激勵(lì)差異、行動(dòng)邏輯及作用機(jī)理：社區(qū)治理中的街道行為分析

楊佳譞 孫濤

摘要：街道在居民參與社區(qū)治理中扮演積極建設(shè)與消極阻滯的兩種角色。街道兩種角色背后的行動(dòng)邏輯始于基層治理創(chuàng)新與維持社區(qū)穩(wěn)定的雙向激勵(lì)。采用三個(gè)街道處理居民參與社區(qū)治理的案例，闡述面對(duì)兩種激勵(lì)及其組合構(gòu)成不同結(jié)構(gòu)時(shí)，街道會(huì)理性地采取干擾限制、推動(dòng)創(chuàng)新或權(quán)宜性干預(yù)等差異化的行動(dòng)邏輯完成任務(wù)。不同激勵(lì)引致的差異化行動(dòng)可能限制或干擾社區(qū)自治力量的發(fā)展，影響社區(qū)治理成效。為此，要改善街道的內(nèi)外部激勵(lì)，推動(dòng)社區(qū)治理的優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：街道辦事處;社區(qū)治理;基層治理創(chuàng)新;激勵(lì)

中圖分類號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-9092（2019）06-0078-007

一、問題的提出

十九大報(bào)告提出要建設(shè)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，打造共享共建共治的基層治理格局。十九屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出構(gòu)建簡約高效的基層管理體制;加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)，并推動(dòng)治理重心下移?？梢?，基層行政組織對(duì)于社區(qū)治理的作用日益凸顯。街道辦事處是主管基層事務(wù)的行政組織，使其充分發(fā)揮治理創(chuàng)新中的作用，利于推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，解決城市社區(qū)發(fā)展與變遷中產(chǎn)生的問題。近三年來，民政部推行“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)，使得人、財(cái)、物等資源下沉街道，為街道構(gòu)建多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)提供保障。各地街道相繼采取建立“三社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理體系、完善社區(qū)協(xié)商制度與多主體聯(lián)席會(huì)議等多種措施，推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的多元主體參與和治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。

與此同時(shí)，城市轉(zhuǎn)型與更新促使居民構(gòu)成與訴求發(fā)生變化，一些社區(qū)居民自發(fā)建設(shè)基層協(xié)商制度，通過選舉組建業(yè)委會(huì)來表達(dá)自身意見訴求，這種變化使得部分行政主導(dǎo)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)失靈。此時(shí)，街道卻采取限制性措施，約束對(duì)原有治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生破壞的力量，導(dǎo)致部分社區(qū)的治理創(chuàng)新陷入停滯。如T市曾有街道主持建設(shè)的社區(qū)治理示范小區(qū)，在業(yè)主大面積更替后，新舊業(yè)主矛盾沖突加大，原有的協(xié)商制度難以奏效。街道則采取減緩業(yè)委會(huì)備案等方式干擾社區(qū)自治建設(shè)。最終，該社區(qū)的治理示范單位被摘牌，社區(qū)治理效果亦急速下滑。

現(xiàn)有文獻(xiàn)分別對(duì)街道行為的不同取向進(jìn)行討論。對(duì)于街道推動(dòng)社區(qū)居民參與的行為，文獻(xiàn)從基層社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化與國家對(duì)多元主體參與要求出發(fā)，分析得出街道采取行動(dòng)優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，是受到社會(huì)空間成長與變化的要求、維護(hù)與優(yōu)化自身組織形象的需要、以及降低自身治理成本并提升行政效率的意愿等多個(gè)方面的影響。對(duì)于街道干預(yù)社區(qū)居民參與的行為，文獻(xiàn)則從國家對(duì)基層秩序穩(wěn)定的要求出發(fā)，表明國家權(quán)力希望滲透到新的居住空間中的意向。壓力型體制則將維穩(wěn)信號(hào)傳導(dǎo)至政府治理結(jié)構(gòu)末端的街道，促使其采取干預(yù)措施控制風(fēng)險(xiǎn)蔓延。由于社區(qū)社會(huì)力量的發(fā)展會(huì)引發(fā)管理風(fēng)險(xiǎn)，街道需要適度干預(yù)社區(qū)居民參與過程來促進(jìn)城市化進(jìn)程穩(wěn)定，并借助干預(yù)將國家權(quán)力介入社區(qū)自治的行為合法化，以控制地方的不穩(wěn)定因素。

