激勵差異、行動邏輯及作用機理：社區(qū)治理中的街道行為分析

楊佳譞 孫濤

摘要：街道在居民參與社區(qū)治理中扮演積極建設與消極阻滯的兩種角色。街道兩種角色背后的行動邏輯始于基層治理創(chuàng)新與維持社區(qū)穩(wěn)定的雙向激勵。采用三個街道處理居民參與社區(qū)治理的案例，闡述面對兩種激勵及其組合構成不同結構時，街道會理性地采取干擾限制、推動創(chuàng)新或權宜性干預等差異化的行動邏輯完成任務。不同激勵引致的差異化行動可能限制或干擾社區(qū)自治力量的發(fā)展，影響社區(qū)治理成效。為此，要改善街道的內外部激勵，推動社區(qū)治理的優(yōu)化。

關鍵詞：街道辦事處;社區(qū)治理;基層治理創(chuàng)新;激勵

中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092（2019）06-0078-007

一、問題的提出

十九大報告提出要建設黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共享共建共治的基層治理格局。十九屆三中全會進一步提出構建簡約高效的基層管理體制;加強基層政權建設，夯實國家治理體系和治理能力的基礎，并推動治理重心下移?？梢?，基層行政組織對于社區(qū)治理的作用日益凸顯。街道辦事處是主管基層事務的行政組織，使其充分發(fā)揮治理創(chuàng)新中的作用，利于推進政府治理能力現(xiàn)代化建設進程，解決城市社區(qū)發(fā)展與變遷中產(chǎn)生的問題。近三年來，民政部推行“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”建設，使得人、財、物等資源下沉街道，為街道構建多元主體參與的治理結構提供保障。各地街道相繼采取建立“三社聯(lián)動”社區(qū)治理體系、完善社區(qū)協(xié)商制度與多主體聯(lián)席會議等多種措施，推動轄區(qū)內的多元主體參與和治理結構創(chuàng)新。

與此同時，城市轉型與更新促使居民構成與訴求發(fā)生變化，一些社區(qū)居民自發(fā)建設基層協(xié)商制度，通過選舉組建業(yè)委會來表達自身意見訴求，這種變化使得部分行政主導的社區(qū)治理結構失靈。此時，街道卻采取限制性措施，約束對原有治理結構產(chǎn)生破壞的力量，導致部分社區(qū)的治理創(chuàng)新陷入停滯。如T市曾有街道主持建設的社區(qū)治理示范小區(qū)，在業(yè)主大面積更替后，新舊業(yè)主矛盾沖突加大，原有的協(xié)商制度難以奏效。街道則采取減緩業(yè)委會備案等方式干擾社區(qū)自治建設。最終，該社區(qū)的治理示范單位被摘牌，社區(qū)治理效果亦急速下滑。

現(xiàn)有文獻分別對街道行為的不同取向進行討論。對于街道推動社區(qū)居民參與的行為，文獻從基層社會結構復雜化與國家對多元主體參與要求出發(fā)，分析得出街道采取行動優(yōu)化社區(qū)治理結構，是受到社會空間成長與變化的要求、維護與優(yōu)化自身組織形象的需要、以及降低自身治理成本并提升行政效率的意愿等多個方面的影響。對于街道干預社區(qū)居民參與的行為，文獻則從國家對基層秩序穩(wěn)定的要求出發(fā)，表明國家權力希望滲透到新的居住空間中的意向。壓力型體制則將維穩(wěn)信號傳導至政府治理結構末端的街道，促使其采取干預措施控制風險蔓延。由于社區(qū)社會力量的發(fā)展會引發(fā)管理風險，街道需要適度干預社區(qū)居民參與過程來促進城市化進程穩(wěn)定，并借助干預將國家權力介入社區(qū)自治的行為合法化，以控制地方的不穩(wěn)定因素。

這些文獻大多討論在不同的治理目標下，街道采取促進或干預行動的原因。誠然，治理目標設置沖突是組織行為雙重性的重要原因，街道面對差異化的治理目標自然會采取不同的行動。但是治理目標的設置具有同一性，不同地域空間中的街道都面對兩種治理目標的要求，而兩類文獻中卻鮮有解釋為何兩類治理目標并存時，街道選擇不同行為甚至擇時轉變自身行為的緣由。

