誰來振興鄉(xiāng)村？

石洪斌

摘要：鄉(xiāng)村振興是中國全面發(fā)展進(jìn)程中必須解決的重要問題，其根本目標(biāo)應(yīng)在于解決鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展問題，也就是要打造鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生力量、形成鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。自改革開放以來，大量人口，尤其是青壯年勞動(dòng)力等高質(zhì)量人力資源從鄉(xiāng)村向城市單向流動(dòng)，鄉(xiāng)村人口數(shù)量減少，結(jié)構(gòu)惡化。究其原因在于城市化、工業(yè)化主導(dǎo)的發(fā)展模式導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)制弱化，鄉(xiāng)村人力資本回報(bào)低、產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢導(dǎo)致人才吸納能力弱。同時(shí)，鄉(xiāng)村人口的大量流出，尤其是高素質(zhì)勞動(dòng)力的流出又進(jìn)一步導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展失能，也給鄉(xiāng)村治理帶來一系列難題，為農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來隱患。面對(duì)鄉(xiāng)村人力資源現(xiàn)狀，僅僅是簡單地通過鄉(xiāng)村建設(shè)吸引鄉(xiāng)村外出人口回歸鄉(xiāng)村或“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”難以為功，需要系統(tǒng)構(gòu)建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的人力資源支撐體系：構(gòu)建鄉(xiāng)村發(fā)展新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，打造宜業(yè)鄉(xiāng)村;提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，打造宜居鄉(xiāng)村;形成城鄉(xiāng)一體化的人才市場，推動(dòng)人力資源的城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)和建立靈活的人才制度，服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;人力資源;人口數(shù)量;人口結(jié)構(gòu);發(fā)展機(jī)制;城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號(hào)：F323.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-9092（2019）06-0115-007

一、引言

十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“始終把解決好‘三農(nóng)，問題作為全黨工作重中之重。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。2018年一號(hào)文件指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代‘三農(nóng)，工作的總抓手”。2019年中央一號(hào)文件指出“今明兩年是全面建成小康社會(huì)的決勝期，‘三農(nóng)領(lǐng)域有不少必須完成的硬任務(wù)”，并提出要“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。

對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，理論界給予了熱烈的反響，劉守英等認(rèn)為“以鄉(xiāng)村振興為抓手有望真正解決中國久拖未決的‘三農(nóng)問題”，他指出，“當(dāng)代鄉(xiāng)村問題的存在與趨于加重，本身就是扭曲的城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)制度不平等的結(jié)果”，因此“制度供給滯后成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大制約”。劉潤秋等認(rèn)為“制約鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的根本原因是城鄉(xiāng)投入不均衡”。黃祖輝則提出“要準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城市化戰(zhàn)略的關(guān)系”，他認(rèn)為“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須置于城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體的架構(gòu)中推進(jìn)，并且應(yīng)以新型城市化戰(zhàn)略來引領(lǐng)，以建成‘以城帶鄉(xiāng)‘以城興鄉(xiāng)‘以工哺農(nóng)‘以智助農(nóng)‘城鄉(xiāng)互促共進(jìn)融合發(fā)展的美麗鄉(xiāng)村和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興”。蔡秀玲等認(rèn)為，這一過程中“打破以往城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要素單向流動(dòng)的格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，特別是引導(dǎo)要素向農(nóng)村配置已成為當(dāng)務(wù)之急?！?/p>

鄉(xiāng)村發(fā)展是中國全面發(fā)展不可或缺的一環(huán)，鄉(xiāng)村振興是中國發(fā)展進(jìn)程中必須解決的重要問題，其根本目標(biāo)應(yīng)在于解決鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展問題，打造鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生力量、形成鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。鄉(xiāng)村振興需要直面的最大問題是鄉(xiāng)村人口的大量流失，尤其是高質(zhì)量勞動(dòng)力的流失，因?yàn)檫@直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力不足。這一問題也引起了學(xué)者的關(guān)注。賴德勝等提出，“培養(yǎng)親農(nóng)、支農(nóng)和愛農(nóng)的人力資本，引導(dǎo)和鼓勵(lì)人力資本向鄉(xiāng)村配置，提高人力資本配置效率，是統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興總要求的有效手段”。吳忠權(quán)分析認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興對(duì)農(nóng)村人力資本開發(fā)提出了時(shí)代性、分類性、動(dòng)能性、綜合性等新要求，因此要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育、培訓(xùn)、保健、勞動(dòng)力遷移等手段進(jìn)行路徑創(chuàng)新。