這些文獻(xiàn)大多討論在不同的治理目標(biāo)下，街道采取促進(jìn)或干預(yù)行動(dòng)的原因。誠然，治理目標(biāo)設(shè)置沖突是組織行為雙重性的重要原因，街道面對(duì)差異化的治理目標(biāo)自然會(huì)采取不同的行動(dòng)。但是治理目標(biāo)的設(shè)置具有同一性，不同地域空間中的街道都面對(duì)兩種治理目標(biāo)的要求，而兩類文獻(xiàn)中卻鮮有解釋為何兩類治理目標(biāo)并存時(shí)，街道選擇不同行為甚至擇時(shí)轉(zhuǎn)變自身行為的緣由。

為什么面對(duì)居民參與社區(qū)治理時(shí)，街道會(huì)表現(xiàn)出積極建設(shè)與消極阻滯的兩類行為？其采取鼓勵(lì)或干預(yù)居民參與行為的發(fā)生條件又是什么？有效地回應(yīng)這些問題可以理清街道的行動(dòng)邏輯，并在此基礎(chǔ)上改進(jìn)制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

二、激勵(lì)-行為的分析框架建立

本研究擬從街道采取不同行為的發(fā)生條件著手，以激勵(lì)為核心建立一個(gè)整合性解釋框架，將街道的不同行為置于其中，通過剖析其行動(dòng)邏輯的生成過程，探究差異化行動(dòng)背后的動(dòng)機(jī)，提出基層政府改善社區(qū)治理績效的方式。

（一）激勵(lì)與政府行為選擇

激勵(lì)會(huì)對(duì)組織注意力分配產(chǎn)生影響。委托一代理理論強(qiáng)調(diào)委托方合理的設(shè)計(jì)激勵(lì)，可使代理方有效配置注意力并使雙方目標(biāo)保持一致，實(shí)現(xiàn)預(yù)定的組織目標(biāo)?，F(xiàn)實(shí)中，作為代理方的行政組織顯著受到激勵(lì)的影響，在公共服務(wù)供給，新區(qū)建設(shè)的政策設(shè)計(jì)以及干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面采取行動(dòng)。

行政組織通常處于多重委托之下，不同的委托任務(wù)會(huì)產(chǎn)生不同的激勵(lì)，導(dǎo)致組織在不同任務(wù)間的注意力呈現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。委托方會(huì)根據(jù)自身需求，對(duì)不同任務(wù)賦予強(qiáng)弱程度不同的激勵(lì)，并通過考核激勵(lì)保留對(duì)下級(jí)的控制。代理方則根據(jù)委托方的激勵(lì)強(qiáng)弱，調(diào)整自身對(duì)不同任務(wù)的注意力，采取差異的執(zhí)行方式完成任務(wù)。如以城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的考核，使地方政府重視城市設(shè)施建設(shè)與城市化水平而忽略公共服務(wù)與民生開支。

不同時(shí)期，委托方還會(huì)依據(jù)此時(shí)該任務(wù)的重要程度決定施加激勵(lì)的程度，對(duì)重要任務(wù)施加強(qiáng)激勵(lì)，代理方將此作為采取行動(dòng)的依據(jù)。如經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，中央主要設(shè)定以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的考核體系，催生以GDP為導(dǎo)向的晉升錦標(biāo)賽模式。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中央強(qiáng)調(diào)“以人為本”發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變考核的理念與方式，地方政府開始主動(dòng)追求社會(huì)政策創(chuàng)新和增加民生投入?？梢姡矸讲粩嗾{(diào)整自身行為來完成上級(jí)不斷變化的強(qiáng)激勵(lì)目標(biāo)，以獲得獎(jiǎng)勵(lì)或避免懲罰。

在信息不對(duì)稱的委托一代理結(jié)構(gòu)中，代理方通過完成易于測(cè)量績效的任務(wù)，可以向上級(jí)明確發(fā)出完成強(qiáng)激勵(lì)目標(biāo)的信號(hào)。由于組織的注意力是一種稀缺的資源，其被易于測(cè)量績效任務(wù)占用時(shí)，不易測(cè)量績效的任務(wù)自然被忽視。因此，委托方施加強(qiáng)激勵(lì)時(shí)，代理方會(huì)將自身的注意力從不易測(cè)量績效的任務(wù)轉(zhuǎn)移到易于測(cè)量績效的任務(wù)上。綜上所述，推演出激勵(lì)與政府行為選擇的關(guān)系如下圖：

（二）雙向激勵(lì)：街道行為選擇的基礎(chǔ)

