淺談國(guó)有建設(shè)用地分割、合并登記

摘 要 國(guó)有建設(shè)用地宗地原則上不得調(diào)整。國(guó)有建設(shè)用地確需分割、合并登記的，必須符合以下條件：首先必須符合必要性條件；其次，宗地的分割、合并在技術(shù)上應(yīng)具有可行性；再次，國(guó)有建設(shè)用地分割、合并登記應(yīng)先經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)審核同意；最后，涉及改變土地用途的，應(yīng)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；涉及調(diào)整容積率的，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款。

關(guān)鍵詞 國(guó)有建設(shè)用地 分割 合并登記

作者簡(jiǎn)介：方永輝，福建省莆田市國(guó)土資源局涵江分局，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：房地產(chǎn)法、物權(quán)法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.173

日前法律法規(guī)缺乏規(guī)范國(guó)有建設(shè)用地分割、合并登記的具體規(guī)定，僅《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》規(guī)定了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記問(wèn)題，但《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》中也僅規(guī)定申請(qǐng)材料而難于把握審核要點(diǎn)。實(shí)務(wù)中國(guó)有建設(shè)用地需具備何種條件，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)方可為土地使用者辦理不動(dòng)產(chǎn)單元分割、合并登記？筆者就該問(wèn)題予以分析。

一、 國(guó)有建設(shè)用地宗地原則上不得調(diào)整

本文所稱(chēng)的國(guó)有建設(shè)用地分割、合并登記是指同一權(quán)利人在建設(shè)用地首次登記后申請(qǐng)對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行分割或者合并登記，或同一土地使用者在建設(shè)用地首次登記時(shí)申請(qǐng)對(duì)國(guó)土部門(mén)供應(yīng)的建設(shè)用地進(jìn)行分割或者合并，對(duì)于前者，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例實(shí)施細(xì)則》第二十六條將之歸于變更登記的類(lèi)型，對(duì)于后者，實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地供應(yīng)的宗地進(jìn)行分割或者合并作為首次登記時(shí)的不動(dòng)產(chǎn)單元。

《國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范土地登記的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2012]134號(hào)）規(guī)定“宗地一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整。宗地確需分割、合并或調(diào)整邊界的，應(yīng)經(jīng)國(guó)土資源主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)同意?！痹撘?guī)定出臺(tái)時(shí)，尚未實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，其僅針對(duì)土地登記，但其精神可以持續(xù)貫徹至不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之后。國(guó)有建設(shè)用地宗地（不動(dòng)產(chǎn)單元）確定后，原則上不得調(diào)整。理由如下：（1）從規(guī)劃管理的角度，宗地是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃、土地出讓計(jì)劃、區(qū)域土地利用實(shí)際情況等因素確定的，是判斷建設(shè)活動(dòng)是否符合控制性規(guī)劃以及進(jìn)行土地估價(jià)的載體，宗地一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整。因?yàn)檎{(diào)整宗地，規(guī)劃條件改變的可能性甚高；（2）《物權(quán)法》第九條規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外”，不動(dòng)產(chǎn)首次登記后，即產(chǎn)生了物權(quán)變動(dòng)的效力，如無(wú)涉及物權(quán)內(nèi)容的變更，實(shí)無(wú)合并、分割不動(dòng)產(chǎn)單元的必要；（3）首次登記后分割、合并登記增加了不動(dòng)產(chǎn)登記的行政成本。

二、 土地使用者申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地分割、合并登記首先必須符合必要性條件

