)參與的制度設(shè)計、政府購買服務(wù)的支持體系、政府責(zé)任邊界明晰等方面入手。

三、垃圾分類的治理邏輯

（一）重新認識垃圾的屬性

從物質(zhì)屬性層面來看，垃圾是污染物，也是功能性的消費品轉(zhuǎn)化成的低值易損品或廢品、有害品。確定垃圾的污染物屬性定位之意義在于影響相關(guān)方對垃圾分類的態(tài)度，進而從根本上改變?nèi)藗儗诸惖目捶?。首先是垃圾產(chǎn)生者的態(tài)度，這些產(chǎn)生者包括居民和單位，因為垃圾是生活環(huán)境的首要污染源，不僅時刻危害著人們的身體健康，還對公共資源本身產(chǎn)生持續(xù)性的消耗，因而垃圾分類的過程與我們個體自身以及各類單位都息息相關(guān)?；诖?，污染者擔(dān)責(zé)是情理之中。其次是政府管理者的態(tài)度，垃圾是消費后的產(chǎn)物，消費就是資源消耗，既是商品功能的喪失過程，也是物質(zhì)能量的轉(zhuǎn)換過程。從自然科學(xué)的角度來看，垃圾產(chǎn)生過程導(dǎo)致能量的失衡，未能得到及時處理，日益增多的垃圾污染將會引起碳排放的過度，屬于熵增過程，垃圾分類處置有助于削減熵增。

從經(jīng)濟屬性來看，垃圾處理是公共服務(wù)，為社會提供準公共物品，垃圾的分類處理涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)管理，作為公共治理的重要議題，它的有關(guān)處理方式可以大量的參考其他公共設(shè)施和事業(yè)的運營管理模式。此外垃圾既是動脈產(chǎn)業(yè)與靜脈產(chǎn)業(yè)的連接點，也是個人消費外部性與社會成本補償?shù)捏w現(xiàn)。

最后，從社會屬性來看，垃圾分類過程中私人消費行為與社會公害問題交織，具有一定的民生及公益屬性，需要政府、企業(yè)、社會共同參與，共同治理。

（二）垃圾全生命周期視角：制度邏輯、經(jīng)濟邏輯與技術(shù)邏輯的耦合

1.準確把握垃圾全生命周期的難點

垃圾分類貫穿垃圾全生命周期，不僅僅限于源頭，還包括過程和末端，而且每個環(huán)節(jié)難點都不一樣?；谌芷冢凑蘸贾菔械睦诸惤?jīng)驗，可將分類工作劃分為分類投放、分類收集、分類運輸和分類處置四個環(huán)節(jié)。

分類投放的難點是涉及主體復(fù)雜多樣、點多面廣。相關(guān)利益主體既有居民也有機構(gòu)，既有生活消費產(chǎn)生的，也有經(jīng)營活動產(chǎn)生的。就居民層面而言，既有城鄉(xiāng)分布的空間差異，也有城市社區(qū)物業(yè)管理的不同狀況，這些情況直接影響垃圾分類行為的實施、監(jiān)督和考核。

分類收集的難點是收集活動密度低、物流成本高、二次分揀利潤低。由于缺乏集中統(tǒng)一的規(guī)格類型，廢棄物形狀各異、大小不一，分類收集難以形成規(guī)模效應(yīng)，平均成本高，單靠自生能力不足以覆蓋收集成本。在政府財政支持力度不足的情況下，分類收集難以為繼。

分類運輸?shù)碾y點是市政環(huán)衛(wèi)部門缺乏監(jiān)督考核和激勵機制。由于法律不健全，市政環(huán)衛(wèi)部門在垃圾運輸?shù)倪^程中缺乏對分類后的垃圾進行分類運輸，沒有按照通行的做法將再生資源和廚余垃圾分開，由于缺乏對混裝運輸?shù)募s束性制度，運輸車輛的配置就很難落實分類要求。再者，分類運輸涉及前一個環(huán)節(jié)即分類收集和后一個環(huán)節(jié)分類處置。前后兩個環(huán)節(jié)如果無法協(xié)同，分類運輸也難有作為。

