利益集團(tuán)與美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策演變（1933—1996年）

陳 瀟

（遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110036）

美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)在全球范圍內(nèi)具有典范作用，但是其政策制度的發(fā)展與演化歷經(jīng)了復(fù)雜的變遷過(guò)程。從20世紀(jì)30年代到90年代，美國(guó)的農(nóng)業(yè)環(huán)境所承受的來(lái)自人類(lèi)活動(dòng)的壓力逐年加大，特別是農(nóng)藥化肥的無(wú)節(jié)制使用，使得農(nóng)業(yè)土地資源、水資源等方面的環(huán)境問(wèn)題愈加嚴(yán)重，由此引發(fā)的環(huán)境污染對(duì)人體健康的危害和資源衰竭的威脅愈演愈烈。過(guò)去對(duì)于美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的研究多是從歷史學(xué)視角進(jìn)行的分析，側(cè)重歷史資料的歸納和總結(jié)，缺少經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的建構(gòu)和支撐。本文嘗試運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的利益集團(tuán)理論，解析美國(guó)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)制度演進(jìn)的變遷背景、作為推進(jìn)動(dòng)力與阻力的利益集團(tuán)的博弈和競(jìng)爭(zhēng)以及制度成功演進(jìn)與利益集團(tuán)之間的交匯關(guān)系。

一、利益集團(tuán)與制度變遷

20世紀(jì)七八十年代，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界迅速崛起的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，將利益集團(tuán)研究納入制度變遷過(guò)程的研究中，分析了制度的演進(jìn)與利益集團(tuán)博弈的互動(dòng)關(guān)系。

“如果說(shuō)制度是游戲規(guī)則，利益集團(tuán)就是游戲的參加選手?！盵1]諾斯從利益集團(tuán)角度給予制度變遷以解釋?zhuān)鹤鳛橹贫茸冞w的行動(dòng)主體（包括制度的供給主體和制度的需求主體），利益集團(tuán)間的博弈、沖突和競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，勢(shì)必投射到制度變遷的過(guò)程之中[2]，即制度創(chuàng)新和變遷的方向往往由社會(huì)中各利益集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)和博弈的過(guò)程及結(jié)果所導(dǎo)引。諾斯指出，制度的創(chuàng)新和變遷并非都朝著社會(huì)最優(yōu)效率的方向發(fā)展的，相反，制度（至少是正式規(guī)則）大多數(shù)的時(shí)候是為了服務(wù)于那些具有創(chuàng)造新規(guī)則能力的某些利益集團(tuán)而專(zhuān)門(mén)創(chuàng)造的[3]。經(jīng)濟(jì)政策、政治規(guī)定等制度（包括制度設(shè)計(jì)）的形成是一個(gè)動(dòng)態(tài)博弈的過(guò)程，這一過(guò)程表現(xiàn)為外在條件的不確定性和非穩(wěn)定性，形成制度過(guò)程的參與者即各個(gè)利益集團(tuán)，在制度的制定中都想竭力控制博弈和競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)和結(jié)果，以期獲得有利于自身利益的最優(yōu)結(jié)果。

美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，通過(guò)農(nóng)民、消費(fèi)者和農(nóng)藥廠商三大主要利益集團(tuán)間利益的競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)，不斷保持著向前推進(jìn)和完善的變遷發(fā)展態(tài)勢(shì)。

二、美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境政策中的利益博弈

美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策制定和實(shí)施的進(jìn)程中，農(nóng)民既是農(nóng)業(yè)資源的破壞者、環(huán)境的排污者，同時(shí)又是農(nóng)業(yè)污染損害的受害者，另外還是農(nóng)業(yè)污染防控措施的具體執(zhí)行者；消費(fèi)者與農(nóng)業(yè)化學(xué)企業(yè)分歧巨大，難以達(dá)成一致利益。在各方力量博弈下，農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)制度得到了不斷創(chuàng)新和演進(jìn)。

（一）農(nóng)民利益集團(tuán)