為什么面對居民參與社區(qū)治理時，街道會表現(xiàn)出積極建設與消極阻滯的兩類行為？其采取鼓勵或干預居民參與行為的發(fā)生條件又是什么？有效地回應這些問題可以理清街道的行動邏輯，并在此基礎上改進制度設計，優(yōu)化社區(qū)治理結構。

二、激勵-行為的分析框架建立

本研究擬從街道采取不同行為的發(fā)生條件著手，以激勵為核心建立一個整合性解釋框架，將街道的不同行為置于其中，通過剖析其行動邏輯的生成過程，探究差異化行動背后的動機，提出基層政府改善社區(qū)治理績效的方式。

（一）激勵與政府行為選擇

激勵會對組織注意力分配產(chǎn)生影響。委托一代理理論強調委托方合理的設計激勵，可使代理方有效配置注意力并使雙方目標保持一致，實現(xiàn)預定的組織目標?，F(xiàn)實中，作為代理方的行政組織顯著受到激勵的影響，在公共服務供給，新區(qū)建設的政策設計以及干預經(jīng)濟發(fā)展等方面采取行動。

行政組織通常處于多重委托之下，不同的委托任務會產(chǎn)生不同的激勵，導致組織在不同任務間的注意力呈現(xiàn)競爭關系。委托方會根據(jù)自身需求，對不同任務賦予強弱程度不同的激勵，并通過考核激勵保留對下級的控制。代理方則根據(jù)委托方的激勵強弱，調整自身對不同任務的注意力，采取差異的執(zhí)行方式完成任務。如以城市經(jīng)濟發(fā)展為主的考核，使地方政府重視城市設施建設與城市化水平而忽略公共服務與民生開支。

不同時期，委托方還會依據(jù)此時該任務的重要程度決定施加激勵的程度，對重要任務施加強激勵，代理方將此作為采取行動的依據(jù)。如經(jīng)濟發(fā)展時期，中央主要設定以經(jīng)濟指標為主的考核體系，催生以GDP為導向的晉升錦標賽模式。社會轉型時期，中央強調“以人為本”發(fā)展理念，轉變考核的理念與方式，地方政府開始主動追求社會政策創(chuàng)新和增加民生投入。可見，代理方不斷調整自身行為來完成上級不斷變化的強激勵目標，以獲得獎勵或避免懲罰。

在信息不對稱的委托一代理結構中，代理方通過完成易于測量績效的任務，可以向上級明確發(fā)出完成強激勵目標的信號。由于組織的注意力是一種稀缺的資源，其被易于測量績效任務占用時，不易測量績效的任務自然被忽視。因此，委托方施加強激勵時，代理方會將自身的注意力從不易測量績效的任務轉移到易于測量績效的任務上。綜上所述，推演出激勵與政府行為選擇的關系如下圖：

（二）雙向激勵：街道行為選擇的基礎

《城市街道辦事處組織條例》對街道辦事處的基本定位在“辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關居民工作交辦事項的派出機關”上。事實上，街辦事處在運行過程中“遠遠超出了我國政治制度和法律規(guī)范對該組織的定位”，縱使《城市街道辦事處組織條例》被廢除，其組織設置與人員編制仍然被固定并延續(xù)下來。同時，各大城市相繼出臺城市管理規(guī)定或街道辦事處規(guī)定，如《天津市城市管理規(guī)定》、《上海市街道辦事處工作規(guī)定》，以行政規(guī)定方式延續(xù)街道辦事處的機構地位與任務設置。在此類規(guī)定中，街道辦事處任務由上級交辦、經(jīng)費及工資由上級劃撥、人事關系隸屬于區(qū)級政府，區(qū)級政府與街道辦事處之間形成明顯的委托一代理關系。