國(guó)有建設(shè)用地宗地雖原則上不得調(diào)整，但現(xiàn)實(shí)情況紛繁復(fù)雜，因此不排除例外情況下可以進(jìn)行國(guó)有建設(shè)用地合并、分割登記，但國(guó)有建設(shè)用地合并、分割登記首先必須符合必要性條件。之所以要求符合必要性條件，其一是國(guó)有建設(shè)用地宗地原則上不得調(diào)整；其二是如無(wú)分割、合并登記的必要，不予辦理分割、合并登記并不影響不動(dòng)產(chǎn)登記，也不影響權(quán)利人的權(quán)益。所謂必要性條件是指土地開(kāi)發(fā)利用情況的變化導(dǎo)致確需不動(dòng)產(chǎn)單元分割、合并，否則將違反不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則或無(wú)法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。為便于理解必要性條件，茲舉三例。例一：某公司通過(guò)掛牌方式競(jìng)得相鄰二幅國(guó)有建設(shè)用地，簽訂的二個(gè)土地出讓合同分別確定了規(guī)劃條件，但總平面布置圖是按照合并的上述二幅建設(shè)用地設(shè)計(jì)的，而且有一幢房屋建在上述二幅建設(shè)用地分界處上面，上述二幅建設(shè)用地的規(guī)劃條件已經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)核實(shí)未變更，某公司申請(qǐng)首次登記時(shí)申請(qǐng)將上述二幅建設(shè)用地合并進(jìn)行登記。根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第二條第二款規(guī)定，房屋等建筑物、構(gòu)筑物和森林、林木等定著物應(yīng)當(dāng)與其所依附的土地、海域一并登記，上述一幢房屋建在二幅建設(shè)用地分界處上面，從必要性的角度應(yīng)允許將二幅建設(shè)用地合并登記。例二：某房地產(chǎn)公司取得的建設(shè)用地已經(jīng)首次登記，其提交區(qū)政府同意進(jìn)行分割登記的辦公會(huì)議紀(jì)要及城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)核實(shí)規(guī)劃條件未變更的意見(jiàn)申請(qǐng)將一宗地分割為六宗地進(jìn)行登記，但并未說(shuō)明分割登記的合理理由。該宗地已經(jīng)首次登記，已經(jīng)發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力，即某房地產(chǎn)公司已取得建設(shè)用地使用權(quán)，由于不動(dòng)產(chǎn)登記內(nèi)容未發(fā)生變化，其未說(shuō)明分割登記的合理理由，不符合分割、合并登記的必要性條件，應(yīng)不允許進(jìn)行分割登記。例三：某幅國(guó)有建設(shè)用地用途為工業(yè)用地，經(jīng)批準(zhǔn)其一部分土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)，由于工業(yè)用途土地和商業(yè)用途土地的范圍各自明確，且為了將工業(yè)用途和商業(yè)用途明確區(qū)分，應(yīng)允許土地使用者申請(qǐng)將原建設(shè)用地按工業(yè)用途和商業(yè)用途分別登記。

三、國(guó)有建設(shè)用地宗地的分割、合并在技術(shù)上應(yīng)具有可行性

國(guó)有建設(shè)用地宗地的分割、合并在技術(shù)上應(yīng)具有可行性，否則不動(dòng)產(chǎn)單元的分割、合并雖符合必要性條件，但在技術(shù)上因不具有可行性，仍無(wú)法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)單元的分割、合并。如土地使用者申請(qǐng)對(duì)不同用途或不同土地使用年限的建設(shè)用地進(jìn)行合并登記，則有可能在技術(shù)上無(wú)法確定合并后建設(shè)用地的用途、土地使用年限而無(wú)法進(jìn)行建設(shè)用地合并登記。

四、 土地使用者申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)單元分割、合并登記應(yīng)先經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)審核同意

土地使用者申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地分割、合并登記應(yīng)先經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)審核同意，理由如下：（1）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十三條規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)提出申請(qǐng)。變更內(nèi)容不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)不得批準(zhǔn)。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將依法變更后的規(guī)劃條件通報(bào)同級(jí)土地主管部門(mén)并公示”，根據(jù)該規(guī)定，建設(shè)單位必須按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)；（2）建設(shè)用地規(guī)劃條件均以宗地計(jì)算，國(guó)有建設(shè)用地的分割、合并必然涉及規(guī)劃條件是否變更的問(wèn)題；（3）規(guī)劃條件是根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃為建設(shè)用地量體定作的條件，可以說(shuō)規(guī)劃條件的變更屬于建設(shè)用地自身要素的改變?！段餀?quán)法》第七條規(guī)定“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律”，因此，國(guó)有建設(shè)用地分割、合并登記時(shí)，必須核實(shí)規(guī)劃條件是否變更；（4）根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十五條“縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定對(duì)建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件予以核實(shí)”之規(guī)定，核實(shí)規(guī)劃條件是否變更是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)的職責(zé)。

基于上述分析，筆者以為，《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》：“同一權(quán)利人分割或者合并不動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定提交相關(guān)部門(mén)同意分割或者合并的批準(zhǔn)文件”之規(guī)定應(yīng)指土地使用者申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地分割、合并登記應(yīng)先經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)審核同意。

五、涉及改變土地用途的，應(yīng)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)；涉及調(diào)整容積率的，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款

建設(shè)用地的分割、合并涉及改變土地用途的，應(yīng)根據(jù)《土地管理法》第五十六條規(guī)定，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后方可辦理分割、合并登記。建設(shè)用地的分割、合并涉及調(diào)整容積率的，經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)批準(zhǔn)調(diào)整容積率后，應(yīng)根據(jù)國(guó)土資源部《關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕204號(hào)），按照批準(zhǔn)調(diào)整時(shí)的土地市場(chǎng)樓面地價(jià)核定應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓價(jià)款，土地使用者補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款后予方可辦理分割、合并登記。

參考文獻(xiàn)：

[1]巴中市國(guó)土資源局國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)變更登記（分割或者合并）指南.

[2]威海市文登區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記辦事指南（十）.