中國(guó)特色社會(huì)主義法治語(yǔ)境下黨內(nèi)法規(guī)特性的考問(wèn)與澄清*

歐愛(ài)民，李 丹

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征，而黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化主要依靠黨內(nèi)法規(guī)，因此，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系存在兩套法治規(guī)則，即黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律。為此，中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)必須堅(jiān)持“依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”[1]4。經(jīng)過(guò)百年來(lái)的發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)日益完備，但其理論研究與宣傳教育明顯滯后，很多人對(duì)黨內(nèi)法規(guī)不學(xué)習(xí)、不熟悉、不認(rèn)同，存在很多似是而非的觀點(diǎn)，甚至一些常識(shí)性誤區(qū)?，F(xiàn)將其列出，希望引發(fā)學(xué)術(shù)界的關(guān)注與討論，為進(jìn)一步推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的健康發(fā)展掃除認(rèn)識(shí)“陰霾”。

一、黨內(nèi)法規(guī)是軟法嗎？

1.黨內(nèi)法規(guī)的“軟法”偏見(jiàn)

傳統(tǒng)的法學(xué)教科書通常將法與國(guó)家聯(lián)系在一起，認(rèn)為“法是由國(guó)家制定或認(rèn)可的、以國(guó)家強(qiáng)制力保障執(zhí)行的行為規(guī)范的總和”“法離不開(kāi)國(guó)家法……沒(méi)有國(guó)家就不可能有法律”[2]48。這種“國(guó)家—控制法范式”的法理論對(duì)“法”的界定與解讀一直占據(jù)中國(guó)法學(xué)界的主流地位。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展歷史比新中國(guó)國(guó)家法律更為長(zhǎng)久，制度文本建設(shè)取得了巨大的成績(jī)，已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，但學(xué)術(shù)界，特別是法學(xué)界一直對(duì)之加以“排斥”，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在制定主體、制定程序、調(diào)整對(duì)象、適用范圍、強(qiáng)制保障等方面都存在差異，不宜將之冠以“法”的稱號(hào)，而只能稱之為“黨的規(guī)章”、“黨的紀(jì)律”等。[3]8隨著《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等黨內(nèi)“立法法”的相繼頒布實(shí)施，特別是黨的十八屆四中全會(huì)將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入全面依法治國(guó)的體系范圍，黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家治理體系的作用日益彰顯，黨內(nèi)法規(guī)的法律品格日益提升，學(xué)術(shù)界逐漸將之納入“法”的范疇，但為了與國(guó)家法律相區(qū)分，許多學(xué)者將之納入“社會(huì)法”的范疇，并運(yùn)用“軟法”理論進(jìn)行論證，認(rèn)為現(xiàn)代法的范疇不僅包括國(guó)家法，也包括社會(huì)法和國(guó)際法，不僅包括硬法，也包括軟法。所謂社會(huì)法是指政黨、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織等社會(huì)組織制定的調(diào)整其內(nèi)部關(guān)系及相應(yīng)外部關(guān)系，規(guī)范內(nèi)部機(jī)構(gòu)、內(nèi)部人員及其相應(yīng)外部機(jī)構(gòu)、外部人員行為的規(guī)則體系。所謂軟法是指國(guó)家或社會(huì)組織等制定、認(rèn)可的，不具有國(guó)家強(qiáng)制約束力的規(guī)則體系。[4]109-120黨內(nèi)法規(guī)不是由國(guó)家制定與認(rèn)可的，屬于“社會(huì)法”的范疇，黨內(nèi)法規(guī)既然是“社會(huì)法”，不由國(guó)家強(qiáng)制性保障實(shí)施，那就是“軟法”。上述觀點(diǎn)在中國(guó)法學(xué)界影響很大，儼然成為主流學(xué)說(shuō)。(1)目前，多數(shù)學(xué)者在論及黨內(nèi)法規(guī)“法”的性質(zhì)時(shí)，基于黨內(nèi)法規(guī)制定主體、規(guī)制對(duì)象、保障實(shí)施方式等和國(guó)家法律的差異性，多使用“軟法”的概念。參見(jiàn)施新州：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵、特征與功能分析》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第3期；操申斌：《“黨內(nèi)法規(guī)”概念證成與辨析》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2008年第3期。

