從碎片化回應(yīng)到協(xié)同共治
——城鎮(zhèn)化進程中區(qū)域環(huán)境問題治理模式的轉(zhuǎn)型分析*

易承志，李涵鈺

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 200042)

一、問題的提出

城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進程中的一個突出特征。中華人民共和國成立后，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了起步上升、波動停滯、加速推進到漸趨平穩(wěn)等幾大階段，規(guī)模輻散和人員流動不斷加速。其中，以改革開放為標志，在此之前城鎮(zhèn)化歷經(jīng)波折表現(xiàn)出總體受限的特征。[1]14-20在此之后，隨著改革開放進程的啟動和深化，城鎮(zhèn)化也不斷加速，縱深推進。[2]31-38到2017年底，我國城鎮(zhèn)常住人口達到8.13億人，城鎮(zhèn)化率為58.52%[3]，全國范圍內(nèi)已形成以大城市為中心、鄰近中小城鎮(zhèn)為分支的多中心、多層次城鎮(zhèn)體系。但城鎮(zhèn)化過程并非簡單的空間擴張和人口增加，更是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居住環(huán)境、生活方式、社會保障等進行深刻轉(zhuǎn)變的過程，快速的城鎮(zhèn)化進程伴隨著人口的聚集膨脹，若缺乏綜合考量，有限的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水準難以與之匹配適應(yīng)，容易滋生資源短缺、環(huán)境污染等問題，城鎮(zhèn)體系環(huán)境承載力上的短板開始日益顯露。在此背景下，國家大力推進了以人為本、以質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。[4]28-36當前，我國尚未形成與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相契合的區(qū)域環(huán)境治理模式，面對城鎮(zhèn)化進程中不斷加劇的區(qū)域環(huán)境問題，治理方式呈現(xiàn)出問題針對型的碎片化特征，而碎片化環(huán)境治理整合性差、效益低的潛在弊病從長期來看并不利于新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，因此，新型城鎮(zhèn)化過程中的區(qū)域環(huán)境治理仍然需要轉(zhuǎn)向更為全面、更加整合的模式，從而促使其不僅能夠有效回應(yīng)當下的環(huán)境壓力和挑戰(zhàn)，而且能適應(yīng)并推進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

二、城鎮(zhèn)化進程中區(qū)域環(huán)境問題碎片化回應(yīng)模式的形成及其缺失

“碎片化”本意為完整的實體被分割為若干零散部分，其后這一概念逐漸被引入政治學(xué)、管理等學(xué)科領(lǐng)域。在組織語境下，“碎片化”指政府部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況[5]，即政府組織以專業(yè)分工、層級節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)為依托，整體被劃分為職能各異的單位，體現(xiàn)出明顯的功能主義取向，同時以效率原則及理性價值為導(dǎo)向，確定清晰的職能邊界為組織的高效運轉(zhuǎn)服務(wù)。城鎮(zhèn)化進程中的區(qū)域環(huán)境問題治理也呈現(xiàn)出明顯的“碎片化”特征，主要表現(xiàn)為以下方面：其一，結(jié)構(gòu)方面。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，相互之間有著緊密經(jīng)濟、社會聯(lián)系的地理區(qū)域不斷形成和擴大，而區(qū)域內(nèi)各地方承擔環(huán)境治理職能的政府組織由于缺乏協(xié)調(diào)整合，往往邊界上彼此排斥但功能上又互相重合，并以地方保護主義、部門主義作為集體行動的堅硬壁壘。其二，主體方面。除了政府組織自身的分散，政府組織外的治理主體分散于政府組織碎片的間隙，發(fā)揮作用的路徑與方式較為模糊。其三，理念目標方面。由于不同治理主體對區(qū)域環(huán)境議題擁有相異甚至矛盾的利益訴求而難以達成共識，上述碎化情境都對區(qū)域環(huán)境問題的治理造成頗大的壓力。區(qū)域環(huán)境問題的碎片化回應(yīng)局面，其形成是有多方原因的，而在這些因素的綜合作用下，碎片化回應(yīng)模式進一步加劇了區(qū)域環(huán)境問題治理的困難。

