對(duì)完善我國(guó)食品安全法律體系的思考

摘 要 食品安全問題作為近年來的熱點(diǎn)問題，已經(jīng)獲得了全社會(huì)的普遍關(guān)注。食品安全問題千頭萬緒，涉及到法律、監(jiān)管、社會(huì)信用體系等多個(gè)方面，其中最重要的方面就是要盡快完善我國(guó)現(xiàn)行的食品安全法律體系，只有這樣，才能從根本上解決食品安全事故頻發(fā)的問題，切實(shí)保障食品安全。

關(guān)鍵詞 食品安全 法律監(jiān)管 法律體系

作者簡(jiǎn)介：徐一鳴，山東省昌樂第一中學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.132

我國(guó)目前十分重視食品安全領(lǐng)域的立法建設(shè)，食品安全不僅僅是一個(gè)法律問題，也是一個(gè)社會(huì)問題，尤其目前食品安全問題頻發(fā)的背景下值得我們思考。從現(xiàn)狀來看，我國(guó)存在大量的食品安全問題，比如轉(zhuǎn)基因食品、食品添加劑、食品行業(yè)的監(jiān)管，網(wǎng)絡(luò)訂餐以及農(nóng)產(chǎn)品安全等等，很多學(xué)者也對(duì)這些問題進(jìn)行了有益的探究，并且提出了自己的見解。本文主要是從現(xiàn)狀出發(fā)，包括食品安全現(xiàn)狀和法律規(guī)制現(xiàn)狀，針對(duì)其中存在的問題進(jìn)行探究。

一、我國(guó)的食品安全現(xiàn)狀及食品安全法律體系概述

（一）我國(guó)食品安全問題的現(xiàn)狀

自改革開放以來，我國(guó)食品工業(yè)的騰飛和人均收入的提高使得我國(guó)的食品匱乏問題已經(jīng)成為歷史，然而，隨之而來的食品安全問題已經(jīng)逐漸取代食品匱乏問題，成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2006年全國(guó)消協(xié)系統(tǒng)共受理食品方面的投訴70566件，其中約有1800件涉及食品安全問題。這些食品安全問題主要集中在以下幾個(gè)方面：食品制造過程中使用劣質(zhì)原材料或違規(guī)使用添加劑（比如使用變質(zhì)的肉類制作熟食、在油炸食品中過量添加復(fù)合膨松劑等）；食品制作、貯存和派送過程中病原菌和其他微生物控制不當(dāng)（比如奶制品生產(chǎn)和貯存過程中未能嚴(yán)格保證低溫條件而使得病原菌大量繁殖）；對(duì)人體有害物質(zhì)殘留（比如家禽類肉食中存在抗生素殘留、新鮮蔬菜表面有農(nóng)藥殘留等），假冒偽劣食品和三無食品（如網(wǎng)絡(luò)中經(jīng)常報(bào)道的“粵利粵”、“蘑菇力”、“德夫”等仿冒其他產(chǎn)品的假冒偽劣產(chǎn)品）。這些問題不僅長(zhǎng)期存在，而且呈現(xiàn)愈演愈烈的發(fā)展趨勢(shì)，嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命安全和身體健康，并且給我國(guó)的食品工業(yè)的未來發(fā)展帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。

如今，食品安全已經(jīng)不再是一個(gè)國(guó)家的問題，這個(gè)問題受到了全球多個(gè)國(guó)家的廣泛關(guān)注，各個(gè)國(guó)家都為了解決這一難題而采取了多種措施。我國(guó)也不例外，但是仍然有大量的食品安全隱患存在于我們的日常生活中。