近年來，社區(qū)治理優(yōu)化受到廣泛重視，民政系統(tǒng)通過一系列措施激勵地方完成此項任務。區(qū)政府為爭取政績，在社區(qū)治理優(yōu)化任務上設計較強的正向激勵。由于街道辦事處人員屬于政府序列且績效由上級考評，對于轄區(qū)內實現(xiàn)社區(qū)治理優(yōu)化的街道，區(qū)級政府可以通過街道辦事處的人員晉升與資源配給等方式給予其激勵，街道辦事處則會利用媒體宣傳為自身的社區(qū)營造活動造勢，吸引上級的關注以實現(xiàn)激勵。

同理，區(qū)級政府為防范地方治理風險，會設計負向激勵促使街道維持社區(qū)穩(wěn)定的秩序，因此街道辦事處需要減少其轄區(qū)內社區(qū)不穩(wěn)定性，以防負面情況發(fā)生，造成區(qū)級政府對街道領導的問責與懲罰，由此街道形成了正向激勵與負向激勵并存的雙向激勵。

在常規(guī)治理時，區(qū)級政府會將正向激勵定位為強激勵，并依據(jù)街道內轄區(qū)情況設定任務的激勵強度，在適合開展治理創(chuàng)新的街道設置強激勵，在其他街道則設置弱激勵。當轄區(qū)內不穩(wěn)定因素爆發(fā)時，政府負責部門要承擔問責風險。這種情況下區(qū)級政府會將負向激勵定位為強激勵。街道會選擇采取差異化的行動回應不同的激勵強度。在面對強激勵時，街道會根據(jù)不同行為結果的可測量程度選擇具體行為，在不穩(wěn)定因素突出時，會采用抑制不穩(wěn)定因素產(chǎn)生方的方式，完成維持轄區(qū)穩(wěn)定的任務，常規(guī)治理時則包裝多樣的參與形式來回應上級的創(chuàng)新要求。面對弱激勵時，街道會將自身大多數(shù)注意力平均分散在不同的任務中。

三、案例分析：激勵差異何以影響街道行動選擇

在上述推斷街道的激勵—行為分析框架基礎上，作者通過調研T市多個街道及相關社區(qū)，深度訪談相關街道工作人員與社區(qū)人員，通過梳理街道的行動意愿與行為，證實該框架的適用性。三個案例選取居民人員構成、參與情況等方面盡量接近的社區(qū)，剖析不同激勵作用對街道選擇行動的影響。在完整描述案例的基礎上，文章探究激勵如何影響到街道的行為，并推演該種影響如何引致社區(qū)治理成效的變化。

（一）負向強激勵下街道的行動選擇

G街道處于城市主城區(qū)的邊緣地帶，街道內的社區(qū)多以中檔商品房為主。居民多為中青年白領，居民參與社區(qū)治理的意愿較強。G街內Y商品房社區(qū)，在社區(qū)入住率超過50%后，社區(qū)居民就在居委會的指導下開展業(yè)委會組建工作。在居委會協(xié)助下，社區(qū)居民先后選出了業(yè)主代表與業(yè)委會的常務工作人員，辦公地點的選取與相關規(guī)程的設計也陸續(xù)完成，業(yè)委會成立程序僅差登記備案與制作工作用章。

社區(qū)居民逐步入住后，居民與物業(yè)公司之間在費用征收與社區(qū)規(guī)劃等諸多方面的矛盾日益凸顯。在業(yè)委會成員的組織與帶動下，社區(qū)居民進行了數(shù)次抗議行動，試圖向物業(yè)公司施壓以改變社區(qū)現(xiàn)有物業(yè)管理規(guī)則，物業(yè)公司方面卻拒絕對此讓步。此時雖有街道出面協(xié)調，但雙方的矛盾仍處于不斷升級的狀態(tài)。在街道調解未果的情況下，社區(qū)居民先后到市、區(qū)級相關部門反映情況，并采取較為激進的方式表達意見，這不僅影響到周邊社區(qū)的居民生活，也給區(qū)級政府造成很大壓力。在居民兩次向區(qū)級政府進行意見反饋后，區(qū)政府通過派駐工作組進駐街道，跟進雙方矛盾解決的進展。