(一)區(qū)域環(huán)境問題碎片化回應(yīng)模式的形成機理

區(qū)域環(huán)境問題碎片化回應(yīng)模式的形成，有著自身的邏輯機理。這里主要從環(huán)保立法和治理主體兩個層面進行分析。

首先，環(huán)保立法的分散是區(qū)域環(huán)境問題碎片化回應(yīng)模式形成的一個重要因素。現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》《水污染防治法》及各類污染防治法規(guī)從管理監(jiān)督、法律責任、信息公開和公民參與等方面確立了環(huán)保立法的總體框架，為區(qū)域環(huán)境治理提供了基本依據(jù)。然而，隨著近年來城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進，城鎮(zhèn)化區(qū)域內(nèi)土壤、大氣、水體污染等具體環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，給環(huán)保立法的前瞻性帶來了相當大的考驗。面對日益凸顯的環(huán)境問題，更常見的應(yīng)對措施往往是補丁式地出臺相關(guān)污染治理的特定條例而非構(gòu)建完備穩(wěn)定的環(huán)保法制體系和治理機制。自2015年開始，針對環(huán)境污染問題，國家新制定或修改了包括《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《水法》等環(huán)境治理方面的法律法規(guī)。這些努力一方面日益完善了環(huán)保立法，另一方面也造成了作為城鎮(zhèn)化區(qū)域環(huán)境治理依據(jù)的立法條文走向蕪雜和碎化的副作用。同時，環(huán)保立法中較為詳實、涵蓋具體措施的內(nèi)容更多地集中于對企業(yè)的排污規(guī)制和違法懲罰方面，如《環(huán)境保護法》具體規(guī)定了企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排污的法律責任及懲處方式。[6]此外，近年來國家日益重視環(huán)境監(jiān)管體制的改革，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。[7]上述立法規(guī)定的細化和環(huán)境監(jiān)管體制的改革雖然有助于進一步明確城鎮(zhèn)化進程中區(qū)域環(huán)境污染的責任，強化治理力度。然而，我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化雙輪并進的發(fā)展格局突顯出工業(yè)在城鎮(zhèn)化中的重要作用，工業(yè)企業(yè)除了數(shù)量的不斷增加，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷分類也更趨多樣，同時還伴隨著從沿海地區(qū)向中西部地區(qū)、從城市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的動態(tài)遷移，這不僅意味著法律約束和行政管制對象的碎片化，同時也增加了管制難度。

其次，區(qū)域環(huán)境治理主體的分散也是碎片化回應(yīng)模式形成的一大影響因素。行政區(qū)劃客觀上帶來了環(huán)境治理的地域性分工，使得地方政府僅對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境問題負責，然而，這種靜態(tài)劃分與目前環(huán)境問題的交叉性、跨域性和復(fù)雜性特征相沖突。行政區(qū)劃的確定性也帶來了基于特定行政和地域空間的特定地方利益。在面對區(qū)域環(huán)境問題時，作為“理性經(jīng)濟人”的地方政府基于地方利益的考慮，面對先天的資源分布不均和后天的財政能力不等，可能會在資源競爭與責任界定上呈現(xiàn)出緊張關(guān)系。在行政區(qū)劃的作用下，地方政府轄區(qū)內(nèi)的行政管理活動具有成本收益相對明確可期的特征，而跨邊界的區(qū)域合作則需要付出未知收益的交易成本，也容易存在資源配置、風(fēng)險承擔、收益承諾上的分歧，這都可能削弱地方政府間的合作意愿，從而放大地域保護主義，固化邊界思維。在這種情況下，區(qū)域地方政府間對環(huán)境問題的治理可能仍然偏好分散的碎片化治理而非統(tǒng)一的合作式治理。作為社會組織的民間環(huán)保組織近年來雖然以實踐公益活動、培訓(xùn)宣傳的方式在突破域際界限、普及環(huán)保教育和提高公民環(huán)保意識上扮演重要角色，但受限于組織性質(zhì)與能力，民間環(huán)保組織在區(qū)域環(huán)境治理中的作用仍然發(fā)揮不足。大多數(shù)民間環(huán)保組織并不具備充足的經(jīng)費來源，其資金來源仍以會費為主，數(shù)量在空間分布上也不平衡，以較大城市和東部地區(qū)居多，而以中西部地區(qū)和村鎮(zhèn)為活動范圍的民間環(huán)保組織較少。此外，民間環(huán)保組織正式從業(yè)人員的比重不高，成員較多是兼職的，具有穩(wěn)定人員構(gòu)成的組織占少數(shù)。這使得民間環(huán)保組織成為彌散于環(huán)境治理過程的小型細胞，在環(huán)境治理中難以充分施展優(yōu)勢。