從文獻(xiàn)檢索的結(jié)果來看，目前學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村振興人力資源問題專門的研究成果較少，研究內(nèi)容不夠系統(tǒng)，大部分研究將關(guān)注焦點(diǎn)放在如何吸引農(nóng)民工回流或加強(qiáng)在地鄉(xiāng)村居民的教育培訓(xùn)等，但從筆者的調(diào)研來看，農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)目前難成趨勢(shì)，農(nóng)村人口凈流出現(xiàn)象仍將持續(xù)，誰來振興鄉(xiāng)村的問題亟待解決。因此，本文嘗試從鄉(xiāng)村人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變遷視角，全面分析當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的人力資源支撐體系問題。

二、鄉(xiāng)村振興的人力資源困局

（一）鄉(xiāng)村人口持續(xù)減少導(dǎo)致鄉(xiāng)村人力資源總量不斷下降

2018年末全國大陸總?cè)丝?39538萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口83137萬人，占總?cè)丝诒戎兀ǔＷ∪丝诔擎?zhèn)化率）為59.58%，鄉(xiāng)村常住人口56401萬人，占總?cè)丝诒戎貫?0.42%。

1978年統(tǒng)計(jì)顯示城鎮(zhèn)人口為17245萬人，鄉(xiāng)村人口79014萬人，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村人口占比高達(dá)八成以上。40年間，中國人口凈增長43279萬人的情況下，同期鄉(xiāng)村常住人口減少了22613萬人，城鎮(zhèn)人口增加了65892萬人。（見圖1）

由于大量的農(nóng)村戶籍人員進(jìn)入城市就業(yè)、務(wù)工或生活，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率從20世紀(jì)90年代中期開始不斷拉開差距。2018年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，鄉(xiāng)村戶籍人口占比為56.63%。常住人口城市化率與戶籍人口城市化率的差值高達(dá)16.21個(gè)百分點(diǎn)。計(jì)算可得，已有22619萬農(nóng)村戶籍人口常年工作生活在城鎮(zhèn)里。在城市化初期一部分流動(dòng)人口是由于城市戶籍制度控制未能實(shí)現(xiàn)市民化，但目前大部分是由于不愿意放棄農(nóng)村戶籍背后的宅基地和土地承包權(quán)益而不愿意市民化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，這種情況尤其明顯。在對(duì)浙江一些區(qū)域進(jìn)行調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口甚至只有戶籍人口的四成左右。

城鄉(xiāng)人口的此消彼長是中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的必然結(jié)果。改革開放以來，特別是1998年以后，工業(yè)園區(qū)興起，主要是以分布在沿海區(qū)域?yàn)橹鞯膱@區(qū)工業(yè)高速增長，使中國成為世界工廠。另一方面，1981年至2017年，全國城市建成區(qū)面積從7438平方公里增加到56225平方公里，增加了48787平方公里，增長了6.6倍。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，吸引了大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)，《2018全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示全國農(nóng)民工總量28836萬人，比上年增長0.6%。其中，外出農(nóng)民工17266萬人，增長0.5%;本地農(nóng)民工11570萬人，增長0.9%。其中大多數(shù)農(nóng)民工進(jìn)入了第二、三產(chǎn)業(yè)，從事第一產(chǎn)業(yè)的比重只有0.4%。鄉(xiāng)村人口的大量減少，在塑造新的城鄉(xiāng)發(fā)展格局的同時(shí)，也帶來了鄉(xiāng)村“空心化”、“人氣”不足，老齡化，“活力”不足等問題。