分類處置的難點在于處置主體目標利益不一致，末端環(huán)節(jié)治標不治本。在今后相當(dāng)長一個時期，垃圾焚燒將是垃圾處置的主要方式。垃圾焚燒運營商的利益目標是追求利潤最大化，提高垃圾的燃值、控制垃圾燃燒的成本、實現(xiàn)發(fā)電量的高產(chǎn)出是其高效益運營的要求。再生資源的分類回收意味著可燃垃圾的分類析出，顯然，這與運營商的經(jīng)濟利益相悖。廚余垃圾的析出固然有助于提高垃圾成分的燃值，但是由于末端分類難度大、成本高，運營商的分類動機不顯著。廚余垃圾的水分過大會加大燃燒成本，不利于焚燒設(shè)施廢氣達標排放。

2.制度邏輯：政府的作用

政府在垃圾分類治理層面的作用可以借鑒其他公用事業(yè)中的監(jiān)管職能，首先是做好規(guī)劃。即在政府編制上增加或精簡政府有關(guān)部門的科層編制，避免在城市生活垃圾分類與處理的政策推進和執(zhí)法處罰過程中推諉懈怠等現(xiàn)象的發(fā)生，使整體工作效能進一步提高。從政府層面應(yīng)該成立一個專門的管理機構(gòu)，并結(jié)合實際情況實時立法規(guī)范，對全市生活垃圾分類與處理工作實行統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，理順管理層級和部門間協(xié)調(diào)機制，改變現(xiàn)行多頭管理的局面的同時在社會范圍內(nèi)強調(diào)垃圾分類的重大意義，提高管理服務(wù)水平。其次是加強引導(dǎo)。這種引導(dǎo)不單是對社會居民層面的積極教育和鼓勵，還包括對市場機制引入的積極引導(dǎo)。第三是規(guī)范作用。即對所有參與垃圾分類的責(zé)任主體和行為主體進行必要的規(guī)范和約束。前端的分類投放方面，居民、商戶、法人機構(gòu)都是生活垃圾的產(chǎn)生者，需要在法律上界定其責(zé)任，政府為社會提供垃圾處理的公共服務(wù)，上述主體在享受這種服務(wù)權(quán)利的同時也要盡到分類投放的義務(wù);針對收集、運輸和處置環(huán)節(jié)，政府也要對相關(guān)經(jīng)營主體的分類責(zé)任做出明確規(guī)定，進行考核評價。

3.經(jīng)濟邏輯：市場機制的作用

盡管垃圾分類是政府強制推行的一項公共治理活動，但是其中不乏市場的力量。市場發(fā)揮作用的前提是：物資本身需要具有很高的再利用價值;回收再利用的成本必須很低，至少低于再利用收益;在整個物資利用的體系中，回收料占新物料的比例要比較高。企業(yè)因逐利原則，對市場的敏感性更強，在經(jīng)濟活動中能夠促使資源更有效配置，因此，在生活垃圾分類與處理工作中，只有存在這個前提，企業(yè)就會自動成為直接的服務(wù)提供者，政府主要是對企業(yè)實施控制和監(jiān)督，必要時可以運用行政強制命令以保證公共項目運行有序、公共管理目標得以實現(xiàn)。垃圾分類的利益驅(qū)動主要來自三個方面：一是資源化收益，包括分類后可回收物的再利用、餐廚垃圾的綜合利用、可燃垃圾的能量回收;二是補償性收益，即通過政府財政補貼將生態(tài)效益貼現(xiàn)為居民和企業(yè)規(guī)范分類的現(xiàn)實收益企業(yè)，包括社區(qū)物業(yè)、居民、第三方服務(wù)的獎勵;三是基本公共服務(wù)支出，主要是覆蓋收集、運輸、處置的成本。

在當(dāng)前城市的生活垃圾分類與處理工作中，政府應(yīng)作為一個制度安排者對垃圾從產(chǎn)生、投放、收集、運輸、處理等各個環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，充分調(diào)動積極性，為整個項目創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，吸引企業(yè)充分參與垃圾分類服務(wù)，通過市場機制的調(diào)節(jié)保證城市生活垃圾分類與處理項目產(chǎn)出最大化。此外，由于城市生活垃圾分類與處理不能僅靠政府強制推行，也不可能完全市場化，能否發(fā)動全社會各界支持和參與就成為工作開展順利與否的關(guān)鍵。