第三，環(huán)保立法與主體的碎片化內(nèi)生了區(qū)域環(huán)境問題治理過程的碎片化。政府組織內(nèi)部基于功能主義進行專業(yè)化的部門分工，雖然能對常規(guī)行政事務(wù)高效地進行例行處理，但當面臨如區(qū)域環(huán)境治理這樣高度綜合的議題時卻難以及時達成有效的協(xié)作。區(qū)域環(huán)境問題具有企業(yè)行為外部性與政府行為內(nèi)部性并存的特點，企業(yè)違法違規(guī)行為所引起的負外部效應(yīng)十分明顯，而能夠分配和控制排污權(quán)的地方政府，其內(nèi)部性影響雖不如企業(yè)明顯，卻并非不關(guān)鍵。在晉升激勵強大的政治錦標賽體制下，政府各部門及其官員為了快速打開晉升通道，往往傾向于在短期內(nèi)創(chuàng)造顯著的經(jīng)濟增長作為政績證明[8]132-143，選擇支持即期收益可觀的企業(yè)。在此背景下環(huán)保措施即便被納入考慮，通常也易受到忽略，因此，政府職責的重心往往會向經(jīng)濟增長或者城市建設(shè)等即期績效明顯的方向偏移以在部門績效評估中取得優(yōu)勢，而非靠近與公共利益聯(lián)系密切的環(huán)境問題。在政府外部，公民的環(huán)境訴求和環(huán)境權(quán)益容易被忽視甚至被部門利益疊代。在區(qū)域環(huán)境問題治理中，公民同政府的互動尤其是信息共享程度較低，常常處于信息獲取的劣勢方，公民個人也難以通過特定載體凝聚成明顯的群體力量，持續(xù)參與到環(huán)境治理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督過程，與政府達成互動、互補、互濟的關(guān)系。

(二)碎片化回應(yīng)模式存在的局限

城鎮(zhèn)化進程中區(qū)域環(huán)境問題的碎片化回應(yīng)模式具有內(nèi)在的局限，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

首先，碎片化回應(yīng)模式存在短期功利導(dǎo)向。區(qū)域環(huán)境問題的碎片化回應(yīng)模式針對環(huán)境問題的應(yīng)急性十分突出，主要目標仍然停留在快速緩解緊迫的環(huán)境威脅，追求一種“即時的”效率，其著眼目標并不長遠。應(yīng)該說，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進和環(huán)境問題的日益凸顯，環(huán)境治理所受關(guān)注的程度不斷提升，目前的環(huán)境問題的應(yīng)急機制逐步建立健全，針對事故災(zāi)難、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理都有專門的規(guī)定和流程，但是也存在兩個方面的問題。其一，上述應(yīng)急機制主要針對治理的具體環(huán)節(jié)，在構(gòu)建包括預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)步驟在內(nèi)的完整治理鏈條上尚有所欠缺，在環(huán)境問題的事前預(yù)防和事后救濟上遺留下潛在風(fēng)險，可能造成環(huán)境治理在長期上的低效，難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的需要。其二，上述應(yīng)急機制主要是針對區(qū)域內(nèi)的地方轄區(qū)而言，單個地方相對完整的環(huán)境應(yīng)急管理機制還未能上升為區(qū)域內(nèi)的完整環(huán)境應(yīng)急機制。