“軟法”觀將黨內(nèi)法規(guī)等同于其他社會(huì)組織的規(guī)章制度，顯然有違中國(guó)共產(chǎn)黨的憲法地位。當(dāng)代中國(guó)最強(qiáng)大、最重要的政治權(quán)力，不是立法權(quán)、行政權(quán)、軍事權(quán)或司法權(quán)，而是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)，將中國(guó)共產(chǎn)黨等同于其他社會(huì)組織是荒謬的，將黨內(nèi)法規(guī)視為“軟法”的觀點(diǎn)既沒(méi)有抓住黨內(nèi)法規(guī)的根本屬性，也沒(méi)有正確反映黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)地位。黨內(nèi)法規(guī)是黨的規(guī)矩，是帶電的高壓線，是不可觸碰的底線?！盁o(wú)論是法盲導(dǎo)致違紀(jì)違法，還是故意違規(guī)違法，都要受到追究，否則就會(huì)形成‘破窗效應(yīng)’”[5]87，“軟法”觀顯然與黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中表現(xiàn)出的“剛性”不相吻合，也與從嚴(yán)治黨的理念格格不入。正因?yàn)槿绱耍恍┏钟小败浄ā庇^的學(xué)者，也感覺(jué)難以自圓其說(shuō)，提出“堅(jiān)硬的軟法”的觀點(diǎn)，甚至認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)不完全是社會(huì)法和軟法，它同時(shí)具有一定的國(guó)家法和硬法因素”。[4]113因此“軟法偏見(jiàn)”明顯不切實(shí)際，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

2.黨內(nèi)法規(guī)的“硬法”證成

“軟法”觀對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐缺乏解釋力，但黨內(nèi)法規(guī)不是“國(guó)家法律”，其之所以屬于“硬法”的范圍，理由如下：

一是黨的權(quán)力屬于一種公權(quán)力。傳統(tǒng)憲法理論將政黨視為“社會(huì)團(tuán)體”，在國(guó)家法律允許范圍內(nèi)，政黨制定的規(guī)章制度自然與其他社會(huì)組織的內(nèi)部規(guī)則一樣，屬于“社會(huì)法”的范疇，不具有外部強(qiáng)制性，將之視為“軟法”具有合理性。然而隨著政黨政治的發(fā)展，政黨深深介入國(guó)家事務(wù)的管理，社會(huì)團(tuán)體說(shuō)顯然不合時(shí)宜，“憲法機(jī)關(guān)說(shuō)”、“準(zhǔn)政府行為說(shuō)”等認(rèn)為政黨組織雖然不是國(guó)家機(jī)關(guān)，但是行使公權(quán)力的憲法機(jī)關(guān)，政黨行為雖然不是國(guó)家行為，但是具有公權(quán)力屬性的準(zhǔn)政府行為。因此，國(guó)家法律應(yīng)當(dāng)介入政黨內(nèi)部的事項(xiàng)，為此，全世界有30多個(gè)國(guó)家的憲法規(guī)定有政黨條款，并制定了《政黨法》。將規(guī)制政黨權(quán)力、規(guī)范政黨行為的主要規(guī)則納入國(guó)家法律范疇，其自然屬于“硬法”。中國(guó)共產(chǎn)黨不但是執(zhí)政黨，更是領(lǐng)導(dǎo)黨，不論在自身建設(shè)領(lǐng)域，還是在領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，黨行使的權(quán)力均不是私權(quán)利，而是公權(quán)力。只是在中國(guó)特色社會(huì)主義法治語(yǔ)境下，全國(guó)人大及其常委會(huì)不宜通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系法》《政黨法》等規(guī)范黨的行為，實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)行為”法治化、制度化、規(guī)范化。因?yàn)榱⒎ㄊ且环N“以上規(guī)下”、“以上率下”的行為，處于被領(lǐng)導(dǎo)地位的全國(guó)人大及其常委會(huì)不宜通過(guò)立法，來(lái)規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，其既不符合立法邏輯，也不符合立法常識(shí)。因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，只能通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)調(diào)整黨政關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)具備其他國(guó)家的法律功能，從比較法的角度而言，將黨內(nèi)法規(guī)納入“硬法”范疇，既是現(xiàn)實(shí)需要，也具有理論基礎(chǔ)。

二是黨內(nèi)制裁與國(guó)家制裁具有融通性。在中國(guó)，絕大部分公職人員具有黨員與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的雙重身份，加之黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法，違法行為必然違背黨內(nèi)法規(guī)，而違紀(jì)行為一般也會(huì)追究其法律責(zé)任，從而形成具有中國(guó)特色法治責(zé)任體系，即雙罰制。也就是說(shuō)，黨員的違法違紀(jì)行為需要同時(shí)承擔(dān)黨規(guī)責(zé)任與國(guó)法責(zé)任。《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第八條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員中的中共黨員給予政務(wù)處分，一般應(yīng)當(dāng)與黨紀(jì)處分的輕重程度相匹配。其中，受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看處分的，如果擔(dān)任公職，應(yīng)當(dāng)依法給予其撤職等政務(wù)處分。嚴(yán)重違犯黨紀(jì)、嚴(yán)重觸犯刑律的公職人員必須依法開(kāi)除公職?！蓖瑫r(shí)，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的相關(guān)規(guī)定，黨紀(jì)處分將納入干部人事檔案，對(duì)個(gè)人名譽(yù)、繼續(xù)擔(dān)任公職等造成終身影響。因此，大多數(shù)情形下，黨內(nèi)制裁與國(guó)家制裁具有融通性，國(guó)家強(qiáng)制力直接或間接為黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施提供保障。