美國(guó)在傳統(tǒng)意義上講是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家，土地資源十分富饒，大批移民進(jìn)入美國(guó)后，很快便成為擁有眾多種植園的農(nóng)民。因此，農(nóng)民成為美國(guó)社會(huì)早期頗具影響的利益集團(tuán)[4]。農(nóng)民組織除經(jīng)濟(jì)合作功能外，更側(cè)重政治功能，目標(biāo)在于對(duì)政府當(dāng)局的政策和頒布的制度法條施加影響，組織活動(dòng)非常活躍，大大小小的農(nóng)民政治組織幾乎無(wú)處不在。

農(nóng)民在保護(hù)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，農(nóng)業(yè)種植方式的選擇，殺蟲(chóng)劑、除草劑等化學(xué)農(nóng)藥的使用等，都與農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境息息相關(guān)，因此，農(nóng)民在美國(guó)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)方面的作用是巨大的。在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題上，農(nóng)民身份是多角色的復(fù)合體，既是農(nóng)業(yè)資源的破壞者、環(huán)境的排污者，同時(shí)又是農(nóng)業(yè)污染損害的受害者，另外還是農(nóng)業(yè)污染防控措施的具體執(zhí)行者。雖然對(duì)某些政策的制定并非出于環(huán)保因素的考慮，但仍在一定意義上使美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)保政策保持著不斷向前發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

（二）消費(fèi)者利益集團(tuán)

農(nóng)業(yè)環(huán)境對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全具有重要影響，因此，作為與農(nóng)產(chǎn)品有著重要關(guān)聯(lián)的消費(fèi)者利益集團(tuán)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的治理和保護(hù)在農(nóng)業(yè)保護(hù)后期與資源與環(huán)境保護(hù)利益集團(tuán)交匯，在美國(guó)農(nóng)業(yè)資源治理中起到了重要的作用。因此，本文中的消費(fèi)者利益集團(tuán)指除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以外的一切與農(nóng)業(yè)立法有關(guān)的促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)的利益集團(tuán)，包括資源與環(huán)境主義者和消費(fèi)者等。

由于高額的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼促使消費(fèi)者生活成本大幅提高，由此引發(fā)消費(fèi)者利益集團(tuán)的不滿(mǎn)。但是，隨著農(nóng)藥等化學(xué)產(chǎn)品導(dǎo)致的食品安全和污染問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，對(duì)于化學(xué)合成殺蟲(chóng)劑對(duì)人體及動(dòng)物健康副作用的關(guān)注愈發(fā)廣泛。對(duì)于消費(fèi)者而言，許多化學(xué)品會(huì)滲入食品中，如果這些東西劑量太大，或者小劑量但是長(zhǎng)期接觸，都將會(huì)對(duì)人體造成傷害。因此，消費(fèi)者利益集團(tuán)對(duì)于農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境的保護(hù)持積極支持的態(tài)度。

（三）農(nóng)藥化學(xué)利益集團(tuán)

美國(guó)是農(nóng)藥尤其殺蟲(chóng)劑的研發(fā)與應(yīng)用大國(guó)。全球著名的十大農(nóng)藥公司中，美國(guó)占據(jù)了一半的席位。本文中的農(nóng)藥農(nóng)化集團(tuán)除包括化學(xué)農(nóng)藥制劑的生產(chǎn)企業(yè)，還包括跟農(nóng)藥、化肥密切打交道的行業(yè)。農(nóng)藥化學(xué)利益集團(tuán)是農(nóng)業(yè)環(huán)境政策制定的重要影響者。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化肥農(nóng)藥等的無(wú)節(jié)制使用，使得農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題愈加嚴(yán)重。農(nóng)化產(chǎn)業(yè)為了追逐商業(yè)利潤(rùn)往往對(duì)農(nóng)藥、殺蟲(chóng)劑等有害農(nóng)化產(chǎn)品的濫用采取漠視甚至是鼓勵(lì)的態(tài)度。但是隨著農(nóng)藥對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境產(chǎn)生有害影響的認(rèn)知的逐漸擴(kuò)大，公眾對(duì)食品中農(nóng)藥殘留和農(nóng)藥對(duì)環(huán)境危害的日益關(guān)注，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)環(huán)境立法的不斷加強(qiáng)。農(nóng)藥化學(xué)利益集團(tuán)在此過(guò)程中不斷通過(guò)各種途徑，或爭(zhēng)取有利于農(nóng)化集團(tuán)利益的草案被通過(guò)，或挫敗與農(nóng)化集團(tuán)利益有沖突的議案的通過(guò)，爭(zhēng)取為農(nóng)化項(xiàng)目的撥款通過(guò)，獲取國(guó)會(huì)的法定權(quán)力以及其非正式影響力所賦予的其他好處[5]。因此，農(nóng)藥化學(xué)利益集團(tuán)對(duì)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的保護(hù)往往持消極態(tài)度。