其次，碎片化回應(yīng)模式難以有效發(fā)揮治理合力。對政府而言，區(qū)域環(huán)境問題的碎片化回應(yīng)模式可能帶來環(huán)境治理資源的重復(fù)和低效運用，模糊各地政府的環(huán)境權(quán)責，弱化區(qū)域地方政府間形成治理合力的動力，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)不同地方傾向于追求局部利益而非著眼于區(qū)域公共利益，由此對跨域環(huán)境危機表現(xiàn)出僥幸和被動。同時該模式也擠壓了企業(yè)和社會組織的作用空間，弱化了兩者的參與能力：難以以正式化的形式有效融合到環(huán)境問題治理的具體議程中。政府同兩者的關(guān)系也在管制、扶持、服務(wù)的邊界上徘徊。實際上，這是在將治理體系的基本支點外推，治理負荷則集中向位于中心位置的政府下沉，且隨著環(huán)境問題的復(fù)雜化，環(huán)境保護支出和環(huán)境退化成本不斷累加，政府需要承擔的治理成本更為高昂，政府與企業(yè)及社會組織在權(quán)責、能力方面的顯著差異導(dǎo)致整個環(huán)境治理體系的受力不均和構(gòu)成的脆弱。

第三，碎片化回應(yīng)模式對公民的環(huán)境訴求回應(yīng)不足。這主要有以下幾個方面的原因。其一，區(qū)域環(huán)境問題治理中政府責任歸屬的界定模糊，使公民環(huán)境訴求缺乏明確的表達對象。其二，環(huán)境問題的形成是綜合因素作用的結(jié)果，但在碎片化治理機制的制約下政府對環(huán)境問題的形成理路及防治機制缺乏統(tǒng)籌認知，無法為公民環(huán)境訴求提供連貫且系統(tǒng)的回應(yīng)。其三，基于委托代理關(guān)系向人大代表表達意見，經(jīng)由人大代表提案，以投票、協(xié)商、聽證為形式的體制內(nèi)參與是目前正式化的公民環(huán)境治理參與渠道[9]79-83，但在這種方式下公民參與的頻率不高，且程序周期長，體現(xiàn)出“非直接”“低程度”的特征，參與渠道的有限性使公民訴求無法有效傳達并得到滿足。因此，對公民環(huán)境訴求回應(yīng)的不足轉(zhuǎn)而成為保障公民環(huán)境權(quán)利的漏洞，長期的回應(yīng)低效甚至?xí)ぐl(fā)公民以集體行動的方式直接涉及環(huán)境事件，引發(fā)一定程度的社會沖突。

三、城鎮(zhèn)化進程中區(qū)域環(huán)境問題碎片化回應(yīng)走向協(xié)同共治模式的邏輯分析

區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治是指在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中，包括地方政府、企業(yè)、社會公眾等在內(nèi)的多個治理主體以實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境善治為目標[10]13-17，對區(qū)域環(huán)境公共事務(wù)的相互協(xié)調(diào)與合作共治。

首先，應(yīng)對復(fù)合、廣泛、不確定的區(qū)域環(huán)境問題離不開協(xié)同共治。從環(huán)境的完整內(nèi)涵來看，區(qū)域環(huán)境問題不僅體現(xiàn)為生態(tài)的破壞、資源的流失等自然環(huán)境問題，也涉及居民生活質(zhì)量下降及生存狀態(tài)惡化等社會環(huán)境問題，且兩者是聯(lián)動互關(guān)的。例如工業(yè)區(qū)的過度開發(fā)不但易引起城鎮(zhèn)空氣和地下水污染，其外部負效應(yīng)也會滲入到城鎮(zhèn)的用地建設(shè)方面，進而引發(fā)相關(guān)的住宅糾紛和交通擁擠問題，同時這些環(huán)境問題普遍而廣泛地存在于各個城市圈當中，尤其在部分人口過載、用地緊缺的大城市群，環(huán)境問題更加突出。如天津濱海新區(qū)爆炸事故、青島輸油管道爆炸事件等事件表明，環(huán)境問題有時是隱蔽的，潛伏于長期的管理積弊中，微小的疏忽便能催生具有強烈突發(fā)性和長遠影響的“投影型”環(huán)境危機，而這些危機造成的后果往往是不可逆的，所以應(yīng)對環(huán)境危機的容錯率極低。面對區(qū)域環(huán)境問題復(fù)合、廣泛、不確定的復(fù)雜特性，單功能主體很難就屬性多元、跨度較大的情況作出回應(yīng)，而協(xié)同共治則可以通過不同治理主體的合作形成環(huán)境治理綜合體來破解復(fù)雜的環(huán)境治理困境。