從上述三方面看，資源化收益可自動啟動市場機制，不過需要做好前端規(guī)范分類投放，投放越準確、分類越精細，資源化成本就越低，回收企業(yè)和再生資源企業(yè)收益就越高;因此，就需要釋放補償性收益，激勵參與分類的居民和其他組織規(guī)范投放、精分細分。

4.技術(shù)邏輯：系統(tǒng)協(xié)同作用

垃圾是消費廢棄物，在成分的復(fù)雜性和形式的多樣性上，垃圾不遜色于消費產(chǎn)品。其特點是排放主體多、生命周期環(huán)節(jié)多、終端處置方式多，按照“三化四分”原則，垃圾分類管理涵蓋分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置四大環(huán)節(jié)，涉及到廢棄物管理、逆向物流、垃圾處理三個技術(shù)領(lǐng)域。因此在垃圾分類管理上，還需要尊重科學(xué)規(guī)律，理解其技術(shù)邏輯。

在系統(tǒng)設(shè)計上，投放、收集、運輸、處置四個環(huán)節(jié)前后要配套銜接，形成高效順暢的系統(tǒng)。“四分系統(tǒng)”關(guān)鍵在一頭一尾，即分類投放和分類處理?，F(xiàn)實的問題是前端分類投放是明顯的短板，前端分類投放準確率較低，制約了后端分類處理設(shè)施的運行效率和污染控制效果;反過來，后端處理設(shè)施不到位和低效率又影響了前端居民分類的積極性。

在物質(zhì)流體系構(gòu)建上，四分系統(tǒng)中，遵循逆向物流思維，四類廢棄物要各歸其位、各暢其流，每一類物質(zhì)的源與匯精準對接，可回收物收集要與廢品回收利用系統(tǒng)對接起來，有害垃圾的收集要與危險廢物收運系統(tǒng)對接起來，廚余垃圾收運要與整個生物質(zhì)的利用對接起來，其他垃圾則進入焚燒廠（部分地區(qū)可衛(wèi)生填埋）。

在實施分類活動中，分類設(shè)施的布局和設(shè)置要對接居民消費習(xí)慣和排放習(xí)慣，不能想當(dāng)然、理想化;分類要求和設(shè)施建設(shè)要結(jié)合街道經(jīng)濟條件和空間條件，因地制宜;回收體系建設(shè)要協(xié)調(diào)既有利益格局，避免過度人為破壞長期形成的產(chǎn)業(yè)鏈;利用大數(shù)據(jù)，及時反饋垃圾產(chǎn)生量和分類率，保持垃圾細分程度要和末端處置能力、工藝、條件之間彈性適應(yīng)，防止處理設(shè)施吃不飽或吃不了。

在垃圾分類管理技術(shù)層面，投放點、集置點、回收網(wǎng)點的合理布局需要科學(xué)設(shè)計，分類收集運輸?shù)能囕v配置、路線設(shè)計、時間安排也要進行準確測算，回收利用、生化堆肥、焚燒、填埋等分類處置方式在產(chǎn)能設(shè)計、工藝水平、投資建設(shè)、運營管理方面也要進行運籌管理。

四、構(gòu)建垃圾分類的現(xiàn)代化治理體系

垃圾分類是垃圾治理的基本途徑，其“三化四分”基本原則貫穿垃圾治理的全過程，也構(gòu)成城市治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，需要在體制、法制、機制、主體、手段等方面構(gòu)建現(xiàn)代化垃圾治理體系。其中，體制是前提，流程是基礎(chǔ)，能力是關(guān)鍵，法治是保障。

（一）理順垃圾治理體制，完善垃圾治理機制

按照“三化四分”原則和要求，明確投放、收集、運輸、處置四個環(huán)節(jié)涉廢相關(guān)部門職責(zé)、權(quán)利、職能;按照“污染者付費”原則，科學(xué)核算垃圾治理成本，建立垃圾治理的投入機制和成本分攤機制;落實生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，將生產(chǎn)者納入垃圾治理體系，界定生產(chǎn)者責(zé)任，包括經(jīng)濟責(zé)任、法律責(zé)任等。

