治理現(xiàn)代化視域下的黨內(nèi)法規(guī)定位
——兼與“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”商榷

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266237)

新時(shí)代以來(lái)，尤其是黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象受到法學(xué)、政治學(xué)、黨建學(xué)等學(xué)科的共同關(guān)注，黨內(nèi)法規(guī)研究快速起步并持續(xù)發(fā)展。尤其是黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象的法學(xué)研究，帶來(lái)了黨內(nèi)法規(guī)理論研究的新局面。當(dāng)然，囿于黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象的特殊性和復(fù)雜性，不同學(xué)科之間缺乏必要的交叉和互動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)研究還比較薄弱，基本概念、基本范疇和基本理論等還缺乏必要的共識(shí)。黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性、價(jià)值功能是黨內(nèi)法規(guī)研究最基礎(chǔ)的理論問(wèn)題之一，“廣義法規(guī)范說(shuō)”“不成文法說(shuō)”“法律與政策二重屬性說(shuō)”“黨性與法性雙重特性說(shuō)”等論點(diǎn)，從不同角度為黨內(nèi)法規(guī)定性、定位，具有重要理論價(jià)值，但眾說(shuō)紛紜、見(jiàn)仁見(jiàn)智，使黨內(nèi)法規(guī)定性和定位問(wèn)題仍處于模糊狀態(tài)①。從法學(xué)角度定性黨內(nèi)法規(guī)，“軟法論”是一種代表性理論，軟法論者把黨內(nèi)法規(guī)定位為軟法，在一定程度上擺脫了黨內(nèi)法規(guī)是否“姓法”的糾結(jié)，“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的論斷在為黨內(nèi)法規(guī)作為法規(guī)的“正名”方面發(fā)揮了重要作用。

那么，“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的論斷在邏輯上能否自洽？能否全面客觀展現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)？能否準(zhǔn)確地反映黨內(nèi)法規(guī)在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的地位？這些問(wèn)題還有待進(jìn)一步探討。不可否認(rèn)，黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”存有一定的理論局限性?！败浄ɡ碚摗笨梢宰鳛辄h內(nèi)法規(guī)研究的理論分析工具，但是不能對(duì)其產(chǎn)生過(guò)度依賴。機(jī)械照搬和套用軟法理論研究黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象，在某種程度上將陷入“黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家法”的理論誤區(qū)。黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)定位應(yīng)結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)發(fā)展的歷史與現(xiàn)實(shí)，立基于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律視為兩種并行不悖、相輔相成，共同致力于推動(dòng)黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的法規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨自我監(jiān)督、自我約束、自我革新作用的法規(guī)范，旨在管黨治黨、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)、完善黨內(nèi)治理，必須在“黨內(nèi)法規(guī)—依規(guī)治黨—黨內(nèi)法治—黨內(nèi)治理現(xiàn)代化”主線上發(fā)揮不可替代的作用，與在“國(guó)家法律—依法治國(guó)—國(guó)家法治—國(guó)家治理現(xiàn)代化”主線上的國(guó)家法律作用相契合，才能準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)邏輯、科學(xué)定律和合理定位。

一 黨內(nèi)法規(guī)研究與軟法理論的“契合”

多元主體參與公共治理的時(shí)代背景和法律多元主義的價(jià)值導(dǎo)向共同孕育了軟法理論，軟法理論突破了傳統(tǒng)的國(guó)家法唯一主義的局限，將國(guó)家法律之外的法規(guī)范以軟法之名納入國(guó)家法范疇，成為具有國(guó)家法律意義的公共治理依據(jù)。依據(jù)軟法與硬法之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)以及軟法類(lèi)型和外延的界定，學(xué)界產(chǎn)生了黨內(nèi)法規(guī)研究與軟法理論具有關(guān)聯(lián)性的觀點(diǎn)，在兩者的“契合”中，黨內(nèi)法規(guī)被視為軟法的一種表現(xiàn)形式。

(一)軟法理論為黨內(nèi)法規(guī)“姓法”正名

長(zhǎng)期以來(lái)，理論界尤其是法學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)知存有一定的偏差和誤區(qū)。因黨內(nèi)法規(guī)帶有“法”字，容易使人直觀地理解成黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家法律體系的有機(jī)組成部分。于是，部分學(xué)者堅(jiān)定地認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不是法，黨內(nèi)法規(guī)的提法會(huì)模糊黨和國(guó)家之間的關(guān)系，甚至?xí)茐默F(xiàn)有的法律秩序和一般的法治原理。有學(xué)者指出：“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不妥，理由是政黨組織不擁有立法權(quán)限，黨內(nèi)條例不具備法的特征，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不能?chē)?yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確地反映黨與法的關(guān)系[1]。黨內(nèi)法規(guī)不“姓法”的論斷，很大程度上是受以約翰·奧斯丁為代表的分析法學(xué)派和前蘇聯(lián)維辛斯基式法理學(xué)的影響。奧斯丁將法定性為主權(quán)者的命令，認(rèn)為實(shí)在法最本質(zhì)的特征乃是它的強(qiáng)制性或命令性，任何一種實(shí)在法都是由特定的主權(quán)者對(duì)其統(tǒng)治下的某個(gè)人或某些人制定的[2]125。維辛斯基對(duì)法的理解突出表現(xiàn)為法具有國(guó)家性和強(qiáng)制性、法具有階級(jí)意志性以及法具有規(guī)范性。國(guó)內(nèi)學(xué)者由此延伸得出了關(guān)于“法”的經(jīng)典釋義，即法是由國(guó)家制定和認(rèn)可，體現(xiàn)國(guó)家意志并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范。“實(shí)際上，即便不認(rèn)同‘黨內(nèi)法規(guī)’提法的學(xué)者，大多也是不認(rèn)同維辛斯基式的法律定義的。但往往由于‘路徑依賴’，雖然在理論上已經(jīng)拋棄維辛斯基法學(xué)概念，但在事實(shí)上仍然會(huì)受到其不自覺(jué)的影響”[3]。也正是因?yàn)檫@種國(guó)家法中心甚至唯一主義的思維定式，理論界在黨內(nèi)法規(guī)是否“屬法”和能否“姓法”的命題上一直未能達(dá)成基本的共識(shí)。