其次，區(qū)域環(huán)境資源、利益、職責劃分問題亟須府際協(xié)同。碎片化模式維持著區(qū)域政府環(huán)境治理的封閉狀態(tài)，盡管區(qū)域政府間也會顯露出協(xié)商意向，但多數(shù)仍停留在相互對話或者多方交流會的初步階段，難以讓環(huán)境問題的解決獲得實質(zhì)進展，且要想促成跨域協(xié)同合作，政府間的資源協(xié)調(diào)、職責界定、利益平衡等關(guān)鍵卻復(fù)雜的問題需要厘清。以流域污染為例，由于環(huán)境問題的流動性特征，居于河流下游的城鎮(zhèn)往往要承擔上游城鎮(zhèn)產(chǎn)出的污染成本，如果不能對其中成本支付、治理責任的歸屬加以協(xié)商確定，不僅會加深區(qū)域矛盾，也易向政府決策提供先污染后卸責的誘導(dǎo)。

第三，城鎮(zhèn)化進程中社會的成長要求共治局面的構(gòu)建。二十世紀八九十年代以來，在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、行政改革、社會轉(zhuǎn)型同時推進的浪潮中，政府范疇之外的社會力量不斷成長并顯露出蓬勃發(fā)展的潛力，包含社會組織、公民個體在內(nèi)的社會力量得以更積極地參與到區(qū)域環(huán)境治理的過程中。社會力量具備兩種維度的聚合能力：一方面它推動社會組織與政府平等進入公共事務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)協(xié)同主體的形成；另一方面它也能夠推動主體間協(xié)同關(guān)系的形成，從政府主導(dǎo)社會參與的單向關(guān)系，向各方平等協(xié)商、廣泛互動的多元關(guān)系拓展。現(xiàn)實中區(qū)域環(huán)境問題的處理不可能僅僅依賴政府自上而下的單向管制，新公共服務(wù)理論早已提出“追求公共利益”“服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客”的論點呼喚對社會和公眾的尊重與重視[11]40。社會的成長能夠賦予社會成員將個體凝聚成合力的平臺，成為區(qū)別于行政機構(gòu)、企業(yè)組織的存在，并通過協(xié)商民主的形式將存在地位梯級的治理格局扁平化為包容性更強的共治網(wǎng)絡(luò)。

四、城鎮(zhèn)化進程中區(qū)域環(huán)境問題協(xié)同共治模式構(gòu)建的路徑分析

城鎮(zhèn)化進程中的區(qū)域環(huán)境問題協(xié)同共治模式旨在建立健全區(qū)域環(huán)境問題治理中相關(guān)各方協(xié)商共通的互動機制，實現(xiàn)主體、資源、利益的多元整合，而更深層次地來看，塑造這種機制的前提在于確保不同主體的高效運作并發(fā)揮實效。構(gòu)建協(xié)同共治模式有必要著力于以下幾個方面。