三是特定情形下黨內(nèi)法規(guī)具有溢出效應(yīng)，成為調(diào)整國(guó)家事務(wù)的依據(jù)。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐中，很多黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍已經(jīng)超越了純粹黨務(wù)，調(diào)整對(duì)象也超越了黨組織和黨員，從而將國(guó)家事務(wù)、非黨組織和黨外人員納入了調(diào)整范疇。例如為了進(jìn)一步規(guī)范黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理，推進(jìn)辦公用房資源合理配置和節(jié)約集約使用，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理辦法》，對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)辦公用房的規(guī)劃、權(quán)屬、配置、使用、維修、處置等管理工作進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)整。該黨內(nèi)法規(guī)第三十五條還明確規(guī)定：“建立健全黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理責(zé)任追究制度，對(duì)有令不行、有禁不止的……依紀(jì)依法追究相關(guān)人員責(zé)任?！庇纱丝梢?jiàn)，在特定情形下，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施也是以國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，從而在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家強(qiáng)制力之間建立了直接聯(lián)系，黨內(nèi)法規(guī)具有鮮明的“硬法”特征。

二、黨內(nèi)法規(guī)只是治黨的“法”嗎？

1.黨內(nèi)法規(guī)是治黨之“法”

治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。因此，黨內(nèi)法規(guī)必須以規(guī)范和約束黨組織和黨員的行為活動(dòng)為直接手段，以保證黨組織自身的純潔性與先進(jìn)性為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，以維護(hù)和鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政地位為最終追求?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！痹摋l文將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整內(nèi)容確定為兩大類型：一是黨組織的工作與活動(dòng)，二是黨員的行為。由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織與全體黨員具有普遍約束力，是黨的行為活動(dòng)的具體標(biāo)準(zhǔn)，是管黨治黨的主要依據(jù)。

黨內(nèi)法規(guī)是治黨之“法”是毋庸置疑的。但在學(xué)術(shù)界，一些學(xué)者基于“小黨建”思想，進(jìn)而提出黨內(nèi)法規(guī)只是治黨之“法”。他們認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整內(nèi)容限于黨務(wù)活動(dòng)，規(guī)制對(duì)象限于黨組織和黨員[6]27，凡是涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)調(diào)整事項(xiàng)的，就應(yīng)屬于國(guó)家法律的調(diào)整范疇，黨內(nèi)法規(guī)不得僭越國(guó)法對(duì)之進(jìn)行規(guī)定，否則構(gòu)成“越權(quán)”。在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，相關(guān)黨組織應(yīng)當(dāng)恪守黨內(nèi)立法權(quán)的調(diào)整范圍和行使權(quán)限，不得涉及黨員人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不得涉及國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)和權(quán)限，不得涉及經(jīng)濟(jì)、民事和訴訟等基本制度”。[7]33上述觀點(diǎn)將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍控制在治黨領(lǐng)域，不符合黨內(nèi)法規(guī)的具體實(shí)踐，更不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政事業(yè)，但在學(xué)術(shù)界與普通民眾中具有較大的影響，必須予以澄清。

一是上述觀點(diǎn)不符合黨內(nèi)法規(guī)的具體實(shí)踐。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)體系日益完備。通過(guò)文本分析，可以發(fā)現(xiàn)相當(dāng)一部分黨內(nèi)法規(guī)涉及到國(guó)家事務(wù)與公民的權(quán)利義務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》(1978-1996)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》(1996-2000)、《中國(guó)共產(chǎn)黨常用黨內(nèi)法規(guī)新編》共收錄中國(guó)共產(chǎn)黨33年間(1978-2011)制定的黨內(nèi)法規(guī)332件，其中197件完全規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)，占 56%，有145件既規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)，也規(guī)范國(guó)家事務(wù)，有的完全規(guī)范國(guó)家事務(wù)，占44%。[4]110再如為了強(qiáng)化黨對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定了《應(yīng)急管理部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》等一系列黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)中央部委的職能、機(jī)構(gòu)、編制進(jìn)行了具體規(guī)定。由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整國(guó)家事務(wù)、約束公民權(quán)利是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的新常態(tài)，將黨內(nèi)法規(guī)局限于治黨范圍的觀點(diǎn)只是西方法治理論的生搬硬套，與中國(guó)法治建設(shè)格格不入，應(yīng)當(dāng)摒棄。