（二）優(yōu)質(zhì)人力資源外流導(dǎo)致鄉(xiāng)村人力資源結(jié)構(gòu)持續(xù)惡化

改革開放40年來，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)從事二三產(chǎn)業(yè)。大量青壯年勞動(dòng)力離開農(nóng)村必然影響農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，農(nóng)村老齡化現(xiàn)象比城市更加嚴(yán)重。根據(jù)《2018中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2017年農(nóng)村60歲以上老年人所占比重達(dá)到19.9%，而同期全國平均水平為17.3%。這一數(shù)據(jù)比2010年占比增加4.9%?！?018年全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2018年我國農(nóng)民工總量達(dá)到28652萬人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為17185萬人;在全部農(nóng)民工中，男性占65.6%，其中50歲以下的農(nóng)民工占比為78.7%。據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017》數(shù)據(jù)顯示，2016年我國流動(dòng)人口規(guī)模為2.45億人，其中“80后”（出生于1980-1989年間）流動(dòng)人口比重由2011年的不足50%升至2016年的56.5%;“90后”（出生于1990-1999年間）流動(dòng)人口的比重由2013年的14.5%升至2016年的18.7%，呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的趨勢(shì)。從勞動(dòng)力要素來看，農(nóng)村勞動(dòng)力長期向城市轉(zhuǎn)移。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2008年到2017年農(nóng)民工總量增加5966萬人，外出農(nóng)民工的規(guī)模從14041萬人增加至17266萬人，其中外出農(nóng)民工中的進(jìn)城農(nóng)民工比例為80%，而大學(xué)畢業(yè)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的比例僅為1%。在全部農(nóng)民工中，未上過學(xué)的占1.2%，小學(xué)文化程度占15.5%，初中文化程度占55.8%，高中文化程度占16.6%，大專及以上占10.9%。2016年我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中高中及以上學(xué)歷的比例僅為8.3%，而全國人口中高中及以上學(xué)歷的比例在2015年已達(dá)27.8%。

農(nóng)村勞動(dòng)力要素外流，尤其是青壯年勞動(dòng)力和優(yōu)秀人才大量流向城市，使得鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨人力資源結(jié)構(gòu)不合理的困境。筆者在浙江和貴州的鄉(xiāng)村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，無論是沿海地區(qū)還是中西部地區(qū)，老人農(nóng)業(yè)的問題都是越來越突出。沿海地區(qū)，由于二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，就業(yè)機(jī)會(huì)較多，勞動(dòng)力基本都轉(zhuǎn)移到了二三產(chǎn)業(yè)，即使沒有離開村子，也基本不從事農(nóng)業(yè)了，從事農(nóng)業(yè)的大多都是七八十歲的老人，一般也就是種點(diǎn)菜供自己和家人食用。在貴州，情況會(huì)略好一點(diǎn)，在一些交通不發(fā)達(dá)、附近就業(yè)機(jī)會(huì)有限的鄉(xiāng)村，一部分50來歲的勞動(dòng)力為了照顧家中老人，留在村里務(wù)農(nóng)，但50歲以下的，基本還是都外出務(wù)工了。一些鄉(xiāng)村干部還告訴我們，村里的人，年紀(jì)輕的，80后以后的，一般受教育程度都比父母輩高，也更適應(yīng)城市生活，而且好多基本就沒有從事過農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，所以即使是吸引他們回來，他們也是從事二三產(chǎn)業(yè)，沒有回來從事農(nóng)業(yè)的。

鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)的變化也給鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展帶來了一些問題，如留守婦女、留守兒童、留守老人等。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村呈現(xiàn)出高離婚率現(xiàn)象，據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部分析認(rèn)為是因?yàn)楫?dāng)?shù)亟Y(jié)婚較早，婚后單方或雙方外出務(wù)工后觀念和條件改變對(duì)婚姻穩(wěn)定性產(chǎn)生較大沖擊。留守兒童問題則帶來了社會(huì)對(duì)這些孩子教育和心理問題的擔(dān)憂。由于農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施更為缺少，農(nóng)村養(yǎng)老問題也比城市更加難以解決。

三、產(chǎn)業(yè)與人口的不良循環(huán)是導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰落的根本原因

（一）城市化工業(yè)化主導(dǎo)的發(fā)展模式導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)制弱化