（二）我國(guó)食品安全問題的法治現(xiàn)狀

為了保障食品安全，打擊食品安全違法和違規(guī)行為，我國(guó)已經(jīng)先后出臺(tái)了多部相關(guān)的食品安全法律和法規(guī)，呈現(xiàn)出立法部門多樣化、立法內(nèi)容豐富化的法律體系建設(shè)趨勢(shì)。尤其是在2003年加入WTO之后，我國(guó)的食品行業(yè)與食品企業(yè)內(nèi)部規(guī)范和監(jiān)管程序逐漸走上與國(guó)際接軌的發(fā)展道路。2009年，由人大立法通過的《中華人民共和國(guó)食品安全法》作為我國(guó)食品安全的基本法正式施行，標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)行的食品安全法律體系架構(gòu)基本形成。

除了《中華人民共和國(guó)食品安全法》之外，《中華人民共和國(guó)刑法》以及《中華人民和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》這兩部基本法也屬于我國(guó)現(xiàn)行食品安全法律體系的基礎(chǔ)法律法規(guī)，這三部法律共同奠定了我國(guó)食品安全法律體系的基礎(chǔ)，任何其他相關(guān)法規(guī)或條例都不能與之相違背。與此同時(shí)，由國(guó)務(wù)院2009年頒布的《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》、2012年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》等法規(guī)以及一些由省部級(jí)單位頒布的行政規(guī)章和部門法規(guī)（如2011年由國(guó)家質(zhì)檢總局辦法的《食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)管理辦法》）作為具體的實(shí)施實(shí)則，共同構(gòu)成我國(guó)食品安全法律體系的主體部分。到目前為止，我國(guó)現(xiàn)行的食品安全法律法規(guī)體系已經(jīng)基本成型。但是在具體實(shí)踐中仍然存在很多問題。

1.在食品安全法律治理過程中存在權(quán)大于法的情況，使得法律的效果大打折扣。我國(guó)在長(zhǎng)期的歷史進(jìn)程中，相信公權(quán)力的權(quán)威，但對(duì)法律卻沒有信仰。

2.食品行業(yè)守法的高成本。低廉的成本可以取得高額的利益，因此有些商家甘愿冒此風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行違法犯罪。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)并不僅僅是單純的制度建設(shè)的問題，而是多種原因共同作用的結(jié)果。雖然我國(guó)的《食品安全法》已經(jīng)大大提高了違法成本，但是對(duì)于大多數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者而言，法律的震懾仍然不足，高額的利潤(rùn)更具有吸引力。

3.基層執(zhí)法存在困難。首先，因?yàn)榱⒎ǖ娜笔沟迷趫?zhí)法出現(xiàn)困境。比如有的部分雖然被認(rèn)為是法律所不認(rèn)可的，但是法律并沒有規(guī)定具體的處罰條款，食品留樣工作就是其中一個(gè)典型的例子，法律規(guī)定特定單位或者特殊情況下應(yīng)當(dāng)對(duì)食品成品進(jìn)行留樣，但是違反后卻沒有具體的懲罰措施。其次，立法缺乏可操作性。從我國(guó)食品安全法中來看，的確存在一部分條款不易操作的情況，致使法律無法落到實(shí)處。比如食物中毒，如果中毒存在很長(zhǎng)的潛伏期，那么很難判斷中毒的原因，也難以及時(shí)取證。

4.食品安全事故的復(fù)雜性。我國(guó)本身的社會(huì)結(jié)構(gòu)就是多元的，城鄉(xiāng)地區(qū)、東西部地區(qū)的差異都很大?？梢哉f目前我國(guó)所規(guī)定的食品安全相關(guān)的法律都是根據(jù)城市食品安全監(jiān)管所制定出臺(tái)的，因此對(duì)于面對(duì)復(fù)雜情況的預(yù)防能力不足，這也是我國(guó)目前法律體系存在的一個(gè)缺陷。