《城市街道辦事處組織條例》對(duì)街道辦事處的基本定位在“辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作交辦事項(xiàng)的派出機(jī)關(guān)”上。事實(shí)上，街辦事處在運(yùn)行過程中“遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了我國政治制度和法律規(guī)范對(duì)該組織的定位”，縱使《城市街道辦事處組織條例》被廢除，其組織設(shè)置與人員編制仍然被固定并延續(xù)下來。同時(shí)，各大城市相繼出臺(tái)城市管理規(guī)定或街道辦事處規(guī)定，如《天津市城市管理規(guī)定》、《上海市街道辦事處工作規(guī)定》，以行政規(guī)定方式延續(xù)街道辦事處的機(jī)構(gòu)地位與任務(wù)設(shè)置。在此類規(guī)定中，街道辦事處任務(wù)由上級(jí)交辦、經(jīng)費(fèi)及工資由上級(jí)劃撥、人事關(guān)系隸屬于區(qū)級(jí)政府，區(qū)級(jí)政府與街道辦事處之間形成明顯的委托一代理關(guān)系。

近年來，社區(qū)治理優(yōu)化受到廣泛重視，民政系統(tǒng)通過一系列措施激勵(lì)地方完成此項(xiàng)任務(wù)。區(qū)政府為爭(zhēng)取政績，在社區(qū)治理優(yōu)化任務(wù)上設(shè)計(jì)較強(qiáng)的正向激勵(lì)。由于街道辦事處人員屬于政府序列且績效由上級(jí)考評(píng)，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理優(yōu)化的街道，區(qū)級(jí)政府可以通過街道辦事處的人員晉升與資源配給等方式給予其激勵(lì)，街道辦事處則會(huì)利用媒體宣傳為自身的社區(qū)營造活動(dòng)造勢(shì)，吸引上級(jí)的關(guān)注以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)。

同理，區(qū)級(jí)政府為防范地方治理風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)設(shè)計(jì)負(fù)向激勵(lì)促使街道維持社區(qū)穩(wěn)定的秩序，因此街道辦事處需要減少其轄區(qū)內(nèi)社區(qū)不穩(wěn)定性，以防負(fù)面情況發(fā)生，造成區(qū)級(jí)政府對(duì)街道領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)與懲罰，由此街道形成了正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)并存的雙向激勵(lì)。

在常規(guī)治理時(shí)，區(qū)級(jí)政府會(huì)將正向激勵(lì)定位為強(qiáng)激勵(lì)，并依據(jù)街道內(nèi)轄區(qū)情況設(shè)定任務(wù)的激勵(lì)強(qiáng)度，在適合開展治理創(chuàng)新的街道設(shè)置強(qiáng)激勵(lì)，在其他街道則設(shè)置弱激勵(lì)。當(dāng)轄區(qū)內(nèi)不穩(wěn)定因素爆發(fā)時(shí)，政府負(fù)責(zé)部門要承擔(dān)問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。這種情況下區(qū)級(jí)政府會(huì)將負(fù)向激勵(lì)定位為強(qiáng)激勵(lì)。街道會(huì)選擇采取差異化的行動(dòng)回應(yīng)不同的激勵(lì)強(qiáng)度。在面對(duì)強(qiáng)激勵(lì)時(shí)，街道會(huì)根據(jù)不同行為結(jié)果的可測(cè)量程度選擇具體行為，在不穩(wěn)定因素突出時(shí)，會(huì)采用抑制不穩(wěn)定因素產(chǎn)生方的方式，完成維持轄區(qū)穩(wěn)定的任務(wù)，常規(guī)治理時(shí)則包裝多樣的參與形式來回應(yīng)上級(jí)的創(chuàng)新要求。面對(duì)弱激勵(lì)時(shí)，街道會(huì)將自身大多數(shù)注意力平均分散在不同的任務(wù)中。

三、案例分析：激勵(lì)差異何以影響街道行動(dòng)選擇

在上述推斷街道的激勵(lì)—行為分析框架基礎(chǔ)上，作者通過調(diào)研T市多個(gè)街道及相關(guān)社區(qū)，深度訪談相關(guān)街道工作人員與社區(qū)人員，通過梳理街道的行動(dòng)意愿與行為，證實(shí)該框架的適用性。三個(gè)案例選取居民人員構(gòu)成、參與情況等方面盡量接近的社區(qū)，剖析不同激勵(lì)作用對(duì)街道選擇行動(dòng)的影響。在完整描述案例的基礎(chǔ)上，文章探究激勵(lì)如何影響到街道的行為，并推演該種影響如何引致社區(qū)治理成效的變化。