軟法最早是國(guó)際法學(xué)領(lǐng)域的專有術(shù)語(yǔ)，在歐盟治理乃至全球化治理的過(guò)程中產(chǎn)生了一部分不具備強(qiáng)制約束力和執(zhí)行力的行為規(guī)則或制度規(guī)范，它們主要依靠各國(guó)根據(jù)自身需求選擇適用，卻在國(guó)際治理實(shí)踐中發(fā)揮著不容忽視的作用。比如建議書(shū)、倡議書(shū)、國(guó)際宣言、國(guó)際公告等，這些不具有法律約束力、但又具有一定法律效果的國(guó)際文件被稱為軟法?！氨M管軟法概念首先見(jiàn)之于國(guó)家法學(xué)，但這既不意味著軟法現(xiàn)象最早發(fā)生于國(guó)家法領(lǐng)域，更不意味著唯有國(guó)際法領(lǐng)域才有軟法現(xiàn)象。相反，作為一種影響公共資源配置與社會(huì)財(cái)富分配的規(guī)范形態(tài)，軟法規(guī)范從來(lái)就是國(guó)內(nèi)公法體系不可或缺的組成部分”[4]111。21世紀(jì)之初，軟法逐漸進(jìn)入國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究視野，以羅豪才教授為代表的公法學(xué)者，在吸收借鑒國(guó)際軟法理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)公域之治的實(shí)際，創(chuàng)設(shè)和發(fā)展了軟法的概念和范疇、價(jià)值與功能等，力圖構(gòu)建我國(guó)本土的軟法理論體系。近年來(lái)，軟法理論開(kāi)始被引入黨內(nèi)法規(guī)理論研究，基于法律多元主義視角下的軟法論，擺脫了國(guó)家—控制法范式的困境，為證成黨內(nèi)法規(guī)“姓法”提供了理論支撐。姜明安認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)”的基本性質(zhì)屬于社會(huì)法和軟法，但是由于我國(guó)憲法確立的中國(guó)共產(chǎn)黨的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨務(wù)的調(diào)整必然影響和涉及國(guó)務(wù)，從而黨內(nèi)法規(guī)又同時(shí)具有一定的國(guó)家法和硬法的因素[5]。當(dāng)然，由于黨內(nèi)法規(guī)與軟法、硬法、社會(huì)法、國(guó)家法等概念難以契合，比如軟法、硬法的效力不同，但黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際效力卻不符合軟法、硬法比較的常態(tài)。宋功德因此對(duì)學(xué)界關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的論點(diǎn)作出修正，認(rèn)為黨規(guī)這種軟法具有相當(dāng)強(qiáng)的法的屬性和功能，黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序可以上升為國(guó)家意志、轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，同時(shí)黨規(guī)對(duì)黨組和黨員而言一點(diǎn)都不“軟”，是不容違反、不得突破的剛性約束，屬于“堅(jiān)硬的軟法”[6]64。

(二)“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的主要理?yè)?jù)

如果“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的論斷僅僅是概念性的描述或主觀推測(cè)，缺乏扎實(shí)的邏輯分析與理論闡釋，那么這一論斷勢(shì)必不具備強(qiáng)有力的說(shuō)服力和科學(xué)性。為此，軟法論支持者從多個(gè)角度出發(fā)詳盡闡釋了黨內(nèi)法規(guī)是軟法的規(guī)范依據(jù)。周葉中指出，黨內(nèi)法規(guī)屬于“軟法”之范疇，因其制定程序具有準(zhǔn)立法程序?qū)傩?，具備法的結(jié)構(gòu)形式和構(gòu)成要件，并具有明確的調(diào)整對(duì)象和范圍，具有相應(yīng)的拘束力和強(qiáng)制力[7]。劉長(zhǎng)秋認(rèn)為，黨規(guī)黨法的自身特征與軟法的特征相契合，黨規(guī)黨法是一種行為規(guī)則，黨規(guī)黨法不完全具備國(guó)家法的要素，軟法具備一種主要立足于自我約束基礎(chǔ)上的約束力，這與黨規(guī)黨法相契合[8]。廉睿指出，黨內(nèi)法規(guī)在中國(guó)的政治語(yǔ)境中構(gòu)成了本土化的軟法資源，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，黨內(nèi)法規(guī)作為一項(xiàng)黨內(nèi)成文規(guī)范；其二，黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨的內(nèi)部規(guī)章制度，通常情況下僅能作用于黨務(wù)關(guān)系；其三，黨內(nèi)法規(guī)只能依靠組織強(qiáng)制和內(nèi)心強(qiáng)制的方式而獲得施行，而不依賴于國(guó)家暴力機(jī)關(guān)所營(yíng)造出的國(guó)家強(qiáng)制力[9]。基于上述學(xué)者的觀點(diǎn)，“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的規(guī)范依據(jù)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，依據(jù)軟法與硬法之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)法規(guī)具備軟法的特征。軟法與硬法的區(qū)分是以有無(wú)國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施為標(biāo)準(zhǔn)，硬法是依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法規(guī)范，軟法則是不依賴于國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法規(guī)范。軟法通常能夠產(chǎn)生有別于國(guó)家強(qiáng)制力的局部約束功效和規(guī)范實(shí)效；黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施和效力不是訴諸于國(guó)家強(qiáng)制力，而是旨在以黨的內(nèi)部運(yùn)行體制機(jī)制和組織處理、紀(jì)律制裁為后盾。另一方面，依據(jù)軟法的類(lèi)型和外延，黨內(nèi)法規(guī)是軟法的類(lèi)型之一。盡管軟法的種類(lèi)和外延尚存有爭(zhēng)論，但一般認(rèn)為，政治組織的自律規(guī)范和社會(huì)組織的自治規(guī)范均屬于軟法的類(lèi)型。按照政治學(xué)的一般原理，中國(guó)共產(chǎn)黨既是凝聚共同利益和共同意志的社會(huì)組織，又是領(lǐng)導(dǎo)政治生活運(yùn)作的典型政治組織，那么，作為政黨內(nèi)部自我監(jiān)督、自我約束的黨內(nèi)法規(guī)無(wú)疑屬于軟法的主要類(lèi)型之一。通過(guò)部分學(xué)者對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”論點(diǎn)主要理?yè)?jù)的闡釋，黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”在黨內(nèi)法規(guī)研究中已經(jīng)形成了重要學(xué)術(shù)影響。