二是上述觀點(diǎn)有損于黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政事業(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨，承擔(dān)著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，需要對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)與方向把控，黨內(nèi)法規(guī)就不可避免地影響甚至調(diào)整國(guó)家事務(wù)，對(duì)非黨組織與黨外人士產(chǎn)生約束力，否則黨的領(lǐng)導(dǎo)就無(wú)從談起。例如《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第九條規(guī)定：黨的地方委員會(huì)有權(quán)“討論和決定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、重大改革事項(xiàng)、重大民生保障等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題?！薄兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第八條規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”?？梢?jiàn)，地方黨委會(huì)與人民代表大會(huì)均有權(quán)討論與決定本行政區(qū)的重要事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)無(wú)疑要涉及國(guó)家事務(wù)，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)只是治黨之“法”是荒謬的，極不利于加強(qiáng)與完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

2.黨內(nèi)法規(guī)也是治國(guó)之“法”

中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，更是領(lǐng)導(dǎo)黨，不但是領(lǐng)導(dǎo)自身的政黨，還是領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)、民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、普通民眾的政黨，因此，黨內(nèi)法規(guī)不但是管黨治黨的“法”，也是治國(guó)理政的“法”。

一是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)涉及國(guó)家治理。從黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建上看，黨內(nèi)法規(guī)不僅包括自身建設(shè)法規(guī)，還包括領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。2016年中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)行全面部署，并提出“1+4”的基本制度框架，即以黨章為根本，將黨規(guī)制度體系分為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的組織法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四個(gè)模塊。其中，黨的組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)主要涉及管黨治黨的“法”，即上述黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象主要限于黨組織與黨員、調(diào)整內(nèi)容主要涉及黨的自身建設(shè)事務(wù)；但黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)主要是指調(diào)整黨政關(guān)系、政黨關(guān)系和黨群關(guān)系，調(diào)整黨與國(guó)家政權(quán)、民主黨派、群眾團(tuán)體之間關(guān)系的法規(guī)制度，[8]49其內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出管黨治黨的范疇，涵蓋了國(guó)家事務(wù)，因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是涉及治理國(guó)家的“法”。例如《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》是中國(guó)共產(chǎn)黨首部統(tǒng)一戰(zhàn)線的黨內(nèi)法規(guī)，專門調(diào)整黨與各民主黨派、人民團(tuán)體等的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對(duì)象為黨外人士，重點(diǎn)是其中的代表人士，大大超越了黨組織與黨員的范圍。當(dāng)前，在領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，中國(guó)共產(chǎn)黨共出臺(tái)了949部黨內(nèi)法規(guī)，其中包括中央黨內(nèi)法規(guī)46部，今后還將制定《組織工作條例》《群團(tuán)工作條例》《外事工作條例》《人才工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，形成較為完備的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。從領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的角度而言，黨內(nèi)法規(guī)不再是純粹的治黨之“法”，更多的是領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)、民主黨派、普通民眾的“法”，黨內(nèi)法規(guī)是治國(guó)理政的“法”也是實(shí)至名歸。