二、我國(guó)現(xiàn)行食品安全法律體系存在的缺陷

（一）食品安全法律體系內(nèi)部統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性較弱

前文已經(jīng)提到，我國(guó)現(xiàn)行食品安全法律體系由不同法律制定主體所頒布的不同法律效力的多部法律法規(guī)組成，這樣的體系構(gòu)建很容易導(dǎo)致各法律法規(guī)之間銜接性和一致性不夠。例如，我國(guó)在食品安全方面有多種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)超過5000個(gè)，涉及到不同的部門和地區(qū)，有國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等多種。鑒定和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，其后果必然是食品安全評(píng)價(jià)體系的混亂，而評(píng)價(jià)體系的混亂又必然給食品安全違法和違規(guī)行為的打擊帶來不利影響。也就是說，關(guān)于食品安全的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一，執(zhí)法部門就很難認(rèn)定哪種行為屬于食品安全違法、哪種不屬于違法以及各種違法行為的嚴(yán)重程度，因而在懲治食品安全違法犯罪方面的力度和精準(zhǔn)度就會(huì)打折扣。

（二）食品安全的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估在實(shí)際實(shí)施中較為困難

食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估的重要性已經(jīng)在相關(guān)法律法規(guī)中一再被強(qiáng)調(diào)，然而，在具體的法律實(shí)施過程中，檢測(cè)與評(píng)估技術(shù)手段的發(fā)展往往跟不上食品種類和食品添加劑種類的不斷增加，導(dǎo)致很多嚴(yán)重的食品安全問題無法被檢測(cè)出來或者提前告知其風(fēng)險(xiǎn)性，這也就意味著食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估的作用被嚴(yán)重削弱，最終不得不寄希望于事后補(bǔ)救。與此同時(shí)，關(guān)于食品安全相關(guān)信息披露的真正有效的公眾平臺(tái)也尚未建立使用。因?yàn)槭称钒踩蔫b定和評(píng)估涉及到較為高深的科技手段和科學(xué)術(shù)語(yǔ)，這是普通民眾難以理解和掌握的，如果簡(jiǎn)單地將科學(xué)檢測(cè)結(jié)果報(bào)告不經(jīng)處理就披露給公眾，其實(shí)并不能收到預(yù)料中的效果。

（三）食品安全的地方立法相對(duì)滯后

我國(guó)幅員遼闊，各地飲食習(xí)慣各有差異，各地的食物也存在著差別。也正是基于此，對(duì)于食品方面的立法一直存在很大的困難，地方一方面要與國(guó)家立法保持一致，同時(shí)也要保持地方特色，這就讓地方上的食品立法處于一種較為尷尬的境地，我國(guó)目前的食品安全立法并沒有十分全面，也沒有覆蓋所有地區(qū)。上文中也提到過，我國(guó)目前的食品安全中的法律大多數(shù)是針對(duì)城市地區(qū)所制定的，但是廣大的農(nóng)村地區(qū)也有大量的食品安全問題，但是卻并沒有一部切實(shí)可行的法律出臺(tái)。因此，對(duì)于地方特色、城鄉(xiāng)差異這些問題都是我國(guó)立法上的短板。

三、完善我國(guó)食品安全法律體系的若干建議

只有找到問題的根源，才能將問題徹底解決。未來我國(guó)的食品安全保障工作要想取得更大的進(jìn)展，必須進(jìn)一步完善現(xiàn)行食品安全法律體系，并將其落到實(shí)處。

（一）必須盡快統(tǒng)一監(jiān)測(cè)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，使得相關(guān)執(zhí)法部門有的放矢，更好地打擊食品安全違法犯罪行為，保障我國(guó)的食品安全

為了實(shí)現(xiàn)這一目的，必須從兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力：首先要不斷加快食品檢測(cè)與評(píng)估技術(shù)的發(fā)展，使得對(duì)食品的相關(guān)檢測(cè)結(jié)果更加精確、可靠，在這樣的前提條件下才能制定出更為科學(xué)合理、普適性更強(qiáng)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，從而使得法律體系內(nèi)部盡早實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)；其次是要加強(qiáng)相關(guān)立法部門、執(zhí)法部門以及監(jiān)督審查部門之間的合作與溝通，促進(jìn)信息分享，保障食品安全從立法、執(zhí)法到監(jiān)督審查這一整個(gè)流程中都有法可依，盡可能地減少因標(biāo)準(zhǔn)不同或協(xié)作不力而帶來的實(shí)施障礙。