二 黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”的局限性

不可否認(rèn)，軟法理論關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的論點(diǎn)，在一定程度上回應(yīng)了學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)法屬性的質(zhì)疑，但它最終不能說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和功能，無(wú)法科學(xué)表達(dá)黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值品性和現(xiàn)實(shí)邏輯，甚至可能引起法概念體系的邏輯紊亂。部分學(xué)者敏銳地洞察到這一問(wèn)題，發(fā)表了一些富有針對(duì)性的評(píng)論。比如，有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與社會(huì)法、軟法概念雖有相似，但仍有根本性的區(qū)別；黨內(nèi)法規(guī)雖冠以“黨內(nèi)”這一限定語(yǔ)，但這不足以保證黨內(nèi)法規(guī)屬于“自律規(guī)范”或者“自治規(guī)范”，另外，部分黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施實(shí)際上是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的；因此黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)像軟法一樣成為一個(gè)獨(dú)立的理論體系[10]。再比如，有學(xué)者指出，軟法理論忽視了黨內(nèi)法規(guī)制定的權(quán)限，黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)僅限于黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為，軟法論者將黨的政策所發(fā)揮的法律作用不加區(qū)分地理解為黨內(nèi)法規(guī)也可發(fā)揮同樣作用[11]。又比如，有學(xué)者認(rèn)為，“軟法說(shuō)”仍然未能深入解釋一些現(xiàn)象，特別是在憲法和多數(shù)法律并未明確對(duì)黨進(jìn)行授權(quán)的情況下，以黨可根據(jù)憲法和法律直接行使某些國(guó)家公權(quán)力來(lái)推論黨內(nèi)法規(guī)具有“國(guó)家法和硬法的因素”是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，難以解釋部分黨內(nèi)法規(guī)為何會(huì)成為國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的行為依據(jù)；同時(shí)，軟法說(shuō)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的解釋實(shí)際上是在學(xué)界對(duì)法律概念原有認(rèn)識(shí)之外另起爐灶[12]。還比如，有學(xué)者更是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”提出疑問(wèn)，從多個(gè)方面系統(tǒng)地闡釋了軟法理論在解釋黨內(nèi)法規(guī)的特殊性時(shí)存在的局限②。上述觀點(diǎn)從不同角度揭示了把黨內(nèi)法規(guī)定位為軟法可能存在的悖論與局限，這對(duì)于科學(xué)闡釋黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象，進(jìn)一步明晰黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和功用，完善中國(guó)法的基礎(chǔ)理論具有重要的價(jià)值。概括而言，“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”論點(diǎn)的局限性主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”忽視了黨內(nèi)法規(guī)非國(guó)家法的前提；黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”忽視中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的特殊性；黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”偏離了黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值追求和目標(biāo)指向；黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”忽略了黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策的界限。

(一)黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”忽視了黨內(nèi)法規(guī)非國(guó)家法的前提

國(guó)家法是由國(guó)家制定或認(rèn)可的規(guī)范國(guó)家公權(quán)力主體和國(guó)家共同體成員行為，調(diào)整二者相互關(guān)系及公權(quán)力主體之間相互關(guān)系和國(guó)家共同體成員之間相互關(guān)系的法規(guī)范[13]44。國(guó)家法是國(guó)家公權(quán)力和國(guó)家意志的體現(xiàn)。軟法和硬法的劃分是以國(guó)家法為分析框架的，是否由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施是它們劃分的基本標(biāo)準(zhǔn)和主要依據(jù)，運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范是硬法，反之為軟法。軟法和硬法雖有著明顯的界分，但兩者以國(guó)家法為前提，同屬于國(guó)家法范疇。由國(guó)家機(jī)關(guān)制定并以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的硬法，毋庸置疑是國(guó)家法，國(guó)家法當(dāng)中的道德倡導(dǎo)性條款、政策促進(jìn)性條款等通常不具備“硬法”特征，它們是“軟法”的重要體現(xiàn)，與硬法一樣本屬國(guó)家法范疇。更多的軟法原本不屬于國(guó)家法范疇，像大量的社會(huì)規(guī)范并非國(guó)家法，但由于公共治理的需要，它們被納入國(guó)家法規(guī)范體系，就是在這樣的意義上它們被稱為“軟法”。換言之，軟法當(dāng)中大部分內(nèi)容具有國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的背景，即使在無(wú)此背景的那部分之中，更多的部分則是得到立法機(jī)關(guān)之外的國(guó)家機(jī)器和輿論機(jī)器的承認(rèn)和認(rèn)可[14]。