二是混合性黨規(guī)直接調(diào)整國(guó)務(wù)?；旌宵h規(guī)是指由黨的立法機(jī)關(guān)與國(guó)家機(jī)關(guān)共同制定發(fā)布，既能調(diào)整黨務(wù)，也能調(diào)整國(guó)務(wù)，但以黨的文號(hào)出現(xiàn)的規(guī)則體系。[9]49混合性黨規(guī)由黨組織主導(dǎo)制定，集中體現(xiàn)了黨的意志，同時(shí)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)參與其中，也體現(xiàn)了國(guó)家意志，能在國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)中具有效力。例如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳共同制定了《節(jié)慶活動(dòng)管理辦法(試行)》，其所調(diào)整規(guī)范的節(jié)慶活動(dòng)包括以公祭、旅游、歷史文化、特色物產(chǎn)、機(jī)關(guān)單位成立、行政區(qū)劃變更、工程奠基或者竣工等名義舉辦的各類節(jié)會(huì)、慶典活動(dòng)，黨務(wù)國(guó)務(wù)均涉及其中?；旌闲渣h規(guī)集中在如下兩大領(lǐng)域：一是黨的直接領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是指政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，即把握政治原則、政治方向，做出重大決策，向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)推薦重要干部等，一般不介入具體的國(guó)家事務(wù)。也就是說(shuō)，在一般情形下，黨的領(lǐng)導(dǎo)是間接領(lǐng)導(dǎo)，主要表現(xiàn)形式為引導(dǎo)、倡導(dǎo)、組織、率先示范。[10]5但另一方面，要堅(jiān)持黨管軍隊(duì)、黨管干部、黨管人才、黨管意識(shí)形態(tài)、黨管經(jīng)濟(jì)等原則，黨必須介入一些具體的國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)。為了避免黨政不分、以黨代政的觀感，在特定領(lǐng)域，由黨政聯(lián)合出臺(tái)混合性黨規(guī)，是最佳的制度安排，既強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，也化解了黨直接介入國(guó)家事務(wù)的“名謂問(wèn)題”。例如為了強(qiáng)化黨對(duì)事業(yè)單位的組織領(lǐng)導(dǎo)，中組部分別會(huì)同教育部、科技部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委，共同出臺(tái)了《高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》等一系列混合性黨規(guī)，對(duì)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的選拔培養(yǎng)管理使用等各個(gè)環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定；二是黨政一體調(diào)整領(lǐng)域。在黨政日常工作中，存在大量的交叉和重合的事務(wù)，如果采取黨政各自立法的模式，既浪費(fèi)了寶貴的立法資源，還會(huì)催生出兩套不同的規(guī)則體系，彼此難以協(xié)調(diào)銜接。采取聯(lián)合立法，共同出臺(tái)混合性黨規(guī)的方式，就能實(shí)現(xiàn)立法資源的有效整合和共享，縮減法治成本。例如長(zhǎng)期以來(lái)，在公文處理領(lǐng)域存在兩套法治規(guī)則，即《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理辦法》。為了避免重復(fù)立法，防止不必要的沖突，2012年4月16日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定了《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，一體推進(jìn)了黨政機(jī)關(guān)公文處理工作的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化進(jìn)程。黨政一體調(diào)整領(lǐng)域主要包括機(jī)關(guān)運(yùn)行與建設(shè)、反腐倡廉、黨政同責(zé)、黨規(guī)國(guó)法銜接等四大領(lǐng)域，且混合性黨規(guī)的數(shù)量一直在增加，從而形成一個(gè)較為龐大的制度體系。例如在機(jī)關(guān)運(yùn)行與建設(shè)領(lǐng)域，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定了《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理辦法》等一系列混合黨規(guī)，其適用對(duì)象不僅包括黨的機(jī)關(guān)，也包括國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體以及參照《公務(wù)員法》管理的單位。

綜上，在黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域、黨政一體管理領(lǐng)域，通過(guò)黨規(guī)的溢出效應(yīng)以及制定混合性黨規(guī)等途徑，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)特定領(lǐng)域的國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)進(jìn)行了直接調(diào)整，從而成為須臾不可缺少的治國(guó)理政之“法”。

三、黨內(nèi)法規(guī)的效力低于國(guó)家法律嗎？

1.黨規(guī)國(guó)法效力位階的曲解

憲法作為國(guó)家根本大法，明文規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。《黨章》作為黨的最高行為準(zhǔn)則，也明確指出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！备鶕?jù)上述規(guī)定，一些學(xué)者認(rèn)為雖然黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法，但從效力而言，黨規(guī)低于國(guó)法。例如屠凱提出“國(guó)家法對(duì)黨內(nèi)法規(guī)有凌駕性而非相反”的論斷。[11]51秦前紅、蘇紹龍認(rèn)為：“國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨規(guī)必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行也必須恪守‘憲法為上、黨章為本’的原則，其具體規(guī)范不得逾越國(guó)家憲法和法律法規(guī)的規(guī)定”。[12]22張立偉在論及黨規(guī)國(guó)法沖突處理的具體原則時(shí)也提出“黨內(nèi)法規(guī)不得與國(guó)家法律相抵觸”和“國(guó)家法優(yōu)先”的原則。[13]89上述觀點(diǎn)貌似合理，實(shí)則經(jīng)不起推敲，既不符合中國(guó)特色社會(huì)主義法治的實(shí)際，也存在明顯的邏輯矛盾。

一是不符合中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)際。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律均為一個(gè)內(nèi)容龐復(fù)的規(guī)范體系，籠統(tǒng)講“黨內(nèi)法規(guī)低于國(guó)家法律”，自然會(huì)得出“中央黨規(guī)的效力低于地方性法規(guī)”的結(jié)論，顯然不符合中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)。對(duì)此，有學(xué)者可能會(huì)闡述道：黨規(guī)效力低于國(guó)法是指黨規(guī)效力低于同級(jí)國(guó)法。如此修正的觀點(diǎn)也難自圓其說(shuō)。首先，何謂同級(jí)黨規(guī)國(guó)法缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，難以達(dá)成共識(shí)，該觀點(diǎn)自然無(wú)法在實(shí)踐中落地。退一步而言，就算同級(jí)黨規(guī)國(guó)法能夠識(shí)別，但上述觀點(diǎn)在實(shí)踐中仍難以成立。假如黨章與憲法屬于同級(jí)黨規(guī)與國(guó)法，但“黨章的效力要低于憲法”的判斷是無(wú)法說(shuō)服包括此一觀點(diǎn)持有者在內(nèi)的全體國(guó)民。因?yàn)榫唧w的實(shí)踐不是證成此一觀點(diǎn)，反而揭示出其荒謬性。