（二）必須不斷完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估制度，盡快實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估的全覆蓋

就地域而言，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估應(yīng)當(dāng)覆蓋全國(guó)所有省、市，就領(lǐng)域而言，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估則應(yīng)當(dāng)確保“從農(nóng)田到餐桌”的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域均有準(zhǔn)確、可靠、及時(shí)的檢測(cè)數(shù)據(jù)報(bào)告可供查閱。并且，要盡快建立食品檢測(cè)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，并注意將專業(yè)化的數(shù)據(jù)與檢測(cè)報(bào)告轉(zhuǎn)化成可理解的表達(dá)方式，從而實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的廣泛參與。

（三）加大對(duì)食品安全違法行為的懲處力度

在前兩條的基礎(chǔ)之上，我國(guó)的食品安全監(jiān)測(cè)和評(píng)估水平有了較大的進(jìn)展之后，下一步的工作就是加大對(duì)食品安全違法行為的懲處力度，提高其違法和犯罪成本。首先要強(qiáng)化食品安全法律法規(guī)的威懾力，不僅要采取提高違法行為的處罰金額等增強(qiáng)事后處罰力度的手段，同時(shí)還要加強(qiáng)我國(guó)食品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和食品召回制度的嚴(yán)格程度，從源頭和過程中震懾不法分子，并切實(shí)提高他們的違法成本與難度。其次是要加大執(zhí)法力度，提高食品安全違法違規(guī)問題的發(fā)現(xiàn)率、處理率和懲罰力度，切實(shí)保障違法違規(guī)行為得到控制與打擊。

（四）加大公眾參與力度和廣泛度，共同構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的社會(huì)食品安全信用體系

要保障公眾廣泛參與食品安全保障體系的構(gòu)建和完善，不僅要加大相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，還要考慮到公眾參與的可行性和便利性。食品安全信息共享平臺(tái)的建設(shè)和維護(hù)就是一個(gè)很好的策略，不僅可以實(shí)時(shí)披露食品安全違法違規(guī)行為從而提醒公眾注意鑒別并引以為鑒，還可以將一批嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格按照法律法規(guī)實(shí)施生產(chǎn)操作的企業(yè)和個(gè)人樹立為榜樣，使公眾重拾對(duì)我國(guó)食品安全保障體系的信心和信任，同心協(xié)力構(gòu)建起堅(jiān)實(shí)的社會(huì)食品安全信用體系，更好地促進(jìn)我國(guó)未來食品安全法律體系的完善。

另外，對(duì)于魯迅先生所說的“拿來主義”在這個(gè)時(shí)候可以充分利用，通過學(xué)習(xí)其他國(guó)家的立法來完善我國(guó)的食品安全法律體系。比如美國(guó)針對(duì)食品衛(wèi)生方面的法律僅聯(lián)邦出臺(tái)的就多達(dá)35部，這些法律所監(jiān)管的對(duì)象包括了企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人，還針對(duì)食品、藥品和化妝品專門制定了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》，這對(duì)我國(guó)立法而言是一個(gè)很好的學(xué)習(xí)范本。德國(guó)在食品安全制度劃分了等級(jí)同時(shí)也建立了食品召回制度，加強(qiáng)與消費(fèi)者協(xié)會(huì)的合作，使出現(xiàn)問題的企業(yè)能在短時(shí)間內(nèi)召回所售出的產(chǎn)品，從而減小傷害。這些國(guó)家的相關(guān)立法都是我國(guó)可以借鑒的對(duì)象，通過學(xué)習(xí)其他國(guó)家的相關(guān)制度，結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情，才能夠建立相對(duì)完善的食品安全法律體系。

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