街道不斷收到區(qū)政府問詢專件，承受上級督查問責的壓力，負向激勵開始成為強激勵。街道即便贊同居民參與社區(qū)事務治理和維護合法權利，但也將此類事務排在社區(qū)維持穩(wěn)定任務之后?！拔覀円仓肋@里面有一些事情是物業(yè)公司的問題，但是這些事情的解決要在一個穩(wěn)定的局面下，大家心平氣和商量才行，否則區(qū)里面天天要問責我們，我們哪還有心思處理這些問題??？”（街道QW20161019）

此后，街道將主要精力集中于盡快有效解決矛盾，而對于社區(qū)治理方式是否有效不做考慮。此后，街道主動干預業(yè)委會籌備并暫緩其備案。同時，不再采取基層協(xié)商的方式對雙方進行調解。對此街道負責人表示：“在這種情況下，對于業(yè)委會要區(qū)分對待，如果成立業(yè)委會就是為了和我們對著干，那還要業(yè)委會干什么??！我們大家來到這里不都是為了相互合作嗎？你與我方便，我才能給予你方便，否則就別來添亂了?！保ń值繯W20161019）

登記備案是業(yè)委會作為合法組織存在與運行的必要環(huán)節(jié)，街道暫緩業(yè)委會登記備案的審批，等于變相取締業(yè)委會合法地位。缺少了合法性地位的業(yè)委會，在組織活動、訴訟維權等方面自然缺乏法理依據(jù)，基層行政組織借此可以約束社區(qū)居民的行為，暫時壓制社區(qū)內部矛盾，阻止事態(tài)進一步擴大。

（二）強正向激勵下街道的行動選擇

M街道位于T市相對核心地帶，轄區(qū)內的社區(qū)屬于中高檔的商品房住宅區(qū)，居民同質化程度高且矛盾較少，街道內各社區(qū)中不穩(wěn)定因素少。社區(qū)居民愿意參與社區(qū)公共事務，自發(fā)在社區(qū)內組織各類社區(qū)組織。該街道由于內部治理有效，轄區(qū)內多個社區(qū)成為市級社區(qū)治理建設示范點。

社區(qū)治理成果突出使得街道先后有兩位主任調任區(qū)政府職能部門主管。為繼續(xù)鞏固社區(qū)治理成果，宣傳該區(qū)在社區(qū)治理創(chuàng)新方面的作為，該區(qū)民政部門每年給M街道下?lián)軐ｍ椯Y金，供其嘗試不同的社區(qū)治理方式創(chuàng)新手段。因此，該街道辦領導對晉升激勵與資源激勵存在較強的預期，該街道面對強正向激勵。

此時街道圍繞著改善社區(qū)治理方式展開工作部署，不允許所轄社區(qū)在這一過程中出現(xiàn)任何差錯。N社區(qū)屬于該街道，社區(qū)內居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司處于相對和諧的狀態(tài)，但社區(qū)無常規(guī)化協(xié)商機制。街道在例行巡查中發(fā)現(xiàn)情況后，認為社區(qū)治理不夠健全，要求居委會采取切實措施加以改進。“街道辦的領導說，正因為我們是模范，所以處處都要做人家榜樣，任何問題上都不能落后，‘模范，的標桿不能在我的手里掉落。如果我們的工作還沒有上一屆人員干得好，那就別干了?！保ㄉ鐓^(qū)WK20161011）

由于社區(qū)相對和諧的關系，社區(qū)居委會在較短時間內即發(fā)動不同主體，建立了居委會主導、社區(qū)業(yè)委會代表、物業(yè)公司代表、片警共同組成的社區(qū)聯(lián)席會，制定并公布社區(qū)居民公約與居民議事章程，推進社區(qū)治理創(chuàng)新。然而，建立社區(qū)聯(lián)席會未能對社區(qū)治理創(chuàng)新帶來積極影響，社區(qū)相關事務的協(xié)商仍通過其他渠道進行，社區(qū)居民公約與居民議事章程亦形同虛設。此時，建立讓社區(qū)呈現(xiàn)“一核多元”治理結構特征的實體聯(lián)席會，成為行政力量完成自身任務并取得正向激勵的結果。