二是違背“黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法”的內(nèi)在邏輯。為了體現(xiàn)從嚴(yán)治黨的精神，黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家法律對(duì)公民的權(quán)益進(jìn)行第一次調(diào)整的基礎(chǔ)上，再對(duì)黨員的權(quán)益進(jìn)行第二次調(diào)整，即黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)黨員的權(quán)利的第二次限制，必然會(huì)與國(guó)家法律存在所謂的“抵觸”情形。例如《憲法》第36條規(guī)定，公民有宗教信仰自由。但黨員必須信仰共產(chǎn)主義思想，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨紀(jì)處分條例》的規(guī)定，“不信馬列，信鬼神”的黨員將受到黨紀(jì)處分。黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法既是從嚴(yán)治黨的必然要求，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐的普遍做法。如果黨規(guī)低于國(guó)法，其不能做出與國(guó)家法律不一致的規(guī)定，從嚴(yán)治黨就無(wú)從談起，黨內(nèi)法規(guī)也就失去存在的價(jià)值。因此，諸如“黨規(guī)不能授權(quán)黨組織限制或剝奪黨員的人身自由，不得限制或剝奪黨員的言論、出版、集會(huì)、游行、示威以及選舉與被選舉權(quán)等政治權(quán)利”的觀點(diǎn)，不但在理論上站不住腳，而且在實(shí)踐上也是有害的，必須予以澄清。

2.黨規(guī)效力并非低于國(guó)法

實(shí)際上，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的形成機(jī)理、作用方式、適用范圍等均不同，不存在可比性，之所以能進(jìn)行比較，是由于調(diào)節(jié)對(duì)象會(huì)發(fā)生重復(fù)的緣故。[14]51但并非所有黨規(guī)與國(guó)法都會(huì)產(chǎn)生交集，通過(guò)對(duì)二者交互程度的比較，可將黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系分為三種：一是并行關(guān)系，二是交叉關(guān)系，三是一體關(guān)系。[15]59-62通過(guò)對(duì)上述三種關(guān)系的具體分析，將發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律實(shí)際不存在效力高低之分。

所謂并行關(guān)系，是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共同作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分，兩者“平行存在、互不干涉、互相銜接”的狀態(tài)。也就是說(shuō)，在并行關(guān)系中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在各自調(diào)整的領(lǐng)域不得相互逾越，侵占彼此的立法或立規(guī)空間。例如《中華人民共和國(guó)國(guó)旗法》規(guī)定的是作為中華人民共和國(guó)象征與標(biāo)志物——國(guó)旗的升掛、使用等相關(guān)內(nèi)容，其不得逾越調(diào)整領(lǐng)域，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨黨旗黨徽的使用管理進(jìn)行調(diào)整。同樣，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨旗黨徽制作和使用的若干規(guī)定》規(guī)定的是中國(guó)共產(chǎn)黨象征和標(biāo)志物——黨旗黨徽的制作、使用等相關(guān)內(nèi)容，其不得逾越調(diào)整領(lǐng)域，對(duì)國(guó)旗國(guó)徽國(guó)歌等國(guó)家標(biāo)志物進(jìn)行調(diào)整，否則就侵犯了國(guó)家法律的應(yīng)有權(quán)限。因此，在并行關(guān)系中，黨規(guī)國(guó)法“各管一塊，互不干涉”，二者分屬不同領(lǐng)域，談不上高低之分。

所謂一體關(guān)系，是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在調(diào)整范圍、具體規(guī)則設(shè)置、規(guī)范文本等方面都完全重合的狀態(tài)，黨規(guī)與國(guó)法一體關(guān)系的外在形式為混合性法規(guī)。因此，在一體關(guān)系中，黨規(guī)國(guó)法融為一體，不分彼此，不存在高低比較的可能。