（一）負(fù)向強(qiáng)激勵(lì)下街道的行動(dòng)選擇

G街道處于城市主城區(qū)的邊緣地帶，街道內(nèi)的社區(qū)多以中檔商品房為主。居民多為中青年白領(lǐng)，居民參與社區(qū)治理的意愿較強(qiáng)。G街內(nèi)Y商品房社區(qū)，在社區(qū)入住率超過50%后，社區(qū)居民就在居委會(huì)的指導(dǎo)下開展業(yè)委會(huì)組建工作。在居委會(huì)協(xié)助下，社區(qū)居民先后選出了業(yè)主代表與業(yè)委會(huì)的常務(wù)工作人員，辦公地點(diǎn)的選取與相關(guān)規(guī)程的設(shè)計(jì)也陸續(xù)完成，業(yè)委會(huì)成立程序僅差登記備案與制作工作用章。

社區(qū)居民逐步入住后，居民與物業(yè)公司之間在費(fèi)用征收與社區(qū)規(guī)劃等諸多方面的矛盾日益凸顯。在業(yè)委會(huì)成員的組織與帶動(dòng)下，社區(qū)居民進(jìn)行了數(shù)次抗議行動(dòng)，試圖向物業(yè)公司施壓以改變社區(qū)現(xiàn)有物業(yè)管理規(guī)則，物業(yè)公司方面卻拒絕對(duì)此讓步。此時(shí)雖有街道出面協(xié)調(diào)，但雙方的矛盾仍處于不斷升級(jí)的狀態(tài)。在街道調(diào)解未果的情況下，社區(qū)居民先后到市、區(qū)級(jí)相關(guān)部門反映情況，并采取較為激進(jìn)的方式表達(dá)意見，這不僅影響到周邊社區(qū)的居民生活，也給區(qū)級(jí)政府造成很大壓力。在居民兩次向區(qū)級(jí)政府進(jìn)行意見反饋后，區(qū)政府通過派駐工作組進(jìn)駐街道，跟進(jìn)雙方矛盾解決的進(jìn)展。

街道不斷收到區(qū)政府問詢專件，承受上級(jí)督查問責(zé)的壓力，負(fù)向激勵(lì)開始成為強(qiáng)激勵(lì)。街道即便贊同居民參與社區(qū)事務(wù)治理和維護(hù)合法權(quán)利，但也將此類事務(wù)排在社區(qū)維持穩(wěn)定任務(wù)之后?！拔覀円仓肋@里面有一些事情是物業(yè)公司的問題，但是這些事情的解決要在一個(gè)穩(wěn)定的局面下，大家心平氣和商量才行，否則區(qū)里面天天要問責(zé)我們，我們哪還有心思處理這些問題?。俊保ń值繯W20161019）

此后，街道將主要精力集中于盡快有效解決矛盾，而對(duì)于社區(qū)治理方式是否有效不做考慮。此后，街道主動(dòng)干預(yù)業(yè)委會(huì)籌備并暫緩其備案。同時(shí)，不再采取基層協(xié)商的方式對(duì)雙方進(jìn)行調(diào)解。對(duì)此街道負(fù)責(zé)人表示：“在這種情況下，對(duì)于業(yè)委會(huì)要區(qū)分對(duì)待，如果成立業(yè)委會(huì)就是為了和我們對(duì)著干，那還要業(yè)委會(huì)干什么?。∥覀兇蠹襾淼竭@里不都是為了相互合作嗎？你與我方便，我才能給予你方便，否則就別來添亂了。”（街道QW20161019）

登記備案是業(yè)委會(huì)作為合法組織存在與運(yùn)行的必要環(huán)節(jié)，街道暫緩業(yè)委會(huì)登記備案的審批，等于變相取締業(yè)委會(huì)合法地位。缺少了合法性地位的業(yè)委會(huì)，在組織活動(dòng)、訴訟維權(quán)等方面自然缺乏法理依據(jù)，基層行政組織借此可以約束社區(qū)居民的行為，暫時(shí)壓制社區(qū)內(nèi)部矛盾，阻止事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）強(qiáng)正向激勵(lì)下街道的行動(dòng)選擇

M街道位于T市相對(duì)核心地帶，轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)屬于中高檔的商品房住宅區(qū)，居民同質(zhì)化程度高且矛盾較少，街道內(nèi)各社區(qū)中不穩(wěn)定因素少。社區(qū)居民愿意參與社區(qū)公共事務(wù)，自發(fā)在社區(qū)內(nèi)組織各類社區(qū)組織。該街道由于內(nèi)部治理有效，轄區(qū)內(nèi)多個(gè)社區(qū)成為市級(jí)社區(qū)治理建設(shè)示范點(diǎn)。

社區(qū)治理成果突出使得街道先后有兩位主任調(diào)任區(qū)政府職能部門主管。為繼續(xù)鞏固社區(qū)治理成果，宣傳該區(qū)在社區(qū)治理創(chuàng)新方面的作為，該區(qū)民政部門每年給M街道下?lián)軐ｍ?xiàng)資金，供其嘗試不同的社區(qū)治理方式創(chuàng)新手段。因此，該街道辦領(lǐng)導(dǎo)對(duì)晉升激勵(lì)與資源激勵(lì)存在較強(qiáng)的預(yù)期，該街道面對(duì)強(qiáng)正向激勵(lì)。