街道清楚組建社區(qū)聯(lián)席會并不能真正改善社區(qū)治理，但仍然堅持推動該制度的落實，并通過各種渠道對社區(qū)工作人員進行安撫，盡可能降低該工作對基層人員的負擔?！拔覀円埠蜕鐓^(qū)聯(lián)席會的人員說過，這個機制你們做做就好，我們也不會有硬性檢查什么的，大家來這里做事，相互都不要讓對方為難?！保ń值繦K20161111）街道在清晰認識到建立聯(lián)席會的實際效果后仍采用此種方式，究其原因是其具有政績的彰顯性，可以幫助街道得到正向激勵。至于該種治理方式的創(chuàng)新能否提升社區(qū)治理績效，則不在該街道的考慮范疇。

（三）弱激勵下街道的行動選擇

N街道位于該城市的中心城區(qū)，轄區(qū)內以老舊社區(qū)為主，社區(qū)環(huán)境相對穩(wěn)定。部分社區(qū)居民積極組建興趣小組，團結社區(qū)居民并適度參與社區(qū)事務。街辦事處的主要領導多數(shù)為市、區(qū)級職能部門的后備干部，為增加基層工作經(jīng)歷而派駐于此，區(qū)政府對該街道的工作并無額外的要求，因此該街道所面對的負向與正向激勵皆為弱激勵。該街道對社區(qū)治理創(chuàng)新關注較少，僅要求社區(qū)在穩(wěn)定前提下自行處理相關問題。

街道轄區(qū)內H社區(qū)在征收物業(yè)費宣傳中，發(fā)現(xiàn)社區(qū)積極分子組建的興趣小組能夠有效地宣傳政策，提升物業(yè)費的征繳率。這是由于興趣小組的積極分子通常主動對其他居民開展勸說，動員社區(qū)居民主動繳納物業(yè)費?！斑@些人在自己的興趣小組里面常常成為協(xié)調人，常勸一些居民要大家和和氣氣的，別為了一點小錢而別扭，后來居民就主動來此繳費了?！保ㄉ鐓^(qū)WK20161014）

社區(qū)居委會向街道上報此類組織的動員效果后，街道亦認為此類組織能促進社區(qū)治理工作的展開，隨即向其提供專項資助與辦公用地，還要求居委會為這類組織的日?；顒舆M行宣傳，改善組織的活動空間并提升其影響力。隨著社區(qū)組織活躍度與居民參與度的增長，社區(qū)的內部矛盾得以緩和，居民在物業(yè)繳費方面的行為亦有明顯改善。“來參加活動的人越來越多了，大家也越來越熟了。熟了以后成員之間通過聊天什么的，會促使一些原來不繳費的人改變主意。原來不愿意主動繳費的成員，被多次勸說后也抹不開面子，陸陸續(xù)續(xù)繳費了。”（社區(qū)WK20161014）

居民繳費行為習慣已逐漸形成，社區(qū)的物業(yè)征繳率能夠穩(wěn)定在95%以上。街道認為該類組織的實際作用已呈現(xiàn)下降趨勢，便逐漸削弱給該組織的經(jīng)費支持，對其使用的場地也予以征回。該類社會組織活動的次數(shù)與頻率明顯下降，組織的影響力與活動的覆蓋面也隨之降低。其只能使用居委會自身的場地，但社區(qū)居委會對此組織并不感興趣，社區(qū)活動用地被陸續(xù)關閉?！艾F(xiàn)在每天這么多事，哪還能天天照顧那些活動用地啊，天天開著，誰來打掃啊？所以，現(xiàn)在平日都是鎖著的，有檢查了打開應付一下就得了?！保ㄉ鐓^(qū)WK20161014）

街道處于弱激勵的環(huán)境下，在其得知此種情況后會選擇不予幫助。“我們是很希望社區(qū)組織能夠繼續(xù)發(fā)展下去的，但畢竟街道內的經(jīng)費和場地有限。我們也很理解社區(qū)的難處，咱能提供的幫助也只有這些了?！保ń值繯M20161015）

四、街道行動邏輯的生成及作用機理

街道作為區(qū)政府的派出機構，需要對指定地域范圍內多項事務進行屬地管理。面對上級政府打包下發(fā)的諸多任務，受到資源與注意力限制的街道只能根據(jù)激勵對任務的優(yōu)先級進行排序，并選擇不同方式完成任務。社區(qū)治理優(yōu)化與維持轄區(qū)內穩(wěn)定都屬于“任務包”組成部分，這些任務激勵強度與效度的差異，迫使不同街道選擇不同手段完成任務，形成差異化的行動邏輯。這種行動邏輯作用于社區(qū)治理的優(yōu)化過程，使不同社區(qū)呈現(xiàn)差異化的治理成效。