三、利益博弈下美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策的演化

縱觀美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境污染治理的歷史，主要包括兩種政策思路：一是激勵(lì)補(bǔ)償；二是強(qiáng)制干預(yù)。從20世紀(jì)30年代到90年代中期，歷屆美國(guó)政府都采用對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼和對(duì)農(nóng)用化學(xué)品監(jiān)管這兩種雙管齊下的方式來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)污染治理。

（一）農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的萌芽階段（1933—1941年）：“絕望”危機(jī)時(shí)代的被動(dòng)應(yīng)對(duì)

30年代的大蕭條導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)崩潰以及沙塵暴等生態(tài)災(zāi)難的出現(xiàn)都使公眾對(duì)未來(lái)文明的總體前景感到悲觀和擔(dān)憂(yōu)，但與此同時(shí)也為美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)制度的創(chuàng)建造成了有力的外部沖擊。羅斯福新政時(shí)期對(duì)土地的管理比以往任何時(shí)代都更加科學(xué)，在土地的使用上強(qiáng)調(diào)公共福利高于私人利益和國(guó)家干預(yù)的手段，雖呈現(xiàn)出一定的應(yīng)急應(yīng)對(duì)的被動(dòng)色彩，但是通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償和政府干預(yù)的形式最終促使農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)走出了“絕望”。

在應(yīng)對(duì)大蕭條沖擊下農(nóng)業(yè)危機(jī)的與擺脫沙塵暴生態(tài)災(zāi)難的“絕望”的大背景下，美國(guó)農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)主要以土壤的保護(hù)為主要突破口，以《1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》拉開(kāi)了序幕。盡管法案的初始目標(biāo)是控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民收入，但是法案中為維持價(jià)格而限制產(chǎn)量從而縮減耕地的做法，促進(jìn)了地力的恢復(fù)和土壤的保護(hù)，客觀上完成了農(nóng)業(yè)資源保護(hù)的初始使命，并使得美國(guó)農(nóng)業(yè)土地資源的長(zhǎng)期收益持續(xù)增加，形成了農(nóng)業(yè)資源保護(hù)的雛形。1936年通過(guò)的《土壤保持與作物調(diào)配法》完善了農(nóng)業(yè)調(diào)整法中接受補(bǔ)貼的受益農(nóng)民范圍，進(jìn)一步促使更大范圍的農(nóng)民加強(qiáng)對(duì)于土壤的保護(hù)。在農(nóng)民利益集團(tuán)的積極努力下，政府通過(guò)對(duì)農(nóng)民利益團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，有效激勵(lì)了農(nóng)民利益集團(tuán)對(duì)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境的合理利用和積極保護(hù)。

這一時(shí)期美國(guó)的農(nóng)業(yè)資源保護(hù)政策中，價(jià)格補(bǔ)貼與農(nóng)藥監(jiān)管都同消費(fèi)者利益息息相關(guān)。首先，通過(guò)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和限制生產(chǎn)的政府干預(yù)雖實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民利益集團(tuán)對(duì)于農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)激勵(lì)，但農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的隨之提高，使消費(fèi)者每年的消費(fèi)稅大幅增加，消費(fèi)成本水漲船高。針對(duì)《1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的出臺(tái)，來(lái)自城市地區(qū)的消費(fèi)者利益集團(tuán)的代表對(duì)于農(nóng)業(yè)調(diào)整法發(fā)出了反對(duì)的聲音，理由是這會(huì)“增加生活成本”；另外，農(nóng)副產(chǎn)品安全對(duì)消費(fèi)者而言關(guān)乎自身健康利益，農(nóng)藥殘留超標(biāo)引發(fā)的食品安全事故的頻發(fā)，讓消費(fèi)者利益集團(tuán)成為了敦促政府加速制定農(nóng)藥監(jiān)管政策的直接動(dòng)因。