依據(jù)國家發(fā)改委《綠色發(fā)展價格機制》提出樹立“誰排放誰付費”、“誰污染誰治理”的觀念，建立垃圾收費、生態(tài)環(huán)境補償、轉(zhuǎn)移支付等政策機制，形成垃圾治理活動成本收益內(nèi)部化機制。嘗試推行廚余垃圾本地消化的做法，通過廚余垃圾源頭分類投放、破袋回收，提高廚余垃圾的純度，為后續(xù)生化堆肥產(chǎn)業(yè)化做好準備。

（二）培育垃圾分類主體，選擇科學(xué)分類方式

需要澄清的誤區(qū)是，政府不是垃圾分類的唯一責(zé)任主體，需要確立一個新的觀念，就是垃圾分類不是公益活動，不是學(xué)雷鋒，而是一個公民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。特別是垃圾分類投放環(huán)節(jié)，主要責(zé)任主體是居民家庭或個人。同時，發(fā)揮物業(yè)公司、社區(qū)、企業(yè)等多個主體在各自領(lǐng)域的信息優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，分別配置相應(yīng)的職能。物業(yè)公司作為居民生活服務(wù)和物業(yè)管理的經(jīng)營主體，其職責(zé)不能僅僅局限于環(huán)衛(wèi)保潔，垃圾分類也是其工作范圍，這一點需要政府在相關(guān)法規(guī)和行業(yè)監(jiān)管政策中予以明確規(guī)定，切實發(fā)揮物業(yè)公司在垃圾分類中的作用。

當(dāng)前各大城市在分類標準上大同小異，但是對分類稱謂的科學(xué)性缺乏評估，導(dǎo)致居民認知模糊和操作不便。根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平和城市文明建設(shè)狀況，需要采取因地制宜、循序漸進的分類方式。

前端（居民）：采取低沖突—高模糊的執(zhí)行政策，干濕分離;推動從居民誘導(dǎo)式參與逐步轉(zhuǎn)向、合作式參與，進而實現(xiàn)自主式參與。

過程（企業(yè)、社區(qū)、物業(yè)公司）：采取低沖突-低模糊的執(zhí)行政策，比如典型的三化四分方式，實現(xiàn)市場驅(qū)動、經(jīng)濟激勵，做到專業(yè)化、規(guī)?；⒕W(wǎng)絡(luò)化。

（三）細化垃圾治理內(nèi)容，豐富垃圾治理手段

圍繞垃圾全生命周期四大環(huán)節(jié)，細化垃圾分類的要求，明確分類規(guī)范，加強能力建設(shè)，需要在政策設(shè)計、管理優(yōu)化、技術(shù)運用、經(jīng)費投入、人才培養(yǎng)等方面給予支持。構(gòu)建垃圾治理績效評價體系。

垃圾治理涉及部門多、主體復(fù)雜，垃圾處理技術(shù)工藝、裝備設(shè)施多種多樣，在治理手段上需要多措并舉，綜合施策。包括運用法制、經(jīng)濟、科技、宣教、社會動員等手段，特別是隨著智慧城市建設(shè)的大力推進，治理方式也更應(yīng)注重使用信息化的手段。

（四）銜接源頭和末端，提升垃圾治理能力

當(dāng)務(wù)之急是提高末端處置能力，加快垃圾治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括垃圾焚燒設(shè)施、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)、靜脈產(chǎn)業(yè)基地、生物堆肥加工廠等;其次是強化政策執(zhí)行能力，對不按規(guī)范分類的居民小區(qū)、企業(yè)、機關(guān)、商戶實施有效的處罰;加大垃圾分類信息化運用，全面掌握垃圾分類信息，為科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)決策提供依據(jù)。

垃圾源頭分類水平直接決定末端處置方式和處置效率。政府部門需要加大宣傳，科學(xué)普及分類投放與終端處置方式之間關(guān)系等相關(guān)知識，讓市民了解焚燒和填埋后果的客觀事實，增強分類自覺性和準確率。

（責(zé)任編輯：林賽燕）