此時(shí)街道圍繞著改善社區(qū)治理方式展開工作部署，不允許所轄社區(qū)在這一過程中出現(xiàn)任何差錯(cuò)。N社區(qū)屬于該街道，社區(qū)內(nèi)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司處于相對(duì)和諧的狀態(tài)，但社區(qū)無常規(guī)化協(xié)商機(jī)制。街道在例行巡查中發(fā)現(xiàn)情況后，認(rèn)為社區(qū)治理不夠健全，要求居委會(huì)采取切實(shí)措施加以改進(jìn)。“街道辦的領(lǐng)導(dǎo)說，正因?yàn)槲覀兪悄７叮蕴幪幎家鋈思野駱?，任何問題上都不能落后，‘模范，的標(biāo)桿不能在我的手里掉落。如果我們的工作還沒有上一屆人員干得好，那就別干了?！保ㄉ鐓^(qū)WK20161011）

由于社區(qū)相對(duì)和諧的關(guān)系，社區(qū)居委會(huì)在較短時(shí)間內(nèi)即發(fā)動(dòng)不同主體，建立了居委會(huì)主導(dǎo)、社區(qū)業(yè)委會(huì)代表、物業(yè)公司代表、片警共同組成的社區(qū)聯(lián)席會(huì)，制定并公布社區(qū)居民公約與居民議事章程，推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新。然而，建立社區(qū)聯(lián)席會(huì)未能對(duì)社區(qū)治理創(chuàng)新帶來積極影響，社區(qū)相關(guān)事務(wù)的協(xié)商仍通過其他渠道進(jìn)行，社區(qū)居民公約與居民議事章程亦形同虛設(shè)。此時(shí)，建立讓社區(qū)呈現(xiàn)“一核多元”治理結(jié)構(gòu)特征的實(shí)體聯(lián)席會(huì)，成為行政力量完成自身任務(wù)并取得正向激勵(lì)的結(jié)果。

街道清楚組建社區(qū)聯(lián)席會(huì)并不能真正改善社區(qū)治理，但仍然堅(jiān)持推動(dòng)該制度的落實(shí)，并通過各種渠道對(duì)社區(qū)工作人員進(jìn)行安撫，盡可能降低該工作對(duì)基層人員的負(fù)擔(dān)。“我們也和社區(qū)聯(lián)席會(huì)的人員說過，這個(gè)機(jī)制你們做做就好，我們也不會(huì)有硬性檢查什么的，大家來這里做事，相互都不要讓對(duì)方為難?！保ń值繦K20161111）街道在清晰認(rèn)識(shí)到建立聯(lián)席會(huì)的實(shí)際效果后仍采用此種方式，究其原因是其具有政績的彰顯性，可以幫助街道得到正向激勵(lì)。至于該種治理方式的創(chuàng)新能否提升社區(qū)治理績效，則不在該街道的考慮范疇。

（三）弱激勵(lì)下街道的行動(dòng)選擇

N街道位于該城市的中心城區(qū)，轄區(qū)內(nèi)以老舊社區(qū)為主，社區(qū)環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定。部分社區(qū)居民積極組建興趣小組，團(tuán)結(jié)社區(qū)居民并適度參與社區(qū)事務(wù)。街辦事處的主要領(lǐng)導(dǎo)多數(shù)為市、區(qū)級(jí)職能部門的后備干部，為增加基層工作經(jīng)歷而派駐于此，區(qū)政府對(duì)該街道的工作并無額外的要求，因此該街道所面對(duì)的負(fù)向與正向激勵(lì)皆為弱激勵(lì)。該街道對(duì)社區(qū)治理創(chuàng)新關(guān)注較少，僅要求社區(qū)在穩(wěn)定前提下自行處理相關(guān)問題。

街道轄區(qū)內(nèi)H社區(qū)在征收物業(yè)費(fèi)宣傳中，發(fā)現(xiàn)社區(qū)積極分子組建的興趣小組能夠有效地宣傳政策，提升物業(yè)費(fèi)的征繳率。這是由于興趣小組的積極分子通常主動(dòng)對(duì)其他居民開展勸說，動(dòng)員社區(qū)居民主動(dòng)繳納物業(yè)費(fèi)?！斑@些人在自己的興趣小組里面常常成為協(xié)調(diào)人，常勸一些居民要大家和和氣氣的，別為了一點(diǎn)小錢而別扭，后來居民就主動(dòng)來此繳費(fèi)了?！保ㄉ鐓^(qū)WK20161014）