農(nóng)化產(chǎn)品既是農(nóng)民增產(chǎn)的有效良藥，同時(shí)也是農(nóng)業(yè)資源保護(hù)中最嚴(yán)重的障礙。農(nóng)業(yè)資源中的土壤侵蝕、水資源污染等都與化學(xué)農(nóng)藥和合成化肥的無(wú)節(jié)制使用密切關(guān)聯(lián)。20世紀(jì)30年代，農(nóng)藥殘留引發(fā)的農(nóng)業(yè)和食品安全事故頻發(fā)，使得對(duì)農(nóng)藥相關(guān)法律的修訂成為了羅斯福政府的重要內(nèi)容。1938年，基于保護(hù)消費(fèi)者免受農(nóng)藥殘留或受農(nóng)藥污染食品危害而制定的旨在維護(hù)食品純凈度的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》順勢(shì)出臺(tái)。但法案并未成為控制農(nóng)藥殘留的有效工具，這與農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)在這一階段強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)息息相關(guān)，與農(nóng)化企業(yè)在食品和藥品管理局以及農(nóng)業(yè)部的相關(guān)立法中的游說(shuō)和施壓有著重要關(guān)聯(lián)。盡管大量安全事故的報(bào)道得到了消費(fèi)者利益團(tuán)體的揭露，但是農(nóng)民利益集團(tuán)聯(lián)合政府當(dāng)局一直試圖采取對(duì)消費(fèi)者隱瞞的態(tài)度。1940年，在農(nóng)民利益集團(tuán)的持續(xù)“努力”下，最終取得了有利于農(nóng)民利益集團(tuán)利益的農(nóng)藥殘留限量的“滿(mǎn)意”結(jié)果[6]。這一結(jié)果對(duì)農(nóng)戶(hù)特別是果農(nóng)來(lái)講是極為有利的，但對(duì)于消費(fèi)者利益集團(tuán)而言無(wú)疑預(yù)示著更大的健康損失。因此，20世紀(jì)30年代農(nóng)業(yè)資源保護(hù)政策主要以為農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的土壤保護(hù)政策為主，消費(fèi)者利益集團(tuán)就補(bǔ)貼制度引發(fā)的食品價(jià)格上漲的抵制和農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留過(guò)量標(biāo)準(zhǔn)合理限定的訴求并未得到充分滿(mǎn)足。在農(nóng)民利益集團(tuán)與消費(fèi)者和化工利益集團(tuán)利益交疊中，政府出于政治、經(jīng)濟(jì)利益以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考慮，即使在化學(xué)農(nóng)藥已經(jīng)得到會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的健康和資源威脅相關(guān)印證的情況下，最終選擇無(wú)視法案中提高農(nóng)藥監(jiān)管的要求，這為下一階段農(nóng)藥黃金時(shí)代的到來(lái)和農(nóng)藥化肥的濫用埋下了隱患。

農(nóng)藥化學(xué)利益集團(tuán)為追逐自身利益最大化對(duì)農(nóng)藥殘留限量等農(nóng)化產(chǎn)品的監(jiān)管往往采取抵制和阻撓的態(tài)度。因此，這一階段美國(guó)的農(nóng)業(yè)資源保護(hù)主要是通過(guò)提高農(nóng)民的收入水平激勵(lì)其對(duì)農(nóng)業(yè)資源特別是土壤資源的保護(hù)動(dòng)力。

1933年到二戰(zhàn)前美國(guó)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)進(jìn)程中，農(nóng)民利益集團(tuán)既是最大的受益方，同時(shí)也成為政策變遷的最大推動(dòng)方。這一階段的農(nóng)業(yè)資源保護(hù)政策，雖然是基于對(duì)沙塵暴災(zāi)害和大蕭條危機(jī)帶來(lái)的“絕望”的擺脫，政府角色頗顯被動(dòng)，但以保護(hù)土壤為主的資源保護(hù)政策成功開(kāi)啟了美國(guó)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)的大幕。

（二）農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的凝滯階段（1941—1962年）：農(nóng)藥黃金時(shí)代下的臨時(shí)修正