公共治理至少包括相互聯(lián)系的兩個(gè)方面：一是國(guó)家規(guī)制，二是社會(huì)自治。良好社會(huì)治理就是在國(guó)家必要法律規(guī)制保障下實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。社會(huì)組織的自治規(guī)范是軟法的主要表現(xiàn)形式之一，各種類(lèi)型的社會(huì)組織秉持組織內(nèi)部自治優(yōu)先的原則，運(yùn)用社團(tuán)規(guī)章、高校章程、行業(yè)規(guī)章等規(guī)范實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織內(nèi)部的自我治理。當(dāng)社會(huì)組織的自治面臨諸多困境，僅憑內(nèi)部自治無(wú)法維系組織內(nèi)部良性運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，當(dāng)國(guó)家法的規(guī)制僅憑國(guó)家法無(wú)法產(chǎn)生良效時(shí)，國(guó)家公權(quán)與社會(huì)規(guī)范的互動(dòng)就成為公共治理的重要機(jī)制和方式，國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)單靠硬法難以調(diào)和社會(huì)組織內(nèi)部的矛盾和糾紛，于是在公共治理中吸收借鑒和綜合運(yùn)用部分組織內(nèi)部軟法規(guī)范，部分軟法規(guī)范以獲得國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)可和承認(rèn)的形式在國(guó)家管理和治理社會(huì)組織的過(guò)程中發(fā)揮作用，起到了對(duì)國(guó)家法的補(bǔ)充作用，這部分軟法就被納入國(guó)家法范疇。以近年來(lái)備受關(guān)注的大學(xué)章程為例，大學(xué)結(jié)合自身實(shí)際制定的章程，已成為高校依法自主辦學(xué)的基本依據(jù)。其中，大學(xué)章程涉及的教職工考核評(píng)價(jià)、學(xué)生獎(jiǎng)懲制度等學(xué)校內(nèi)部自治規(guī)范是對(duì)《教育法》《高等教育法》等國(guó)家法律的有效補(bǔ)充，教育行政部門(mén)在管理高校的過(guò)程中會(huì)不同程度地借鑒、采納、運(yùn)用。與一般社會(huì)組織規(guī)范不同，黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部管黨治黨的自治性規(guī)范。作為全面領(lǐng)導(dǎo)、長(zhǎng)期執(zhí)政、高度自治的政黨，國(guó)家不宜也不能介入中國(guó)共產(chǎn)黨的內(nèi)部治理，黨內(nèi)法規(guī)不能納入國(guó)家法范疇。把黨內(nèi)法規(guī)定性為軟法，顯然是忽略了黨內(nèi)法規(guī)非國(guó)家法的前提。

(二)黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”不合乎我國(guó)政黨政治運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)邏輯

如前所述，“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的規(guī)范依據(jù)在于政治組織的自律規(guī)范和社會(huì)組織的自治規(guī)范是軟法，政黨是典型的政治組織和社會(huì)組織，那么政黨內(nèi)部的制度規(guī)范理應(yīng)歸為軟法的范疇。面向我國(guó)政黨政治運(yùn)作的基本規(guī)律與現(xiàn)實(shí)邏輯，中國(guó)共產(chǎn)黨既不同于一般的社會(huì)組織，又不同于西方的政黨組織，中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)極具特殊性的政黨——具備領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重屬性。在西方的政治體制中，兩個(gè)政黨或多個(gè)政黨之間往往是通過(guò)選舉贏得民眾的支持，進(jìn)而合法地執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的管理。西方政黨政治的本質(zhì)在于維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)小部分利益集團(tuán)的共同利益。中國(guó)共產(chǎn)黨以國(guó)家政權(quán)創(chuàng)建者的身份長(zhǎng)期執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，通過(guò)良好的政治統(tǒng)治績(jī)效以及不斷加強(qiáng)自身執(zhí)政能力建設(shè)鞏固執(zhí)政地位。與此同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨又是領(lǐng)導(dǎo)黨，憲法總綱第一條明確規(guī)定了“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家”，中國(guó)共產(chǎn)黨作為工人階級(jí)的先鋒隊(duì)組織，肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和人民的重任。中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨所提出的治國(guó)理政的路線、方針、政策，無(wú)不體現(xiàn)著中國(guó)人民的共同利益和共同價(jià)值追求，也因此吸引著人民群眾甚至其他黨派及其成員的支持和追隨。中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的事務(wù)中從事引導(dǎo)、組織、帶領(lǐng)人民群眾和其他追隨者，是為實(shí)現(xiàn)黨所提出的價(jià)值觀念、路線、政策而共同奮斗的活動(dòng)[15]。領(lǐng)導(dǎo)黨的地位是基于人民的自覺(jué)接受和信服，而非依靠暴力和強(qiáng)制。盡管中國(guó)共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨又是領(lǐng)導(dǎo)黨，卻不能以“領(lǐng)導(dǎo)者”的身份自居，而必須將自己定位為人民意志的表達(dá)者，這是中國(guó)共產(chǎn)黨與西方資產(chǎn)階級(jí)政黨的本質(zhì)區(qū)別?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)”的性質(zhì)，決定了黨除了代表工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益之外，沒(méi)有自己的特殊的利益。質(zhì)言之，“黨除了人民的利益之外，不能有自己的特殊利益，黨也必須以人民的意志為依歸，不能違反人民的意志而自行其是”[16]。國(guó)家法律是國(guó)家意志的表達(dá)，又是人民意志的根本反映，黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志的集中體現(xiàn)，又因中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的歷史現(xiàn)實(shí)以及中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)，共同決定了黨的意志與人民意志的一致性。因此，國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)同生共源于人民的意志，都是人民意志和人民利益的載體。而一般的政治組織和社會(huì)組織制定的規(guī)章制度往往代表各自利益集團(tuán)或社會(huì)團(tuán)體的意志，這部分意志僅僅是少部分人意志的表達(dá)而非全體人民共同意志的體現(xiàn)。那么，將黨內(nèi)法規(guī)定位為軟法，實(shí)則忽視了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在價(jià)值。

在傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)二分的理論框架下，政黨是產(chǎn)生于社會(huì)當(dāng)中的組織團(tuán)體，政黨內(nèi)部的制度規(guī)范構(gòu)成了社會(huì)法的有機(jī)組成部分。軟法論者主張國(guó)家法中的任意性規(guī)范和全部的社會(huì)法規(guī)范不能依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，屬于軟法，因此，隸屬于社會(huì)法規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)理應(yīng)屬于軟法。需要指出的是，國(guó)家與社會(huì)二分的視角，在某種程度上忽略了在現(xiàn)代民主政治國(guó)家中國(guó)家與社會(huì)兩者之間存在廣大媒介領(lǐng)域的事實(shí)，而政黨正是屬于第三領(lǐng)域并在其間發(fā)揮著交互連接的作用[17]。中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是連接國(guó)家與社會(huì)之間的橋梁和紐帶，更是整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨正是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的管理、組織和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)?；谖覈?guó)政黨政治運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起“政黨—國(guó)家—社會(huì)”的三元權(quán)力架構(gòu)，與此相對(duì)應(yīng)，管黨治黨的黨內(nèi)法規(guī)、管理國(guó)家的國(guó)家法規(guī)范、規(guī)制社會(huì)的社會(huì)法規(guī)范同屬于法規(guī)范體系，它們各自致力于黨內(nèi)治理和法治、國(guó)家治理和法治、社會(huì)治理和法治建設(shè)。通常說(shuō)來(lái)，社會(huì)治理離不開(kāi)國(guó)家干預(yù)，而黨內(nèi)治理無(wú)需國(guó)家介入。正是基于對(duì)中國(guó)政黨政治現(xiàn)實(shí)邏輯的認(rèn)識(shí)，很難將黨內(nèi)法規(guī)嵌入國(guó)家法范疇(無(wú)論軟法抑或是硬法)。