社區(qū)居委會(huì)向街道上報(bào)此類組織的動(dòng)員效果后，街道亦認(rèn)為此類組織能促進(jìn)社區(qū)治理工作的展開，隨即向其提供專項(xiàng)資助與辦公用地，還要求居委會(huì)為這類組織的日?；顒?dòng)進(jìn)行宣傳，改善組織的活動(dòng)空間并提升其影響力。隨著社區(qū)組織活躍度與居民參與度的增長，社區(qū)的內(nèi)部矛盾得以緩和，居民在物業(yè)繳費(fèi)方面的行為亦有明顯改善?！皝韰⒓踊顒?dòng)的人越來越多了，大家也越來越熟了。熟了以后成員之間通過聊天什么的，會(huì)促使一些原來不繳費(fèi)的人改變主意。原來不愿意主動(dòng)繳費(fèi)的成員，被多次勸說后也抹不開面子，陸陸續(xù)續(xù)繳費(fèi)了?！保ㄉ鐓^(qū)WK20161014）

居民繳費(fèi)行為習(xí)慣已逐漸形成，社區(qū)的物業(yè)征繳率能夠穩(wěn)定在95%以上。街道認(rèn)為該類組織的實(shí)際作用已呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，便逐漸削弱給該組織的經(jīng)費(fèi)支持，對(duì)其使用的場(chǎng)地也予以征回。該類社會(huì)組織活動(dòng)的次數(shù)與頻率明顯下降，組織的影響力與活動(dòng)的覆蓋面也隨之降低。其只能使用居委會(huì)自身的場(chǎng)地，但社區(qū)居委會(huì)對(duì)此組織并不感興趣，社區(qū)活動(dòng)用地被陸續(xù)關(guān)閉?！艾F(xiàn)在每天這么多事，哪還能天天照顧那些活動(dòng)用地啊，天天開著，誰來打掃??？所以，現(xiàn)在平日都是鎖著的，有檢查了打開應(yīng)付一下就得了?！保ㄉ鐓^(qū)WK20161014）

街道處于弱激勵(lì)的環(huán)境下，在其得知此種情況后會(huì)選擇不予幫助。“我們是很希望社區(qū)組織能夠繼續(xù)發(fā)展下去的，但畢竟街道內(nèi)的經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)地有限。我們也很理解社區(qū)的難處，咱能提供的幫助也只有這些了。”（街道QM20161015）

四、街道行動(dòng)邏輯的生成及作用機(jī)理

街道作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，需要對(duì)指定地域范圍內(nèi)多項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行屬地管理。面對(duì)上級(jí)政府打包下發(fā)的諸多任務(wù)，受到資源與注意力限制的街道只能根據(jù)激勵(lì)對(duì)任務(wù)的優(yōu)先級(jí)進(jìn)行排序，并選擇不同方式完成任務(wù)。社區(qū)治理優(yōu)化與維持轄區(qū)內(nèi)穩(wěn)定都屬于“任務(wù)包”組成部分，這些任務(wù)激勵(lì)強(qiáng)度與效度的差異，迫使不同街道選擇不同手段完成任務(wù)，形成差異化的行動(dòng)邏輯。這種行動(dòng)邏輯作用于社區(qū)治理的優(yōu)化過程，使不同社區(qū)呈現(xiàn)差異化的治理成效。

（一）雙向激勵(lì)下街道行動(dòng)邏輯的生成

不同行動(dòng)者由于自身的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)差異會(huì)形成差異化的價(jià)值取向，它們構(gòu)成不同行動(dòng)取向的優(yōu)先序，形成不同的行動(dòng)邏輯?？梢哉f，激勵(lì)影響街道的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)和選擇行動(dòng)取向，最終形成不同的行動(dòng)邏輯。

當(dāng)街道轄區(qū)內(nèi)部環(huán)境處于高度不確定時(shí)，街道面對(duì)的負(fù)向激勵(lì)成為強(qiáng)激勵(lì)。此時(shí)，街道的其余任務(wù)便呈現(xiàn)出弱激勵(lì)的特征，形成強(qiáng)負(fù)向、弱正向激勵(lì)。街道會(huì)把維持社區(qū)內(nèi)部穩(wěn)定作為自身工作的重點(diǎn)，采取相對(duì)保守的態(tài)度處理社區(qū)居民參與問題。街道會(huì)強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)有秩序的維持，采取措施減少社區(qū)各主體對(duì)秩序的改變。注意力被限制于維穩(wěn)議題的街道，自然會(huì)無暇顧及社區(qū)治理及內(nèi)部建設(shè)，統(tǒng)籌各任務(wù)時(shí)也會(huì)暫時(shí)擱置社區(qū)治理優(yōu)化工作，