美國(guó)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)的凝滯階段始于二戰(zhàn)的爆發(fā)，終止于1962年《寂靜的春天》一書(shū)出版。這一時(shí)期的農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與30年代的不同之處在于，一方面，政府對(duì)于農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)從農(nóng)藥管理著眼，以更積極主動(dòng)的姿態(tài)對(duì)農(nóng)業(yè)資源的破壞展開(kāi)防御；另一方面，三大利益集團(tuán)的勢(shì)力對(duì)比在這期間發(fā)生了一定的變化，促使了這期間的農(nóng)業(yè)資源保護(hù)制度更多傾向于勢(shì)力較大的利益集團(tuán)一方。從制度變遷的效果分析，這一階段的農(nóng)業(yè)資源保護(hù)主要是政府作為政策制定者對(duì)前一階段法律法規(guī)的臨時(shí)性修正，政策的出臺(tái)多有利于處于強(qiáng)勢(shì)階段的利益方，農(nóng)業(yè)資源保護(hù)效果主要體現(xiàn)于農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)的制定以及土壤資源的保護(hù)，但是這兩方面成效均差強(qiáng)人意，因此，使得這一階段的農(nóng)業(yè)資源保護(hù)陷入凝滯階段。

二戰(zhàn)后，美國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入了合成化學(xué)品的新時(shí)代，隨著人們對(duì)農(nóng)藥特別效能認(rèn)識(shí)的提高，農(nóng)藥的使用得到了更為普遍的推廣，農(nóng)化廠商由此獲得了巨額利益。通過(guò)在各大媒體、報(bào)紙和各種期刊的廣告宣傳等手段，農(nóng)化集團(tuán)不斷擴(kuò)大其產(chǎn)品銷(xiāo)售規(guī)模，并成立了國(guó)家農(nóng)業(yè)化學(xué)品協(xié)會(huì)等相關(guān)行業(yè)組織，以更好地維護(hù)其自身利益。化肥農(nóng)藥企業(yè)作為既得利益集團(tuán)在某種程度上形成了農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境政策實(shí)施的障礙，在這一階段主要體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)藥相關(guān)立法的干預(yù)?！?947年聯(lián)邦殺蟲(chóng)劑，殺菌劑和滅鼠劑法案》主要是針對(duì)農(nóng)藥效用而非農(nóng)藥使用進(jìn)行了規(guī)定，立法中并未涉及任何關(guān)于保護(hù)農(nóng)民或消費(fèi)者免受長(zhǎng)期接觸農(nóng)藥的規(guī)定，顯然這對(duì)農(nóng)藥化學(xué)廠商而言是極為有利的。到20世紀(jì)50年代，有明顯的證據(jù)表明，有些化學(xué)農(nóng)藥會(huì)造成魚(yú)類(lèi)、蛙類(lèi)以及鳥(niǎo)類(lèi)等的大批死亡，而且也有越來(lái)越多的證據(jù)顯示化學(xué)農(nóng)藥等添加劑殘留可能對(duì)人類(lèi)的健康造成危害。在這一背景下，1954年，規(guī)制農(nóng)藥的立法《1954年米勒修正案》出臺(tái)，幾年后，以加工食品中的農(nóng)藥殘留為規(guī)制對(duì)象，對(duì)農(nóng)藥和食品安全共同進(jìn)行規(guī)制的德萊尼條款《1958年食品添加劑修正案》出臺(tái)。

農(nóng)民和消費(fèi)者由于看到了二戰(zhàn)后新開(kāi)發(fā)的眾多新農(nóng)藥產(chǎn)品對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和價(jià)格的巨大好處，因此，對(duì)于農(nóng)化制造商生產(chǎn)的眾多全新農(nóng)藥的功效而非農(nóng)藥的安全性更加關(guān)注；市場(chǎng)已有的農(nóng)化企業(yè)對(duì)于新進(jìn)入市場(chǎng)的化學(xué)企業(yè)更加關(guān)注，擔(dān)心新企業(yè)的進(jìn)入搶占其原有市場(chǎng)份額。因此，這一階段，農(nóng)藥化肥的使用大幅激增，引發(fā)了水資源、土壤資源等農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的巨大破壞，使美國(guó)農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)陷入凝滯的泥潭?？傮w而言，二戰(zhàn)后到60年代美國(guó)的農(nóng)業(yè)資源保護(hù)，農(nóng)藥相關(guān)政策雖有出臺(tái)但存在諸多漏洞而形同虛設(shè)；農(nóng)業(yè)保護(hù)以單一土壤保護(hù)為主的“土壤銀行”計(jì)劃雖有出臺(tái)，但是效果甚微。因此，這一階段美國(guó)的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)政策已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重惡化，更完善的綜合性治理迫在眉睫。