第一，加強城鎮(zhèn)化規(guī)劃和環(huán)境法制體系建設(shè)?？茖W(xué)的規(guī)劃和健全的法制體系構(gòu)成區(qū)域環(huán)境問題治理的可靠保障。為此，一方面，需要加強城鎮(zhèn)化規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。就宏觀層面而言，已經(jīng)發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》作為指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，強調(diào)“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，增強城市經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對人口的承載能力，有效預(yù)防和治理城市病，建設(shè)和諧宜居、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代城市”[12]，為城鎮(zhèn)化進程中的環(huán)境問題治理指出了正確的目標方向。但顯然過去以效率和速度為主要導(dǎo)向的碎片化治理忽視了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量與效益，產(chǎn)業(yè)發(fā)展被置于優(yōu)先地位，而環(huán)境在一定程度上受到了忽略。因此在協(xié)同共治的框架下，關(guān)于產(chǎn)業(yè)調(diào)整、城鎮(zhèn)布局、環(huán)境治理等方面的規(guī)劃，需要進行整體把握和協(xié)同考慮，特別是關(guān)于產(chǎn)業(yè)變動和城鎮(zhèn)格局對環(huán)境的影響，應(yīng)改變過去順序有先后、地位有輕重的思路，轉(zhuǎn)而運用以協(xié)調(diào)并進為基的一體化理念進行考量。另一方面，需要構(gòu)建健全的環(huán)境法制體系。就環(huán)境治理的對象而言，應(yīng)簡化并整合內(nèi)容交織或相左的環(huán)保條例，尤其要注意針對水、土、大氣等特定環(huán)境問題的條文規(guī)劃之間是否存在邏輯矛盾。就環(huán)境治理的過程來說，將一套完整的環(huán)境決策-評估-執(zhí)行-監(jiān)督-反饋機制上升為正式的法律規(guī)范是更為重要的目標，目前環(huán)境保護法嚴格管制企業(yè)行為的傾向仍然只是體現(xiàn)了上述機制的后端部分，只有當機制前端同樣得到完善，對環(huán)境問題的治理才能收到更好的成效。

第二，以組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化為依托積極推動整體性合作。微觀層次的討論涉及更多具象內(nèi)容。區(qū)域環(huán)境協(xié)同共治能力在很大程度上受到了區(qū)域內(nèi)部碎片化行政的制約。[13]48-52治理區(qū)域環(huán)境公共事務(wù)要求超越區(qū)域內(nèi)部碎片化行政的阻滯，進行整體性回應(yīng)。[14]67-78對于現(xiàn)行區(qū)域環(huán)境治理結(jié)構(gòu)下呈現(xiàn)出的邊界分割、部門割裂、層級隔閡等碎片化弊端，需要不斷優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，促進碎片化治理走向協(xié)同共治。從政府內(nèi)部的部門割裂來說，單一的直線型結(jié)構(gòu)或傳統(tǒng)的直線職能結(jié)構(gòu)，由于強調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和層級區(qū)分，組織的溝通鏈仍是集權(quán)式的，各職能部之間的橫向聯(lián)系存在局限，在政府內(nèi)部性的作用下容易產(chǎn)生脫節(jié)和矛盾，且信息傳遞需要跨越多個層級，無論是下達還是反饋速度都偏慢，易導(dǎo)致信息模糊失真，難以適應(yīng)環(huán)境的迅速變化。所以面對區(qū)域環(huán)境問題特別是一些重大環(huán)境項目或環(huán)境事件的時候，政府可以嘗試采用矩陣式的組織結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)目標明確的環(huán)境管理為依據(jù)增辟橫向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，使政府成員在隸屬于專職部門的同時，加入到特定環(huán)境問題的處理過程中，且為了確保管理目標的實現(xiàn)，矩陣型組織在橫向和縱向上都應(yīng)設(shè)有相應(yīng)的負責人，職責劃分清晰。雙向運作不僅能緊密政府的內(nèi)部聯(lián)系，更有利于促使組織職能直接為組織的環(huán)境目標服務(wù)，提升政府對區(qū)域環(huán)境問題的回應(yīng)效率。