改革開放以來，工業(yè)化和城市化成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ蚨谫Y本、人力資源甚至發(fā)展政策資源的分配中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)利差距一度拉大，鄉(xiāng)村失去發(fā)展權(quán)，資源單向流動(dòng)格局和城市對(duì)農(nóng)村的吸附效應(yīng)進(jìn)一步使農(nóng)村失去了生產(chǎn)要素的有力支撐。在這一模式下，尤其是20世紀(jì)90年代后期鄉(xiāng)村工業(yè)化逐漸退場后，規(guī)劃限制、土地用途管制加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)功能窄化，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)難以落地，鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)制弱化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化明顯滯后于工業(yè)化，鄉(xiāng)村發(fā)展顯著落后于城市，農(nóng)民收入的主要來源依托于外出打工，城鄉(xiāng)差距拉大。對(duì)于大多數(shù)的鄉(xiāng)村區(qū)域，城市虹吸效應(yīng)強(qiáng)于輻射效應(yīng)，企圖通過城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化的效果不明顯，城鄉(xiāng)之間不平衡發(fā)展的問題突出。就這樣，與不斷繁榮的城市相比，鄉(xiāng)村陷入衰敗。

（二）鄉(xiāng)村人力資本回報(bào)偏低

引導(dǎo)人力資本配置的核心因素是人力資本回報(bào)水平。勞動(dòng)力要素在追求自身利益的過程中會(huì)往人力資本回報(bào)高的領(lǐng)域和地區(qū)轉(zhuǎn)移。在我國的廣大鄉(xiāng)村，相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，而作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)維持傳統(tǒng)模式，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不高，以小農(nóng)業(yè)為主，規(guī)模效益不明顯，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高而附加值低，人力資本回報(bào)率長期保持低水平。相反，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程加速和資本深化，工業(yè)部門和服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展，導(dǎo)致對(duì)人力資本的需求呈不斷增加狀態(tài)，人力資本回報(bào)也顯著高于農(nóng)業(yè)部門，由此人力資本就加速向工業(yè)部門和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移。改革開放以來的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)也表明，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模向城鎮(zhèn)非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移。另一個(gè)現(xiàn)象就是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加上我國的計(jì)劃生育政策導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民教育投入大量增加，受教育水平不斷提高，人力資本積累加速并追求更高回報(bào)，這為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移提供了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場制度性分割，造成廣大農(nóng)村人口的社會(huì)保障缺失，農(nóng)村勞動(dòng)力無法得到城鎮(zhèn)職工或居民等同的職業(yè)社會(huì)保障。雖然近年來在中央政府的大力推動(dòng)下，社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋目標(biāo)逐漸實(shí)現(xiàn)，但農(nóng)村養(yǎng)老等社會(huì)保障水平仍然遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)職工，進(jìn)一步提升了人力資本配置到鄉(xiāng)村的機(jī)會(huì)成本。鄉(xiāng)村人才較少得到象城市那樣的政策待遇，可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)薄弱。

（三）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢導(dǎo)致人才吸納能力弱

長期以城市化、工業(yè)化為主要?jiǎng)恿Φ陌l(fā)展模式導(dǎo)致資本和人力資源向城市不斷集中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和農(nóng)村改造進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)部的新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能難以出現(xiàn)和成長。農(nóng)村地區(qū)長期以種養(yǎng)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)生態(tài)價(jià)值、自然風(fēng)光、農(nóng)耕文化等先天優(yōu)勢(shì)未能得到有效開發(fā)，未能形成新產(chǎn)業(yè)并轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)民收入增長依賴外出務(wù)工，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏內(nèi)生增長動(dòng)力和外部條件，甚至一度出現(xiàn)了大量為了追求短期利益，占用耕地、林地、河道取土挖砂、采石、建磚窯等破壞鄉(xiāng)村長期發(fā)展基礎(chǔ)、竭澤而漁的行為。在貧困人口集中成片的偏遠(yuǎn)山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施不足，更是缺少產(chǎn)業(yè)支撐和增長動(dòng)力，阻礙了鄉(xiāng)村全面振興。產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢導(dǎo)致人才吸納能力弱，使得鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)人才競爭中長期處于劣勢(shì)。

（四）人口的大量流出，尤其是高素質(zhì)勞動(dòng)力的流出進(jìn)一步導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展失能