（一）雙向激勵下街道行動邏輯的生成

不同行動者由于自身的評價基礎差異會形成差異化的價值取向，它們構成不同行動取向的優(yōu)先序，形成不同的行動邏輯。可以說，激勵影響街道的價值判斷標準和選擇行動取向，最終形成不同的行動邏輯。

當街道轄區(qū)內部環(huán)境處于高度不確定時，街道面對的負向激勵成為強激勵。此時，街道的其余任務便呈現(xiàn)出弱激勵的特征，形成強負向、弱正向激勵。街道會把維持社區(qū)內部穩(wěn)定作為自身工作的重點，采取相對保守的態(tài)度處理社區(qū)居民參與問題。街道會強調對現(xiàn)有秩序的維持，采取措施減少社區(qū)各主體對秩序的改變。注意力被限制于維穩(wěn)議題的街道，自然會無暇顧及社區(qū)治理及內部建設，統(tǒng)籌各任務時也會暫時擱置社區(qū)治理優(yōu)化工作，

當街道轄區(qū)內部環(huán)境較為穩(wěn)定、維穩(wěn)任務量相對下降時，優(yōu)化社區(qū)治理任務呈現(xiàn)強激勵的特征，街道辦事處就會將主要注意力投放在基層治理優(yōu)化上，凸顯該街道相對其他街道的比較優(yōu)勢，滿足正向激勵要求。但是，社區(qū)治理優(yōu)化任務具有多樣性與模糊性，面對多重任務的街道會對自身任務的價值進行排序和判斷。街道根據(jù)可測量性對不同任務進行價值排序，能夠較快完成并向上級發(fā)出強烈正面信號的任務，自然相對價值更高。因此，街道選擇容易顯現(xiàn)的工作，如完善建章立制、建立實體多元主體聯(lián)席會等優(yōu)化社區(qū)治理的方式，實現(xiàn)正向激勵。

當優(yōu)化社區(qū)治理任務呈現(xiàn)弱激勵特征時，各任務間的激勵差異變小，街道會將自身注意力和資源平均分散到不同任務中。此時，街道強調淡化各項工作間差異，保證各項工作間資源均勻投放來維持已有秩序。在保證社區(qū)穩(wěn)定的前提下，社區(qū)可自行完成治理方式創(chuàng)新。這種模式產(chǎn)生的創(chuàng)新更多是自下而上的居民自發(fā)的治理創(chuàng)新，而街道則根據(jù)“平衡原則”，逐漸減少對自發(fā)式社區(qū)治理創(chuàng)新的資源支持。

（二）街道行動邏輯與其產(chǎn)生的作用關系

不同街道的行動邏輯在實踐中會產(chǎn)生不同的社區(qū)治理效果，本文基于案例來總結三者之間的關系（如表1所示）：

面對強負向激勵時，街道會集中所有資源維持轄區(qū)穩(wěn)定，限制社區(qū)內部的自治力量成長?？墒牵鐣α康呐d起與多元共治局面的形成，既需要居民通過學習與實踐來獲得參與能力，也需要不同主體間相互磨合與適應來尋求合適共處方式。此過程被處于強負向激勵下的行政力量打斷叫停，會阻礙社區(qū)治理優(yōu)化進程。

面對強正向激勵時，推動治理形式的創(chuàng)新較易被上級感知，街道自然會選擇該種方式完成任務。然而，這種行政主導的形式創(chuàng)新并不適應社區(qū)自身環(huán)境需要，也未能對社區(qū)治理優(yōu)化產(chǎn)生作用。同時，受到街道自身注意力的限制，轄區(qū)內社區(qū)治理方式創(chuàng)新無法延伸，導致社區(qū)治理創(chuàng)新逐漸形式化。