（三）農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的成熟階段（1962—1996年）：環(huán)保思潮下的綜合規(guī)劃

美國(guó)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)的成熟階段是從1962年《寂靜的春天》的出版到1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革法》的出臺(tái)，完成了環(huán)保思潮下的綜合性規(guī)劃。從20世紀(jì)30年代基于對(duì)沙塵暴災(zāi)害和大蕭條危機(jī)帶來(lái)的“絕望”擺脫的被動(dòng)性政府干預(yù)，到二戰(zhàn)后至60年代對(duì)前一階段法律法規(guī)差強(qiáng)人意的臨時(shí)性修正，這一階段的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)在聲勢(shì)浩大的環(huán)保思潮的推動(dòng)下，日趨完善。

相比于30年代在農(nóng)業(yè)立法過(guò)程中的強(qiáng)大勢(shì)力與二戰(zhàn)后對(duì)農(nóng)藥等化學(xué)產(chǎn)品的極度依賴(lài)，這一階段各利益集團(tuán)對(duì)于以往農(nóng)業(yè)資源的嚴(yán)重破壞和農(nóng)藥產(chǎn)品無(wú)節(jié)制的濫用行為都發(fā)生了悄然的改變?！都澎o的春天》的問(wèn)世引發(fā)了環(huán)保思潮的高漲，人們開(kāi)始意識(shí)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)無(wú)節(jié)制使用殺蟲(chóng)劑和化學(xué)物品對(duì)環(huán)境乃至人類(lèi)本身造成的傷害。這期間聲勢(shì)浩大的環(huán)保運(yùn)動(dòng)使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的傳統(tǒng)觀念發(fā)生了改變，新型環(huán)保型農(nóng)業(yè)的觀念得到了普及；與此同時(shí)，農(nóng)藥引發(fā)的農(nóng)場(chǎng)工人安全事故的頻發(fā)，也促使農(nóng)民希望政府管制殺蟲(chóng)劑的使用，以保證空氣質(zhì)量和自身的工作環(huán)境。農(nóng)民利益集團(tuán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和資源環(huán)境保護(hù)思想的轉(zhuǎn)變對(duì)這一時(shí)期農(nóng)業(yè)資源保護(hù)的完善起到了重要作用。第二次世界大戰(zhàn)后，高度專(zhuān)業(yè)化、高度資本集約化和高度化學(xué)集約化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在越來(lái)越高地提高產(chǎn)量的同時(shí)，對(duì)自然資源、環(huán)境質(zhì)量、人類(lèi)健康和食物的品質(zhì)與安全造成了極大的危害。在環(huán)保運(yùn)動(dòng)的影響下，許多農(nóng)學(xué)家和農(nóng)場(chǎng)主認(rèn)識(shí)到，必須探索出一條不同于化學(xué)農(nóng)業(yè)的新的生產(chǎn)模式，來(lái)改變當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)中存在的種種弊端。隨之出現(xiàn)的有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生物農(nóng)業(yè)等模式即體現(xiàn)了這種思想。這些觀念的變革與新的環(huán)保型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的產(chǎn)生，為農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題的治理奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。