所謂交叉關(guān)系，是指黨內(nèi)法規(guī)基于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對(duì)部分國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)有一定的約束力與影響力，從而形成黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律對(duì)同一事務(wù)都有權(quán)調(diào)整，都進(jìn)行規(guī)定的狀態(tài)。在交叉關(guān)系中，黨規(guī)國(guó)法相互補(bǔ)充、相互銜接、相互促進(jìn)，并非互相沖突與排斥。例如在黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，國(guó)家法律只是抽象確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，而由黨內(nèi)法規(guī)將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”具體細(xì)化，從而形成“黨的領(lǐng)導(dǎo)”法治化的復(fù)合模式。在上述復(fù)合式模式中，黨規(guī)國(guó)法只是分工不同，兩者的效力不存在高低之分。按照國(guó)法抽象確認(rèn)原則，政治較強(qiáng)的國(guó)家法律必須申明“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，如《居民委員會(huì)組織法》沒(méi)有規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，應(yīng)當(dāng)修法予以完善；《高等教育法》對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”的規(guī)定過(guò)于具體，既違背了抽象確認(rèn)原則，也造成與黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容重復(fù)現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)在修法時(shí)更正。因此，在交叉關(guān)系中，黨規(guī)與國(guó)法的地位是平等的，并未規(guī)定何者為尊、何者為輔，當(dāng)二者出現(xiàn)沖突時(shí)，應(yīng)該探討的是何者更為科學(xué)、何者更符合中國(guó)法治的實(shí)踐，從而將不合時(shí)宜的黨規(guī)或國(guó)法進(jìn)行調(diào)整與修改，而非基于“黨規(guī)低于國(guó)法”的抵觸性原則，一味要求黨內(nèi)法規(guī)作出修改、廢止或撤銷。因此，所謂黨規(guī)與國(guó)法效力高低的比較本身是一個(gè)偽命題，問(wèn)題的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是黨規(guī)國(guó)法何者正確、何者適宜。

綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共同作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分，二者地位平等。在“依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”[1]4的法治建設(shè)背景下，黨規(guī)國(guó)法如同“鳥(niǎo)之雙翼、車之雙輪”，各有側(cè)重、相互協(xié)調(diào)、共同治理，不存在所謂高低的位階之分。

四、黨內(nèi)法規(guī)不能作為國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)“法”依據(jù)嗎？

1.執(zhí)法依據(jù)國(guó)法化的思維定勢(shì)

基于法律的制定與執(zhí)行的二分角度，此處的“執(zhí)法”是廣義的，既包括行政機(jī)關(guān)的適用法律，也包括監(jiān)委、法院、檢察院等適用法律。在傳統(tǒng)法治語(yǔ)境下，一切國(guó)家權(quán)力的配置及其運(yùn)行均應(yīng)以法律為唯一圭臬，依法立法、依法行政、依法審判等便是上述法治理念的具體化，并且上述“法律”的范圍也是特定的，只包括國(guó)家法律。在執(zhí)法依據(jù)國(guó)法化的思維定勢(shì)下，黨內(nèi)法規(guī)自然被排除于國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)“法”的依據(jù)之外。目前學(xué)界普遍認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)只是管黨治黨的“法”，是“黨內(nèi)之法”，不能成為國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。例如李林教授在論及黨規(guī)國(guó)法的差異時(shí)，提出“國(guó)家法律法規(guī)適用于中華人民共和國(guó)主權(quán)管轄范圍內(nèi)的一切主體；而黨內(nèi)法規(guī)僅適用于各級(jí)黨組織和全體共產(chǎn)黨員”。[16]12據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)只是黨的機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)家事務(wù)沒(méi)有管轄權(quán)，不具有普遍適用性，不能成為國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)“法”的具體依據(jù)。

在現(xiàn)實(shí)中，“黨內(nèi)法規(guī)不能成為行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法、司法依據(jù)”是不言而喻、不證自明的常識(shí)。但仔細(xì)探究，此一常識(shí)只是中國(guó)特色社會(huì)主義法治現(xiàn)實(shí)的一種“誤讀”，其掩飾了許多應(yīng)當(dāng)高度重視的中國(guó)特色法治的真問(wèn)題，使得一些中國(guó)特色的法治問(wèn)題難以得到及時(shí)有效的解決。

2.黨內(nèi)法規(guī)作為執(zhí)法依據(jù)的正當(dāng)性證成

黨內(nèi)法規(guī)能成為國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)是基于中國(guó)特色社會(huì)主義法治的內(nèi)在需求與特殊機(jī)理，具體表現(xiàn)在如下四個(gè)方面：

一是混合性黨規(guī)的必然要求?；旌闲渣h規(guī)實(shí)際是“黨政合意行為”，是由黨的機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)構(gòu)共同制定、普遍推行的制度規(guī)則，不僅能夠作為黨組織、黨員行為活動(dòng)的準(zhǔn)則，自然要成為國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力行使的規(guī)范性依據(jù)。例如《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》等混合性法規(guī)，不僅為黨的機(jī)關(guān)盡職履責(zé)提供了標(biāo)準(zhǔn)，也為國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行為設(shè)置了規(guī)則，若有違反上述規(guī)定的，國(guó)家主管部門可根據(jù)管理權(quán)限對(duì)相關(guān)人員予以處分。再如中共中央、中央軍委、國(guó)務(wù)院聯(lián)合出臺(tái)了《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》，就軍人轉(zhuǎn)業(yè)安置計(jì)劃、安置地點(diǎn)、工作分配與就業(yè)待遇、培訓(xùn)、社會(huì)保障、安置經(jīng)費(fèi)等做出了詳細(xì)的規(guī)定，其勢(shì)必是各級(jí)退役軍人管理機(jī)關(guān)以及相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，相關(guān)企事業(yè)單位也必須依據(jù)上述黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，切實(shí)承擔(dān)起安置退役軍人的法治義務(wù)。