(三)黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”偏離了黨內(nèi)法規(guī)的目標(biāo)定位與功能價(jià)值

隨著社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型和公眾價(jià)值訴求的多元化，傳統(tǒng)的國(guó)家管理模式已很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治發(fā)展的要求。國(guó)家管理模式的主導(dǎo)者政府必須積極尋求角色的轉(zhuǎn)變，一方面要轉(zhuǎn)變自身職能，適度放權(quán)于社會(huì)，由管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府；另一方面要以開(kāi)放和包容的姿態(tài)接納多元治理主體共同參與社會(huì)治理，謀求多元共治，創(chuàng)新發(fā)展公共治理模式?！肮仓卫砟Ｊ皆噲D還原公域之治的多元、鮮活和真實(shí)，將社會(huì)從對(duì)國(guó)家的迷信中解放出來(lái)，還原社會(huì)自治；將法律從國(guó)家主義的桎梏上解放出來(lái)，祛除法律的魅性”[18]38-39。在新興的公共治理模式中，僅憑國(guó)家法律并不足以維系良好的社會(huì)秩序，不同治理主體內(nèi)部的自律規(guī)范和自治規(guī)則成為公共治理過(guò)程中不可或缺的組成部分，市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體規(guī)章、組織規(guī)則等社會(huì)規(guī)范與國(guó)家法律相互作用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，為推動(dòng)公共治理的規(guī)范化、制度化、程序化提供了法規(guī)范保障，也為推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)提供了制度支撐。由于上述社會(huì)組織規(guī)范、自治規(guī)則等不具有國(guó)家強(qiáng)制力，它們主要是通過(guò)社會(huì)自身運(yùn)作維系社會(huì)秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)公共治理中一部分社會(huì)規(guī)范成為政府與社會(huì)共治依據(jù)時(shí)，這部分社會(huì)規(guī)范通常會(huì)被稱之為區(qū)別于“硬法”的“軟法”。質(zhì)言之，“軟法的出現(xiàn)主要是在于法規(guī)范的多樣化或者公共制度的多樣化，是滿足公共機(jī)構(gòu)與公眾兩種需求的共同選擇”[18]315。與一般社會(huì)自治規(guī)范不同，黨內(nèi)法規(guī)具有自身的價(jià)值功能和目標(biāo)指向，它對(duì)國(guó)家和社會(huì)生活產(chǎn)生影響，但通常不會(huì)成為國(guó)家直接運(yùn)用的規(guī)范。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)高度自治的政黨，黨內(nèi)治理的民主化和法治化水平直接決定著黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平，乃至決定著國(guó)家前途和民族命運(yùn)。黨內(nèi)法規(guī)的核心要義在于通過(guò)形成一套完整的自我監(jiān)督、自我約束的規(guī)章制度，管理和指引各級(jí)黨組織和全體黨員的行為，防止黨內(nèi)權(quán)力恣意妄為，保障黨內(nèi)民主和黨員的權(quán)利。黨內(nèi)法規(guī)通過(guò)從嚴(yán)管黨治黨，深化黨內(nèi)法治建設(shè)，推動(dòng)黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，進(jìn)而引領(lǐng)和帶動(dòng)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。由此而言，黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”實(shí)際上偏離了黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值功能與目標(biāo)指向，難以實(shí)現(xiàn)理論上的邏輯自洽。

(四)黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”忽略了黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)的界限

黨的主張(黨的政策)與黨內(nèi)法規(guī)是一對(duì)既相互聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的概念。黨的主張是指中國(guó)共產(chǎn)黨為了實(shí)現(xiàn)人民的意志和利益，以權(quán)威形式規(guī)定在一定的歷史時(shí)期內(nèi)所遵循的路線方針政策及其措施，黨的主張又可稱之為黨的政策[19]。黨的主張或黨的政策具有兩方面的鮮明特性：一方面，對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)而言，黨的主張和意見(jiàn)是建設(shè)性、導(dǎo)向性和號(hào)召性的；另一方面，黨的主張?bào)w現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，對(duì)保障黨規(guī)和國(guó)法的實(shí)施以及協(xié)調(diào)黨規(guī)國(guó)法關(guān)系發(fā)揮重要作用[20]。黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部監(jiān)督和規(guī)范黨員與黨組織活動(dòng)的規(guī)章制度，是黨內(nèi)部進(jìn)行自我治理、自我監(jiān)督的重要媒介，是從嚴(yán)管黨治黨的制度依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理民主化和法治化的制度依托。黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策關(guān)系密切，二者在階級(jí)本質(zhì)、指導(dǎo)思想、基本原則等方面保持一致，但在制定主體、規(guī)定內(nèi)容、穩(wěn)定程度、實(shí)施手段等方面有明顯差異[21]。黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策之于軟法有著不同的界定，黨內(nèi)法規(guī)不宜定位為軟法，而黨的政策從某種意義上可以視為軟法③。一部分承載著人民意志和利益要求的黨的政策可以通過(guò)法定的程序轉(zhuǎn)換為國(guó)家法律，依靠具有國(guó)家強(qiáng)制力的國(guó)家法律調(diào)整和規(guī)范國(guó)家和社會(huì)生活。當(dāng)然，“并不是所有的政策都需要轉(zhuǎn)化為法律，或者說(shuō)，并不是所有的社會(huì)關(guān)系都需要法律調(diào)整，政策有獨(dú)立存在的價(jià)值和空間”[22]，還有一部分黨的政策可以直接以政策的形式服務(wù)于社會(huì)治理乃至國(guó)家治理的方方面面。從軟法孕育的背景和價(jià)值理念出發(fā)，后者可以歸為軟法的范疇。比如，黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》是典型的政黨性政策的表現(xiàn)形式，其中提出的創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、共享發(fā)展等發(fā)展理念，可以直接以政策的形式指引和推動(dòng)著國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展。簡(jiǎn)言之，“政黨性政策具有公共性，它指向公域，旨在規(guī)范、調(diào)整黨內(nèi)與黨外的公共關(guān)系”[4]195。黨的政策所具備的外部性特征決定了它不同于黨內(nèi)法規(guī)，其通過(guò)國(guó)家以“軟法”形式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共治理的作用，而規(guī)范黨組織與黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)不能成為國(guó)家實(shí)施的規(guī)范，當(dāng)然在理論上不宜定性為軟法。