自改革開放以來，從我國人力資源的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移方向來看，農(nóng)村青壯年等優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力源源不斷地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)，為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)提供了強(qiáng)有力的人力支撐，帶動(dòng)了農(nóng)村家庭收入水平的提高，并為規(guī)?；⒓s化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了空間，但同時(shí)也帶來農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人力資源的流失，從整體上降低了農(nóng)村人力資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的素質(zhì)，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)主體迅速老弱化，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人氣不旺，人力資源數(shù)量不足、質(zhì)量堪憂，嚴(yán)重制約了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。農(nóng)村青壯年主力軍離開家鄉(xiāng)到大城市闖蕩，他們離土、離鄉(xiāng)、不愿意回村，他們的下一代也有不少是生于城市、長于城市的“農(nóng)民”。這種局面形成的農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重制約農(nóng)村發(fā)展能力，影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

（五）鄉(xiāng)村人口大規(guī)模流動(dòng)帶來鄉(xiāng)村治理的難題

戶籍制度、農(nóng)村宅基地?zé)o償使用及土地承包制度共同作用下，從制度層面導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，隱性城市化現(xiàn)象十分明顯。中國鄉(xiāng)村人口的非農(nóng)化和向城市的轉(zhuǎn)移數(shù)量巨大，但又不徹底。這集中表現(xiàn)為：流動(dòng)人口多，放棄農(nóng)村權(quán)益完全進(jìn)城定居的人口少;年輕人從鄉(xiāng)村流向城市的多，老年人口流向城市的少;這就在鄉(xiāng)村形成了大量的留守老人、留守兒童、留守婦女和村落人口節(jié)日性的回歸和日常性的村莊人氣不旺，給鄉(xiāng)村家庭的穩(wěn)定與和諧帶來了隱患。這一切，都給鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來了不少難題。同時(shí)，大量農(nóng)村優(yōu)質(zhì)人力資源向城市流動(dòng)，削弱了鄉(xiāng)村有效治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村社區(qū)的治理和建設(shè)面臨“缺人”的困境。

（六）鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)變化為農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來隱患

農(nóng)業(yè)的比較收益低，城市務(wù)工收入高于農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益，直接導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)生經(jīng)營主體和經(jīng)營模式發(fā)生了較大的變化，大多數(shù)農(nóng)民家庭出現(xiàn)了兼業(yè)化趨勢(shì)，逐漸改變了以承包地經(jīng)營為主業(yè)的生產(chǎn)方式，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變成了副業(yè)，“誰來種地”的問題越來越成為了問題。在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者年齡一般都在50歲以上了，即使是50歲以上的人，他們也不能單純從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，現(xiàn)在鄉(xiāng)村建設(shè)量比較大，他們經(jīng)常就近打零工來貼補(bǔ)，不會(huì)將全部精力放在農(nóng)業(yè)農(nóng)地的經(jīng)營上。在這種情況下，我國農(nóng)業(yè)近年還能夠?qū)崿F(xiàn)糧食連續(xù)增產(chǎn)，主要得益于農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平的提高、惠農(nóng)政策與農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)制度。但從總體上看，我國農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)，現(xiàn)代化水平低，農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化和綠色化水平不高、國際競爭力弱的局面并未改變。鄉(xiāng)村人力資源現(xiàn)狀，尤其是高素質(zhì)人力資源缺乏的問題給我國農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了隱患。從荷蘭、以色列等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家情況看，正是高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，才使這些農(nóng)業(yè)資源并不豐富的國家成為了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展典范。

由于農(nóng)業(yè)人力資本回報(bào)低，有些地區(qū)農(nóng)村職業(yè)教育也偏離了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村方向，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和鄉(xiāng)村發(fā)展需要的技能型人才培養(yǎng)逐漸滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)體系沒有形成。

（七）鄉(xiāng)村人口的分散居住帶來基礎(chǔ)設(shè)施的高成本和公共服務(wù)的低水平

長期以來，盡管農(nóng)村人口呈現(xiàn)較大的下降趨勢(shì)，但農(nóng)民宅基地的退出與調(diào)整進(jìn)展緩慢，鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活空間布局未有大的變化，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)居點(diǎn)布局基本維持原狀。從這個(gè)角度看，鄉(xiāng)村居民分散化居住的現(xiàn)象不僅沒有改善，而是進(jìn)一步強(qiáng)化。這種局面下，在一定區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)人口不升反降，必然導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的高成本和低效率。隨著大量人口的外流，區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施如教育、醫(yī)療等很可能出現(xiàn)退化現(xiàn)象。在我國鄉(xiāng)村發(fā)展中，還存在著市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、市場有待進(jìn)一步整合、農(nóng)業(yè)信息化等公共服務(wù)設(shè)施滯后等問題。四、系統(tǒng)構(gòu)建鄉(xiāng)村振興人力資源支撐體系