當(dāng)街道轄區(qū)內(nèi)部環(huán)境較為穩(wěn)定、維穩(wěn)任務(wù)量相對(duì)下降時(shí)，優(yōu)化社區(qū)治理任務(wù)呈現(xiàn)強(qiáng)激勵(lì)的特征，街道辦事處就會(huì)將主要注意力投放在基層治理優(yōu)化上，凸顯該街道相對(duì)其他街道的比較優(yōu)勢(shì)，滿足正向激勵(lì)要求。但是，社區(qū)治理優(yōu)化任務(wù)具有多樣性與模糊性，面對(duì)多重任務(wù)的街道會(huì)對(duì)自身任務(wù)的價(jià)值進(jìn)行排序和判斷。街道根據(jù)可測(cè)量性對(duì)不同任務(wù)進(jìn)行價(jià)值排序，能夠較快完成并向上級(jí)發(fā)出強(qiáng)烈正面信號(hào)的任務(wù)，自然相對(duì)價(jià)值更高。因此，街道選擇容易顯現(xiàn)的工作，如完善建章立制、建立實(shí)體多元主體聯(lián)席會(huì)等優(yōu)化社區(qū)治理的方式，實(shí)現(xiàn)正向激勵(lì)。

當(dāng)優(yōu)化社區(qū)治理任務(wù)呈現(xiàn)弱激勵(lì)特征時(shí)，各任務(wù)間的激勵(lì)差異變小，街道會(huì)將自身注意力和資源平均分散到不同任務(wù)中。此時(shí)，街道強(qiáng)調(diào)淡化各項(xiàng)工作間差異，保證各項(xiàng)工作間資源均勻投放來維持已有秩序。在保證社區(qū)穩(wěn)定的前提下，社區(qū)可自行完成治理方式創(chuàng)新。這種模式產(chǎn)生的創(chuàng)新更多是自下而上的居民自發(fā)的治理創(chuàng)新，而街道則根據(jù)“平衡原則”，逐漸減少對(duì)自發(fā)式社區(qū)治理創(chuàng)新的資源支持。

（二）街道行動(dòng)邏輯與其產(chǎn)生的作用關(guān)系

不同街道的行動(dòng)邏輯在實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生不同的社區(qū)治理效果，本文基于案例來總結(jié)三者之間的關(guān)系（如表1所示）：

面對(duì)強(qiáng)負(fù)向激勵(lì)時(shí)，街道會(huì)集中所有資源維持轄區(qū)穩(wěn)定，限制社區(qū)內(nèi)部的自治力量成長?？墒?，社會(huì)力量的興起與多元共治局面的形成，既需要居民通過學(xué)習(xí)與實(shí)踐來獲得參與能力，也需要不同主體間相互磨合與適應(yīng)來尋求合適共處方式。此過程被處于強(qiáng)負(fù)向激勵(lì)下的行政力量打斷叫停，會(huì)阻礙社區(qū)治理優(yōu)化進(jìn)程。

面對(duì)強(qiáng)正向激勵(lì)時(shí)，推動(dòng)治理形式的創(chuàng)新較易被上級(jí)感知，街道自然會(huì)選擇該種方式完成任務(wù)。然而，這種行政主導(dǎo)的形式創(chuàng)新并不適應(yīng)社區(qū)自身環(huán)境需要，也未能對(duì)社區(qū)治理優(yōu)化產(chǎn)生作用。同時(shí)，受到街道自身注意力的限制，轄區(qū)內(nèi)社區(qū)治理方式創(chuàng)新無法延伸，導(dǎo)致社區(qū)治理創(chuàng)新逐漸形式化。

缺少激勵(lì)的街道會(huì)采取權(quán)宜性的手段對(duì)待社區(qū)治理。街道給予社區(qū)組織一定的發(fā)展空間與支持，但這種支持的基礎(chǔ)是社區(qū)組織能夠幫助其完成治理工作?；A(chǔ)條件發(fā)生變化時(shí)，街道態(tài)度亦隨之改變，創(chuàng)新工作難以持續(xù)。街道有條件的支持，也會(huì)壓縮社區(qū)組織的發(fā)展空間，干擾社區(qū)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)過程。