三 黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)定位

黨內(nèi)法規(guī)的定位應(yīng)立基于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，從完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度，將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律視為并行不悖、相輔相成的中國(guó)法制度規(guī)范，二者合成黨和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化制度基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，“黨內(nèi)治理現(xiàn)代化—依規(guī)治黨—依法執(zhí)政—依法行政—依法治國(guó)—國(guó)家治理現(xiàn)代化”的治理體系日趨成熟，如何讓其中的法治邏輯促進(jìn)黨規(guī)國(guó)法有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大課題。

(一)黨內(nèi)法規(guī)：黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的制度基石

治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為一個(gè)全球性命題，無(wú)論全球治理、大黨治理、大國(guó)治理還是地方治理、基層社會(huì)治理，都有一個(gè)現(xiàn)代化的問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總體目標(biāo)，黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化成為新時(shí)代治國(guó)理政的目標(biāo)導(dǎo)向和行動(dòng)路線。在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，無(wú)論是政府管理、公共治理、社會(huì)自治都離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的執(zhí)政、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)需要黨內(nèi)治理現(xiàn)代化，沒(méi)有黨內(nèi)治理科學(xué)化、民主化、法治化，就不可能有國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化。中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)超大組織型政黨，是全面領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨，同時(shí)又是一個(gè)超強(qiáng)制度型政黨，通過(guò)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)管黨治黨，推進(jìn)科學(xué)民主依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，致力于黨和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；谥袊?guó)政治路線和邏輯、法治方針和道路，實(shí)現(xiàn)黨的治理現(xiàn)代化必須成為優(yōu)先戰(zhàn)略。中國(guó)共產(chǎn)黨唯有率先推進(jìn)以自身現(xiàn)代化為旨?xì)w的改革和調(diào)適，推動(dòng)黨內(nèi)治理的科學(xué)化、民主化、法治化，才有可能領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。黨內(nèi)治理現(xiàn)代化無(wú)疑是國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯前提和關(guān)鍵所在，在一定意義上講，黨內(nèi)治理現(xiàn)代化與國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)同構(gòu)的過(guò)程，通常所說(shuō)的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)質(zhì)上就是“黨和國(guó)家”治理體系和治理能力現(xiàn)代化[23]。

黨內(nèi)治理現(xiàn)代化事實(shí)上是政黨內(nèi)部政治運(yùn)行機(jī)制和治理能力的自我優(yōu)化升級(jí)，是由黨內(nèi)傳統(tǒng)的治理模式向現(xiàn)代治理模式的轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為黨內(nèi)政治生活的制度化、民主化和法治化。黨內(nèi)政治生活制度化，主要表現(xiàn)為黨內(nèi)政治生活運(yùn)行的制度約束和保障，強(qiáng)調(diào)黨的制度建設(shè)的重要意義，形成配套的制度規(guī)范，通過(guò)各種制度規(guī)范的剛性約束，規(guī)范黨內(nèi)政治生活運(yùn)行狀態(tài)，從而有效避免黨內(nèi)政治活動(dòng)的任意和無(wú)序，為黨內(nèi)治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)；黨內(nèi)政治生活民主化，強(qiáng)調(diào)以黨內(nèi)民主集中制為根本組織原則和實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的根本制度規(guī)范，保障全體黨員以直接或間接方式參與、管理和決定黨內(nèi)事務(wù)，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的優(yōu)良特性；黨內(nèi)政治生活法治化，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)制度化安排，貫徹權(quán)責(zé)一致的原則，突出黨員在政治生活中的主體地位，保障知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等黨員民主權(quán)利，由此形成黨內(nèi)治理法治化的兩條主線，將黨內(nèi)權(quán)力和黨內(nèi)權(quán)利納入法治軌道，運(yùn)用法治思維和方式實(shí)現(xiàn)限制權(quán)力與保障權(quán)利之間的平衡[24]。概言之，黨內(nèi)政治生活制度化、民主化和法治化構(gòu)成黨內(nèi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義、基本內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)形式。