（一）優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本要求

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，沒有一支數(shù)量足、結(jié)構(gòu)強(qiáng)、素質(zhì)高的人才隊(duì)伍作為支撐，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略很難取得重大進(jìn)展。人力資源的單向大規(guī)模流出在不斷降低鄉(xiāng)村勞動(dòng)力的整體素質(zhì)，若不合理引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)人力資源在城鄉(xiāng)之間的配置，必然會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略缺乏最根本的人力要素的支撐。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最根本的措施應(yīng)是改善鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)，讓更多優(yōu)質(zhì)人力資源流向農(nóng)村。這就必須加強(qiáng)鄉(xiāng)村人力資本積累，改善人力資本配置，提高人力資本回報(bào)，實(shí)現(xiàn)人力資本流動(dòng)與鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的良性循環(huán)。面對(duì)鄉(xiāng)村人力資源現(xiàn)狀，僅僅是簡單地通過鄉(xiāng)村建設(shè)吸引鄉(xiāng)村外出人口回歸鄉(xiāng)村或“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”難以為功，而是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，改善鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力，完善鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)，挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村多功能價(jià)值，提高鄉(xiāng)村就業(yè)收入與保障水平，破解城鄉(xiāng)二元體制，建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)市場，打造宜業(yè)宜居鄉(xiāng)村，讓所有向往鄉(xiāng)村、熱愛鄉(xiāng)村，愿意為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量的人都能有一個(gè)施展才華的空間。

（二）構(gòu)建鄉(xiāng)村發(fā)展新機(jī)制，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，打造宜業(yè)鄉(xiāng)村

抓住當(dāng)前鄉(xiāng)村振興契機(jī)，迎接城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局的到來，通過產(chǎn)權(quán)制度改革激活鄉(xiāng)村資源，建構(gòu)資本與鄉(xiāng)村資源的結(jié)合制度，增加促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和諧發(fā)展的政策，引導(dǎo)企業(yè)家、人力資源及社會(huì)資本向鄉(xiāng)村流動(dòng)，提高鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素配置效率。從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的角度看，鄉(xiāng)村振興的過程應(yīng)該是鄉(xiāng)村人口總量減少同時(shí)但保持結(jié)構(gòu)合理并且空間分布不斷優(yōu)化的過程。因此，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村各村落的資源特色及差異化發(fā)展可能，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村人口與產(chǎn)業(yè)的空間布局，研究各種類型鄉(xiāng)村的演化特征，制定鄉(xiāng)村振興策略，分類實(shí)施，找尋不同類型村莊的復(fù)興路徑。

改革規(guī)劃制度，多規(guī)合一，將鄉(xiāng)村納入各類空間規(guī)劃，以城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)共同繁榮為目標(biāo)，以生態(tài)韌性為重點(diǎn)，根據(jù)鄉(xiāng)村的分化與集聚、人口流動(dòng)趨勢(shì)，編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，保障鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力。按照城鄉(xiāng)融合的空間形態(tài)，在用地類型、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃編制等方面保證多功能、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新形態(tài)能夠在鄉(xiāng)村落地。

宅基地對(duì)村外人和外來資本有序開放，進(jìn)一步規(guī)范和推動(dòng)承包土地流轉(zhuǎn)，加大流轉(zhuǎn)規(guī)模。對(duì)宅基地實(shí)行總量控制和規(guī)劃管制，通過宅基地跨區(qū)域使用和資格權(quán)保障促進(jìn)村莊適度集聚。同時(shí)，應(yīng)積極嘗試村莊宅基地、農(nóng)房和閑置地對(duì)村外人和外部資本開放，盤活宅基地資源的同時(shí)，顯化鄉(xiāng)村生態(tài)文化價(jià)值，提高資源配置效率。在村莊撤并基礎(chǔ)上，擴(kuò)大承包土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和現(xiàn)代化水平。通過優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)為核心的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局的形成，打造宜業(yè)鄉(xiāng)村，有力提升農(nóng)村吸納人力資源的能力，讓鄉(xiāng)村振興人才進(jìn)得來。