農(nóng)藥作為20世紀(jì)60年代美國(guó)現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動(dòng)發(fā)起的原因，在促進(jìn)美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理效果提升的過(guò)程中起到了推動(dòng)性作用。隨著60年代以后環(huán)保運(yùn)動(dòng)影響下民眾環(huán)保思想的提高，以及80年代有機(jī)農(nóng)業(yè)概念的普及，在20世紀(jì)的最后一個(gè)季度，眾多的化學(xué)公司看到了一個(gè)問(wèn)題——隨著世界越來(lái)越關(guān)注環(huán)境，他們的化學(xué)農(nóng)藥市場(chǎng)不可避免地會(huì)萎縮。因此，他們想在種子公司中尋找新的利潤(rùn)來(lái)源。盡管這期間農(nóng)化集團(tuán)也進(jìn)行了大量的游說(shuō)與宣傳已為其利益的獲取做出最后的努力，但是，隨著消費(fèi)者利益集團(tuán)以及大眾環(huán)保思想的提高，農(nóng)藥的使用在這一時(shí)期愈發(fā)科學(xué)，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的保護(hù)也更加具有規(guī)劃性。

農(nóng)業(yè)政策法案不僅扮演著為農(nóng)民利益服務(wù)的傳統(tǒng)角色，而且有機(jī)會(huì)“全面解決農(nóng)業(yè)和食品問(wèn)題”[7]。1962年啟動(dòng)的《1962年食品和農(nóng)業(yè)法》中的資源保護(hù)和發(fā)展計(jì)劃，旨在保護(hù)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境，改善地區(qū)生活水平。資源保護(hù)和發(fā)展計(jì)劃主要包含四方面內(nèi)容：土地保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、水管理、土地管理?！?985年食品安全保障法》的修訂具有里程碑意義，美國(guó)農(nóng)業(yè)法案首次在法案題目中采用“資源保護(hù)”的概念，突出強(qiáng)調(diào)了土壤保護(hù)的重要性方面，法案新增了多項(xiàng)計(jì)劃：土地保護(hù)、濕地保護(hù)、保護(hù)合規(guī)和土壤保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃。目的是在農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與政府補(bǔ)貼兩項(xiàng)計(jì)劃中找到最佳平衡點(diǎn)，兼顧農(nóng)戶(hù)利益與政府財(cái)政預(yù)算。

四、結(jié)語(yǔ)

20世紀(jì)30年代開(kāi)始的美國(guó)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)，在大蕭條沖擊下、農(nóng)業(yè)危機(jī)與沙塵暴災(zāi)難下、人們普遍的“絕望”情緒下，以土地資源的保護(hù)為主要突破口，開(kāi)啟了美國(guó)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)的序幕，也促使美國(guó)人認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)資源與社會(huì)文化的相互依賴(lài)性，民眾展開(kāi)保護(hù)農(nóng)業(yè)資源的意愿日益高漲。二戰(zhàn)后，化學(xué)農(nóng)化產(chǎn)品濫用引發(fā)的食品安全問(wèn)題的頻發(fā)及農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的破壞（這期間美國(guó)大面積農(nóng)作物所需用水的蓄水層已經(jīng)損耗到必須加以控制和限制的程度），使得消費(fèi)者利益群體、農(nóng)化廠商利益群體以及與農(nóng)民群體之間的利益糾葛進(jìn)一步加深。農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)制度以生態(tài)補(bǔ)償與政府干預(yù)為主，逐步向完善階段發(fā)展和滲透：一方面，延續(xù)30年代開(kāi)始的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼形式，激發(fā)農(nóng)民利益集團(tuán)對(duì)農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)動(dòng)力；另一方面，通過(guò)農(nóng)化產(chǎn)品監(jiān)管策略的規(guī)范，提高農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)范圍和程度。60年代環(huán)保運(yùn)動(dòng)的高漲，促進(jìn)了由消費(fèi)者利益集團(tuán)分化來(lái)的環(huán)保主義勢(shì)力的增強(qiáng)；這一階段化肥農(nóng)藥技術(shù)的進(jìn)步引發(fā)了農(nóng)民利益集團(tuán)與消費(fèi)者利益集團(tuán)就農(nóng)化產(chǎn)品引發(fā)的食品安全問(wèn)題矛盾的進(jìn)一步激化，同時(shí)也引發(fā)了農(nóng)化廠商的分化和瓦解。利益關(guān)系的重構(gòu)促使政府在對(duì)農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)方面展開(kāi)了全面的規(guī)劃，美國(guó)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)日臻成熟。公眾對(duì)于農(nóng)業(yè)環(huán)境污染及資源衰竭等的認(rèn)識(shí)不斷提高，也促使美國(guó)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)的變遷進(jìn)程得以層層推進(jìn)。