制度—法治—治理—善治是黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的基本邏輯。黨內(nèi)治理現(xiàn)代化離不開(kāi)以法治為核心的黨的制度建設(shè)的規(guī)范和促進(jìn)，主要體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制度基礎(chǔ)上的黨內(nèi)法治對(duì)黨內(nèi)治理及其現(xiàn)代化的基礎(chǔ)保障作用。換言之，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度基石。遵循黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)階黨內(nèi)法治，黨內(nèi)法治推動(dòng)黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)邏輯，黨內(nèi)法規(guī)是推動(dòng)黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，黨內(nèi)治理現(xiàn)代化是黨內(nèi)法規(guī)的動(dòng)態(tài)表達(dá)和目標(biāo)追求。黨內(nèi)法規(guī)之于黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的重要意義主要體現(xiàn)為三個(gè)方面。第一，黨內(nèi)法規(guī)提升黨的制度建設(shè)水平，有利于黨的制度體系的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。黨的制度建設(shè)是黨的建設(shè)的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是重中之重。黨的十八大期間，共制定修訂92部中央黨內(nèi)法規(guī)，包括2部準(zhǔn)則、14部條例，占195部現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)的近50%，制定修訂黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量之多、質(zhì)量之高皆前所未有[25]。目前已初步形成以黨章為核心，以準(zhǔn)則、條例為主干，以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為分支的制度框架體系，為黨的系統(tǒng)建設(shè)、全面領(lǐng)導(dǎo)、長(zhǎng)期執(zhí)政和黨內(nèi)治理現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。第二，黨內(nèi)法規(guī)促進(jìn)黨內(nèi)民主政治生活的開(kāi)展，為黨內(nèi)民主建設(shè)提供制度規(guī)范依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)為黨內(nèi)民主集中制、黨員主體地位、黨員權(quán)利提供制度規(guī)范和保障。比如，2004年頒布實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，是在堅(jiān)持民主集中制原則的基礎(chǔ)上制定而成，內(nèi)含黨員權(quán)利、保障措施、責(zé)任追究等內(nèi)容，進(jìn)一步明確了黨員享有的各項(xiàng)權(quán)利，規(guī)定了黨員權(quán)利保障的舉措，對(duì)侵犯黨員權(quán)利的行為明確了追究程序和方式。第三，黨內(nèi)法規(guī)奠定黨內(nèi)法治制度基礎(chǔ)，是黨內(nèi)法治建設(shè)的內(nèi)在基礎(chǔ)性依據(jù)。管黨治黨的法治化意味著黨內(nèi)治理向現(xiàn)代化邁進(jìn)，以黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)性依據(jù)，通過(guò)規(guī)范和約束黨組織與全體黨員的行為，防止黨內(nèi)權(quán)力恣意濫用，全面從嚴(yán)治黨，依規(guī)管黨治黨，遵循黨內(nèi)治理的一般規(guī)律和一般法治原理，實(shí)踐黨內(nèi)治理和黨內(nèi)法治的特殊邏輯，不斷推動(dòng)黨內(nèi)治理法治化進(jìn)程。

通過(guò)黨內(nèi)法治推進(jìn)黨內(nèi)治理，走向黨內(nèi)善治，是推進(jìn)黨內(nèi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的另一表述。黨的十九大報(bào)告指出，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！啊挤ā歉呒?jí)形態(tài)法治的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和理性追求，‘善治’是高級(jí)形態(tài)法治的運(yùn)作模式和實(shí)現(xiàn)方式，二者構(gòu)成了國(guó)家治理的一體兩面”[26]。正如良法善治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本遵循，良規(guī)善治亦是黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的必然進(jìn)路。進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立規(guī)、民主立規(guī)、依法立規(guī)，以良規(guī)促成黨內(nèi)法治、保障黨內(nèi)善治，是黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的必由之路。

(二)黨內(nèi)法規(guī)：與國(guó)家法律并行的法規(guī)范

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，一方面將黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系一并納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，把黨內(nèi)法規(guī)的戰(zhàn)略定位提升到新的高度；另一方面強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，二者同為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家有力的制度支撐和法治保障。黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的兩個(gè)分支，二者相互獨(dú)立而存在，擁有各自的作用板塊和領(lǐng)域。與此同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律互不替代、互不抵觸，協(xié)同致力于全面依法治國(guó)，共同推進(jìn)黨和國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

黨內(nèi)法規(guī)的定位既要立足于文本依據(jù)，又要契合中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐。一方面，黨內(nèi)法規(guī)不是國(guó)家法律的組成部分。有學(xué)者曾從應(yīng)然和實(shí)然兩個(gè)角度出發(fā)提出“黨規(guī)是法律”的觀點(diǎn)。從應(yīng)然角度講，黨規(guī)的法律性來(lái)自于憲法所確立的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)共產(chǎn)黨章程；從實(shí)然角度講，黨規(guī)具有強(qiáng)制約束力，因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨掌握著暴力力量并以暴力做后盾[27]。亦有學(xué)者提出將黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)稱為“中共法規(guī)”，通過(guò)明確黨內(nèi)法規(guī)的法律階位和效力等級(jí)、確定黨內(nèi)法規(guī)所遵循的立法原則和立法權(quán)限的邊界、科學(xué)設(shè)計(jì)黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督審查機(jī)制三個(gè)環(huán)節(jié)，將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法律體系[28]。很明顯，將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律混為一體，忽視了黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系而非中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的意義，不僅無(wú)助于黨內(nèi)法規(guī)的準(zhǔn)確定位，還可能引起黨內(nèi)法規(guī)是否屬法的反復(fù)性爭(zhēng)論。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)不等同于政黨法。盡管黨內(nèi)法規(guī)與政黨法在價(jià)值理念、目標(biāo)指向等多個(gè)方面具有高度的相似性甚至一致性，比如二者都旨在防止政黨權(quán)力濫用，保障黨員權(quán)利，規(guī)范政黨運(yùn)作機(jī)制等等，但是二者在制定主體、作用對(duì)象、規(guī)范方式、效力范圍等方面有顯著區(qū)別。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部的權(quán)力機(jī)關(guān)，而政黨法的制定主體則是國(guó)家立法機(jī)關(guān)；黨內(nèi)法規(guī)的作用對(duì)象僅限于中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨組織和黨員，政黨法的作用對(duì)象則包括中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派。事實(shí)上，相較于制定一部政黨法，黨內(nèi)法規(guī)更適用于中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐。制定政黨法的本質(zhì)目的在于，“用法律來(lái)實(shí)施對(duì)政黨的政治控制與組織控制，約束政黨行為，防止政黨林立、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，防止政黨成為社會(huì)沖突的工具，維護(hù)既有政治秩序或達(dá)到預(yù)期政治秩序”[29]。不少國(guó)家的政黨法歸根結(jié)底還是用國(guó)家法律規(guī)制政黨行為，調(diào)和不同黨派之間的紛爭(zhēng)，保障政治秩序的穩(wěn)定與良性運(yùn)轉(zhuǎn)。中國(guó)的政黨規(guī)范對(duì)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義政黨政治具有重要意義，但政黨法無(wú)法替代黨內(nèi)法規(guī)。作為與國(guó)家法律并行的黨內(nèi)法規(guī)，是政黨通過(guò)內(nèi)部制度規(guī)范管黨治黨，促進(jìn)和保障政黨自主、自律、自洽與自治屬性的制度規(guī)范體系。