（三）提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，優(yōu)化鄉(xiāng)村社會(huì)治理環(huán)境，打造宜居鄉(xiāng)村

經(jīng)過多年的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，鄉(xiāng)村環(huán)境已經(jīng)大為改觀，面貌為之一新。但由于居住分散，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)進(jìn)一步提升面臨投資大、效率低的困境。通過規(guī)劃、宅基地制度和公共服務(wù)供給方式改革，引導(dǎo)村莊向交通等基礎(chǔ)條件較好的區(qū)域適度集聚，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，提升基礎(chǔ)公共服務(wù)水平，以更開放的方式促進(jìn)高水平公共服務(wù)的共享。比如，在鄉(xiāng)村增加居家養(yǎng)老等服務(wù)項(xiàng)目，建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施，提升鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)水平;加強(qiáng)公共交通投入，提升城鄉(xiāng)交通便捷度;城市優(yōu)質(zhì)教育資源向鄉(xiāng)村開放，為鄉(xiāng)村兒童提供更優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育和義務(wù)教育服務(wù)。

優(yōu)化鄉(xiāng)村社會(huì)治理環(huán)境，完善人才發(fā)展制度環(huán)境。鄉(xiāng)村社會(huì)治理環(huán)境是影響鄉(xiāng)村人才發(fā)展的軟環(huán)境。應(yīng)積極推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理方式從依賴于熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的傳統(tǒng)治理方式向“自治為核心、法治為保障、德治為支撐”三治融合的治理方式轉(zhuǎn)變，提升治理有效性，使鄉(xiāng)村社會(huì)安定又充滿活力。

只有從根本上改善鄉(xiāng)村生活的軟硬環(huán)境，打造宜居鄉(xiāng)村，才能讓鄉(xiāng)村振興人才不僅進(jìn)得來，還能留得住、用得好。

（四）打造城鄉(xiāng)一體化的人才市場，推動(dòng)人力資源的城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，優(yōu)化鄉(xiāng)村人力資源

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須充分發(fā)揮人力資本的作用，積極培育鄉(xiāng)村發(fā)展人才資源，創(chuàng)新培養(yǎng)機(jī)制，形成一大批能夠滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的新型人才，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供強(qiáng)大的智力支撐和人才保證。改變城鄉(xiāng)人力資源單向流動(dòng)的目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的交互流動(dòng)和優(yōu)化配置，就需要真正建立起城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場，完善鄉(xiāng)村就業(yè)保障制度體系，不斷提高鄉(xiāng)村就業(yè)質(zhì)量。

增加鄉(xiāng)村人力資源流量。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，我國城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入融合發(fā)展階段，人力資源在城鄉(xiāng)之間的互動(dòng)也有了一些苗頭，比如近幾年出現(xiàn)的農(nóng)民工、農(nóng)村大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)現(xiàn)象，一些“城歸”群體開始助推鄉(xiāng)村振興。要大力破除制約返鄉(xiāng)勞動(dòng)力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)所面臨的市場、金融和土地要素約束，完善鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)體系，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)融合帶動(dòng)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)。向城市市民開放鄉(xiāng)村權(quán)利。允許外來人口在滿足一定條件后，享有村莊的住房、土地、公共事務(wù)參與等權(quán)利。鼓勵(lì)城市社會(huì)資本下鄉(xiāng)，提升鄉(xiāng)村人力資本質(zhì)量。順應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)出現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變化，吸引年輕人到鄉(xiāng)村從事新農(nóng)業(yè)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，造就一批引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民致富的鄉(xiāng)村能人。回應(yīng)鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方式及農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈變化的要求，通過學(xué)習(xí)、引領(lǐng)、示范、合作、參與、互惠，來提升鄉(xiāng)村人力資本和經(jīng)營能力。