缺少激勵的街道會采取權宜性的手段對待社區(qū)治理。街道給予社區(qū)組織一定的發(fā)展空間與支持，但這種支持的基礎是社區(qū)組織能夠幫助其完成治理工作?；A條件發(fā)生變化時，街道態(tài)度亦隨之改變，創(chuàng)新工作難以持續(xù)。街道有條件的支持，也會壓縮社區(qū)組織的發(fā)展空間，干擾社區(qū)組織的運轉過程。

五、結語

在行政力量掌握大量資源的社區(qū)中，如何有效發(fā)揮基層組織作用，促進社區(qū)內形成有效治理結構，并讓社區(qū)內各組織間呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定的局面，有望成為大城市社區(qū)治理改革與創(chuàng)新的重點。現(xiàn)有研究重視基層治理過程的靜態(tài)分析，提出如行政力量有序退出以讓渡社會發(fā)展空間，或通過向社區(qū)賦權、完善社區(qū)協(xié)商制度等方式促進社區(qū)治理優(yōu)化，這些措施忽視社區(qū)治理轉型中行政力量的自主性。本文認為，采取何種激勵措施使基層行政力量能夠改變自身行為，給予社區(qū)自治力量發(fā)展空間，促進社會力量合理成長，應成為社區(qū)治理優(yōu)化過程的關鍵問題。

激勵是基層行政組織自身行動取向的重要影響因素，因此本文將激勵引入分析框架，通過考察社區(qū)治理實踐過程，探究不同激勵如何影響街道行為邏輯的生成及其可能對社區(qū)治理績效的影響。街道辦事處受雙向激勵作用與行政體制約束，在維持社區(qū)治理優(yōu)化與社區(qū)穩(wěn)定等多項任務之間力求尋找平衡點。不同種類的任務在差異的環(huán)境中被賦予不同強度的激勵，街道根據(jù)不同激勵強度來判斷投入資源與注意力的強度，形成差異化的行動邏輯。通過分析激勵對基層組織行為的影響，能夠解釋街道對不同社區(qū)采取差異化行動的緣由。

街道作為直面社區(qū)的行政組織，迄今仍掌握著較多資源和權力，直接影響著社區(qū)社會力量的發(fā)展。在社區(qū)內部賦權與促進城市基層多元共治的工作中，應當充分考慮基層行政組織的付出。街道在推動社區(qū)治理工作方面能夠得到有效回報，才會有內在動力參與治理方式的創(chuàng)新，否則社區(qū)治理優(yōu)化僅依靠上級政府的政策實驗或探索實施，難以產(chǎn)生實際效果。

因此，基層組織的激勵需要有所調整：一是要提升內在激勵機制，組織成員的自我激勵也可以推動該組織積極完成任務，在實踐中，可以運用聘任制、政府購買服務或外聘協(xié)管員等多種方式吸納轄區(qū)內的積極分子進入基層行政組織;二是建立社區(qū)治理績效與基層人員績效的關聯(lián)機制，特別是提升基層人員的外在績效，通過對相似社區(qū)的治理成效進行縱向比較，給予參與社區(qū)優(yōu)化的工作人員一定績效獎勵;三是要適度減輕對情況復雜且短時間難以治理社區(qū)街道的壓力，減少街道由于強負向激勵而打斷社會力量成長的行為。惟其如此，在政府主導“一核多元”治理模式中，掌握資源的基層組織才有動力改善社區(qū)治理效果，推動基層自治能力的提升與社區(qū)治理結構優(yōu)化。

本文提出激勵差異對社區(qū)治理產(chǎn)生影響的論點，是對當前社區(qū)治理優(yōu)化工作有效性不足的一種解釋，但這種解釋也存在一定局限性，主要在兩個方面：一是社區(qū)治理的創(chuàng)新并非單純依靠街道等行政力量推動，未來需要探尋自下而上社區(qū)治理結構創(chuàng)新的典型案例，考察在此種情況下街道的行動邏輯與激勵之間的關聯(lián)，分析激勵應如何轉變方能更加適應多元主體共治的要求;二是在資料允許的前提下，對街道辦事處的激勵條件進行量化考察，具體測量在不同的情境下，街道的組織行為如何受到激勵結構的影響。

（責任編輯：石洪斌）