依循“治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度，法度必循法治”的現(xiàn)實(shí)邏輯，遵循“堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”的基本原則，全面從嚴(yán)治黨與依規(guī)管黨治黨相結(jié)合成為治國(guó)理政和依法治國(guó)的關(guān)鍵所在。全面從嚴(yán)治黨不僅要依據(jù)國(guó)家法律進(jìn)行外部管控，更要依靠黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)自我規(guī)制。這就需要以嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部治理的規(guī)則之治，尤其需要將法治一般原理和價(jià)值理念融入黨內(nèi)法規(guī)制度，著力構(gòu)建黨內(nèi)法治的進(jìn)階形態(tài)，推動(dòng)黨內(nèi)治理制度化、法治化、程序化。當(dāng)然，法治中國(guó)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，既要逐步提高依規(guī)治黨的法治化水平，實(shí)現(xiàn)政黨的法治轉(zhuǎn)型，又要不斷提高依規(guī)治黨與依法治國(guó)的系統(tǒng)兼容性和機(jī)制協(xié)調(diào)性[30]。推進(jìn)黨規(guī)國(guó)法進(jìn)入不僅并行不悖而且相輔相成的境界，推動(dòng)依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法治與國(guó)家法治之間的內(nèi)在聯(lián)動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求。

四 結(jié)語(yǔ)

全球治理現(xiàn)代化是大勢(shì)所趨，黨內(nèi)治理現(xiàn)代化和國(guó)家治理現(xiàn)代化亦是如此。一個(gè)擁有近9000萬(wàn)黨員、設(shè)有460萬(wàn)各級(jí)各類(lèi)組織的大黨，一個(gè)全面領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨，一個(gè)把握國(guó)家前途和民族命運(yùn)的政黨，唯有實(shí)現(xiàn)自身治理的科學(xué)化、民主化、法治化，才能對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化乃至全球治理現(xiàn)代化產(chǎn)生引領(lǐng)和示范作用。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的制度規(guī)范，是深化依規(guī)治黨、推進(jìn)依法執(zhí)政和推動(dòng)黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的制度保障。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的定位，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合理性—改革、創(chuàng)新性—發(fā)展、規(guī)范性—穩(wěn)定的有機(jī)統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)的適用必然有一定的范圍和界限，既不能與國(guó)家法律隔斷聯(lián)系，也不能將黨規(guī)國(guó)法混同，將黨內(nèi)法規(guī)不加區(qū)分地適用于一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民。毫無(wú)疑問(wèn)，黨內(nèi)法規(guī)是一個(gè)極具中國(guó)特色話語(yǔ)體系的基礎(chǔ)概念，作為歷史和現(xiàn)實(shí)客觀存在的制度現(xiàn)象，無(wú)法全然運(yùn)用西方政黨和法治理論詮釋其性質(zhì)和功能。只有全面把握黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程，科學(xué)闡釋黨內(nèi)法規(guī)制度演進(jìn)邏輯和發(fā)展規(guī)律，準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)之于黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值，才能給予黨內(nèi)法規(guī)以合理定位，才能使其有效釋放推動(dòng)黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的不可或缺的制度能量。

注釋：

①王振民認(rèn)為，“法”是一個(gè)更為廣泛的概念，除了國(guó)家制定的“法律”之外，還有很多其他的“法”規(guī)范(參見(jiàn)：王振民《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問(wèn)題》，載《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2013年第5期)；強(qiáng)世功認(rèn)為，從“實(shí)效憲法”的角度看，黨章作為規(guī)范性憲章，就其內(nèi)容和發(fā)揮的政治作用而言，必須被理解為中國(guó)不成文憲法的有機(jī)組成部分(參見(jiàn)：強(qiáng)世功《中國(guó)憲法中的不成文憲法——理解中國(guó)憲法的新視角》，載《開(kāi)放時(shí)代》2009年第12期)；屠凱認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)具有法律與政策的二重屬性(參見(jiàn)：屠凱《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性:法律與政策》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期)；歐愛(ài)民認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)具有雙重特性，既“姓黨”也“姓法”(參見(jiàn)：歐愛(ài)民《黨內(nèi)法規(guī)的雙重特性》，載《湖湘論壇》2018年第3期)。

②武小川從五個(gè)方面論及黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”的局限性：第一，軟法理論并不涉及特定社會(huì)規(guī)范的名稱問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法，并不意味著軟法可以解釋其概念的合理性；第二，高度抽象的軟法理論無(wú)法解釋黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于其他社會(huì)規(guī)范的特性；第三，軟法理論與黨內(nèi)法規(guī)在理念上并不一致；第四，軟法和黨內(nèi)法規(guī)在形式特征上有顯著差異；第五，軟法理論不能及時(shí)回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)被納入法治體系的時(shí)代內(nèi)涵(參見(jiàn)：武小川《“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論——兼論“黨內(nèi)法規(guī)”軟法論的應(yīng)用局限》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期)。

③學(xué)界對(duì)黨的政策是否屬于軟法尚未達(dá)成一致看法，羅豪才教授認(rèn)為黨的政策性規(guī)范屬于軟法。依據(jù)規(guī)制形成主體的分類(lèi)，把軟法分為國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范、國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾共同制定的規(guī)范、社會(huì)團(tuán)體自主制定的規(guī)范、黨制定的政策性規(guī)范等。姜明安教授則認(rèn)為軟法外延的范圍不宜過(guò)于寬泛，社會(huì)規(guī)則、政策、道德、理念等不可歸入軟法范疇。本文主張部分黨的政策可歸為軟法。參見(jiàn)：羅豪才等《軟法與公共治理》，北京大學(xué)出版社2006年版，第9頁(yè)；姜明安《軟法的興起與軟法之治》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第2期。