優(yōu)化鄉(xiāng)村存量人力資源。確立農(nóng)民在鄉(xiāng)村的主體地位，使農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興的主體力量。要完善鄉(xiāng)村治理體系，賦予農(nóng)民主體權(quán)利和主體責(zé)任，強(qiáng)化村民的自主意識(shí)和自治功能。其次，提升農(nóng)民的組織化的程度，促進(jìn)農(nóng)民合作組織的形成，完善鄉(xiāng)村社區(qū)集體組織。通過教育、社保、產(chǎn)權(quán)等體制的深化改革與“新農(nóng)人”政策的完善，以教育、科技等領(lǐng)域?yàn)橥黄泣c(diǎn)，注重鄉(xiāng)村人才的培育，解決鄉(xiāng)村教育投入不足、網(wǎng)絡(luò)不連通等基礎(chǔ)性難題，提高新一代鄉(xiāng)村居民的知識(shí)水平和技能水平，提升鄉(xiāng)村人力資源質(zhì)量。加強(qiáng)鄉(xiāng)村專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向立體化和多樣化發(fā)展，鄉(xiāng)村封閉性正被打破，需要不斷完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，培育與鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的鄉(xiāng)村帶頭人。提高鄉(xiāng)村專業(yè)人才服務(wù)保障能力。支持地方高校、職業(yè)院校綜合利用教育培訓(xùn)資源，設(shè)置相關(guān)專業(yè)，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，為鄉(xiāng)村振興培養(yǎng)專業(yè)化人才。扶持培養(yǎng)農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)紀(jì)人、鄉(xiāng)村工匠、文化能人、非遺傳承人等鄉(xiāng)村振興人才。

提升鄉(xiāng)村社會(huì)職業(yè)保障水平。只有加大職業(yè)保障覆蓋力度，才能提高職業(yè)農(nóng)民的人力資本投資激勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)更高的就業(yè)質(zhì)量。

（五）建立靈活的人才制度，引入社會(huì)力量服務(wù)鄉(xiāng)村振興

社會(huì)參與也是有效提升鄉(xiāng)村人力資源的重要形式。這種社會(huì)力量既內(nèi)涵于鄉(xiāng)村社會(huì)如鄉(xiāng)賢群體等，更來自于城市社會(huì)。社會(huì)參與的主要力量包括企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民間組織與志愿者;主要方式包括自主參與、合作參與、協(xié)同參與等;社會(huì)參與的主要內(nèi)容包括創(chuàng)業(yè)參與、服務(wù)參與、援助參與、投資參與等。當(dāng)前，應(yīng)積極建立和完善社會(huì)參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的體制機(jī)制，積極吸引和支持企業(yè)家、醫(yī)生教師、專家學(xué)者、黨政干部、律師、建筑師、規(guī)劃師、技能人才等，通過下鄉(xiāng)擔(dān)任志愿者、行醫(yī)辦學(xué)、包村包項(xiàng)目、投資興業(yè)、捐資捐物、法律服務(wù)等各種方式服務(wù)鄉(xiāng)村振興事業(yè)。鼓勵(lì)高校、科研機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村建立研發(fā)、實(shí)習(xí)基地和科技平臺(tái)，全面建立高等院校、科研院所等事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員到鄉(xiāng)村和企業(yè)掛職、兼職和離崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)制度，保障其在職稱評(píng)定、工資福利、社會(huì)保障等方面的權(quán)益。

創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才培育引進(jìn)使用機(jī)制。建立自主培養(yǎng)與人才引進(jìn)相結(jié)合，學(xué)歷教育、技能培訓(xùn)、實(shí)踐鍛煉等多種方式并舉的人力資源開發(fā)機(jī)制。建立城鄉(xiāng)、區(qū)域、校地之間人才培養(yǎng)合作與交流機(jī)制。研究制定鼓勵(lì)城市專業(yè)人才參與鄉(xiāng)村振興的政策。

有針對(duì)性地實(shí)施鄉(xiāng)村人才工程，為鄉(xiāng)村治理注入更強(qiáng)的生機(jī)和活力。將更多人才配置到鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍，建立一支有想法、有能力、有干勁的工作隊(duì)伍，能夠有效地改善鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)班子的人才結(jié)構(gòu)，大力促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力和治理水平的現(xiàn)代化。

（責(zé)任編輯：楊仙麗）