五、結(jié)語

在行政力量掌握大量資源的社區(qū)中，如何有效發(fā)揮基層組織作用，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)形成有效治理結(jié)構(gòu)，并讓社區(qū)內(nèi)各組織間呈現(xiàn)出相對(duì)穩(wěn)定的局面，有望成為大城市社區(qū)治理改革與創(chuàng)新的重點(diǎn)?，F(xiàn)有研究重視基層治理過程的靜態(tài)分析，提出如行政力量有序退出以讓渡社會(huì)發(fā)展空間，或通過向社區(qū)賦權(quán)、完善社區(qū)協(xié)商制度等方式促進(jìn)社區(qū)治理優(yōu)化，這些措施忽視社區(qū)治理轉(zhuǎn)型中行政力量的自主性。本文認(rèn)為，采取何種激勵(lì)措施使基層行政力量能夠改變自身行為，給予社區(qū)自治力量發(fā)展空間，促進(jìn)社會(huì)力量合理成長，應(yīng)成為社區(qū)治理優(yōu)化過程的關(guān)鍵問題。

激勵(lì)是基層行政組織自身行動(dòng)取向的重要影響因素，因此本文將激勵(lì)引入分析框架，通過考察社區(qū)治理實(shí)踐過程，探究不同激勵(lì)如何影響街道行為邏輯的生成及其可能對(duì)社區(qū)治理績效的影響。街道辦事處受雙向激勵(lì)作用與行政體制約束，在維持社區(qū)治理優(yōu)化與社區(qū)穩(wěn)定等多項(xiàng)任務(wù)之間力求尋找平衡點(diǎn)。不同種類的任務(wù)在差異的環(huán)境中被賦予不同強(qiáng)度的激勵(lì)，街道根據(jù)不同激勵(lì)強(qiáng)度來判斷投入資源與注意力的強(qiáng)度，形成差異化的行動(dòng)邏輯。通過分析激勵(lì)對(duì)基層組織行為的影響，能夠解釋街道對(duì)不同社區(qū)采取差異化行動(dòng)的緣由。

街道作為直面社區(qū)的行政組織，迄今仍掌握著較多資源和權(quán)力，直接影響著社區(qū)社會(huì)力量的發(fā)展。在社區(qū)內(nèi)部賦權(quán)與促進(jìn)城市基層多元共治的工作中，應(yīng)當(dāng)充分考慮基層行政組織的付出。街道在推動(dòng)社區(qū)治理工作方面能夠得到有效回報(bào)，才會(huì)有內(nèi)在動(dòng)力參與治理方式的創(chuàng)新，否則社區(qū)治理優(yōu)化僅依靠上級(jí)政府的政策實(shí)驗(yàn)或探索實(shí)施，難以產(chǎn)生實(shí)際效果。

因此，基層組織的激勵(lì)需要有所調(diào)整：一是要提升內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，組織成員的自我激勵(lì)也可以推動(dòng)該組織積極完成任務(wù)，在實(shí)踐中，可以運(yùn)用聘任制、政府購買服務(wù)或外聘協(xié)管員等多種方式吸納轄區(qū)內(nèi)的積極分子進(jìn)入基層行政組織;二是建立社區(qū)治理績效與基層人員績效的關(guān)聯(lián)機(jī)制，特別是提升基層人員的外在績效，通過對(duì)相似社區(qū)的治理成效進(jìn)行縱向比較，給予參與社區(qū)優(yōu)化的工作人員一定績效獎(jiǎng)勵(lì);三是要適度減輕對(duì)情況復(fù)雜且短時(shí)間難以治理社區(qū)街道的壓力，減少街道由于強(qiáng)負(fù)向激勵(lì)而打斷社會(huì)力量成長的行為。惟其如此，在政府主導(dǎo)“一核多元”治理模式中，掌握資源的基層組織才有動(dòng)力改善社區(qū)治理效果，推動(dòng)基層自治能力的提升與社區(qū)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

本文提出激勵(lì)差異對(duì)社區(qū)治理產(chǎn)生影響的論點(diǎn)，是對(duì)當(dāng)前社區(qū)治理優(yōu)化工作有效性不足的一種解釋，但這種解釋也存在一定局限性，主要在兩個(gè)方面：一是社區(qū)治理的創(chuàng)新并非單純依靠街道等行政力量推動(dòng)，未來需要探尋自下而上社區(qū)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的典型案例，考察在此種情況下街道的行動(dòng)邏輯與激勵(lì)之間的關(guān)聯(lián)，分析激勵(lì)應(yīng)如何轉(zhuǎn)變方能更加適應(yīng)多元主體共治的要求;二是在資料允許的前提下，對(duì)街道辦事處的激勵(lì)條件進(jìn)行量化考察，具體測(cè)量在不同的情境下，街道的組織行為如何受到激勵(lì)結(jié)構(gòu)的影響。

（責(zé)任編輯：石洪斌）