二是黨規(guī)與國(guó)法互補(bǔ)的需要。在實(shí)際中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律雖然各有側(cè)重，但是功能互補(bǔ)，互為依托，相互借力。在特定情形下，如果國(guó)家法律存在缺陷，造成明顯的法治漏洞時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)可依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)做出相應(yīng)行為。例如《國(guó)家監(jiān)察法》第三十九條規(guī)定：“經(jīng)過(guò)初步核實(shí)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)?！币罁?jù)中紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的解讀，此處所稱的“規(guī)定的權(quán)限和程序”是指《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》第二十六條的規(guī)定，即對(duì)符合立案條件的，承辦部門應(yīng)當(dāng)起草立案審查呈批報(bào)告，經(jīng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批，報(bào)同級(jí)黨委(黨組)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案審查?？梢?jiàn)，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)，具有填補(bǔ)國(guó)家法律的作用，自然是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)法的直接依據(jù)。

三是確保從嚴(yán)治黨的必需。辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨。為了體現(xiàn)從嚴(yán)治黨的理念，規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶子女的經(jīng)商辦企業(yè)行為，中國(guó)共產(chǎn)黨先后出臺(tái)了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》《中共中央紀(jì)委關(guān)于省、地兩級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定(試行)》《中共中央紀(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》等一系列黨內(nèi)法規(guī)。假如有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部或配偶子女從事了上述黨內(nèi)法規(guī)禁止從事的經(jīng)商辦企業(yè)的行為，為了確保從嚴(yán)治黨不至淪為具文，特定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)具有約束力，因此，違背黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的行政行為應(yīng)當(dāng)撤銷或宣布無(wú)效，簽訂的民事合同也應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效合同或可撤銷的合同。

四是回應(yīng)法治實(shí)踐的要求。在立法實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)成為國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)逐漸“于法有據(jù)”。例如《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第三條明確指出：“監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施政務(wù)處分的依據(jù)，主要包括《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)法官法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》以及《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》等”。其中，《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》和《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》屬黨內(nèi)法規(guī)的范疇，已被明確認(rèn)定為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和執(zhí)法依據(jù)。在司法實(shí)踐中，雖然尚未出現(xiàn)將黨內(nèi)法規(guī)作為判決依據(jù)的先例，但不乏將黨內(nèi)法規(guī)作為說(shuō)理依據(jù)的司法案例。在潘曉青訴山東審計(jì)廳行政糾紛一案中，原告潘曉青要求山東省審計(jì)廳公開(kāi)王忠林擔(dān)任濟(jì)南市市長(zhǎng)期間經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息。山東省濟(jì)南市人民法院根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第十三條的規(guī)定，認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)系為加強(qiáng)對(duì)干部進(jìn)行監(jiān)督管理需要，由組織部門委托，審計(jì)部門實(shí)施的，審計(jì)結(jié)果作為考核、任免、獎(jiǎng)懲被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，不屬于政府信息公開(kāi)的范圍?！睆亩g回了原告潘曉青的訴訟請(qǐng)求?！饵h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》是中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的混合性黨規(guī)，其被人民法院直接援引，實(shí)際肯定了黨內(nèi)法規(guī)作為執(zhí)法依據(jù)的性質(zhì)與地位。

結(jié) 語(yǔ)

“理論在一個(gè)國(guó)家的實(shí)現(xiàn)程度，總是決定于理論滿足于這個(gè)國(guó)家的需要的程度”。[17]11在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程中，法學(xué)界絕不能固步自封，將自己局限于過(guò)去，局限于對(duì)西方國(guó)家法治問(wèn)題的認(rèn)識(shí)與結(jié)論。在中國(guó)這樣一個(gè)超大型國(guó)度里建設(shè)法治國(guó)家，必須在馬克思主義基本原理的指導(dǎo)與引領(lǐng)下，將人類法治的普遍規(guī)律和中國(guó)具體國(guó)情相結(jié)合，創(chuàng)造出屬于自己的法治理論體系。黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)法治的特色所在與優(yōu)勢(shì)所在，也是傳統(tǒng)法學(xué)理論難以闡述的新時(shí)代課題，但不是移植西方理論可以隨意裁剪的布料，它需要我們立足于中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的偉大實(shí)踐，正確把握黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵特征，摒棄傳統(tǒng)成見(jiàn)，澄清認(rèn)識(shí)誤區(qū)，為將黨內(nèi)法規(guī)更好融入中國(guó)特社會(huì)主義法治體系提供理論支撐。