更進一步，就區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)同共治而言，客觀上來說區(qū)域間共存的環(huán)境問題雖然給協(xié)同共治帶來了挑戰(zhàn)，但也提供了區(qū)域環(huán)境問題協(xié)同共治的契機，為了提升區(qū)域環(huán)境問題的協(xié)同共治績效，建立穩(wěn)定長效的區(qū)域合作機制是必要的。為此，首先應(yīng)培育區(qū)域環(huán)境治理合作的戰(zhàn)略協(xié)作文化，確立區(qū)域環(huán)境治理合作的參與者都認同的價值追求和環(huán)境目標，達成環(huán)境治理共識。在具體情境下這種共識甚至可以細化為數(shù)字形式的環(huán)境標準，比如國務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》將具體目標設(shè)為到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右。[15]其次，應(yīng)設(shè)置公認的區(qū)域環(huán)境協(xié)調(diào)機構(gòu)作為合作的實際載體，起到議題協(xié)商決策、解決利益糾紛、推動政策實行和實施事務(wù)監(jiān)管的基礎(chǔ)作用。當然，該綜合機構(gòu)的人事構(gòu)成應(yīng)當是多元的，理應(yīng)包含各個地區(qū)的政府、企業(yè)、社會組織、專家團體和社會公眾的代表，匯集每一類參與主體的利益。此外，與知識經(jīng)濟及數(shù)據(jù)化時代相適應(yīng)，建立完備的資源協(xié)調(diào)、共享平臺是當前區(qū)域環(huán)境治理合作機制構(gòu)建的重要內(nèi)容。完備的資源包括一系列環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施等硬性資源以及人才、知識技術(shù)、信息經(jīng)驗等軟資源，經(jīng)由區(qū)域公共平臺實現(xiàn)環(huán)境技術(shù)和信息的交流互換，各類設(shè)施硬件的按需調(diào)配，通過這樣的形式建立區(qū)域資源庫并為所有參與方共享，可以大幅降低單個參與主體的運作成本。

在此基礎(chǔ)上，能夠形成一種由環(huán)保共識引導(dǎo)、以區(qū)域環(huán)境治理機構(gòu)為載體、圍繞協(xié)商與共享兩大機制運行的區(qū)域環(huán)境協(xié)同共治模式。

第三，建立健全有側(cè)重的權(quán)責分配體系。以政府為單一中心的區(qū)域環(huán)境治理體系負荷集中而沉重，因為區(qū)域環(huán)境問題的治理成本大部分由政府承擔，因此政府在面對復(fù)雜廣泛的環(huán)境問題時顯然是力有不逮的，而目前，企業(yè)和社會組織也仍然缺乏融入環(huán)境治理體系的制度化途徑。因此，推動政府向企業(yè)和社會組織適當分權(quán)，以多中心治理取代傳統(tǒng)的單中心治理模式是實施區(qū)域環(huán)境問題協(xié)同共治的必然趨勢。除了在決策過程中吸納二者的建議和訴求之外，政府還可以通過民營化、服務(wù)購買等工具從功能和資金兩個方面提供扶持，發(fā)揮它們在區(qū)域環(huán)境治理中的專業(yè)化功能和監(jiān)督作用。環(huán)境問題的治理是一個綜合過程，涉及環(huán)境監(jiān)測、污染評估和治理績效評價等多個環(huán)節(jié)，因此政府環(huán)保部門往往會在購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄中對環(huán)境治理的基本公共服務(wù)、社會管理性服務(wù)、行業(yè)管理及協(xié)調(diào)服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)和輔助性服務(wù)加以詳細的規(guī)劃分類并交由對應(yīng)的企業(yè)或者社會組織提供，彌補自身在專業(yè)化程度上的短板，另外在處置一些突發(fā)環(huán)境事件時，企業(yè)和社會組織可以按照應(yīng)急預(yù)案預(yù)設(shè)的程序和方法提供支持和協(xié)助，使環(huán)境治理的精細程度和彈性得到提升。此外，區(qū)域環(huán)境協(xié)同共治模式的構(gòu)建離不開有效的監(jiān)督機制[16]24-29，而社會組織在對工業(yè)企業(yè)、政府環(huán)保部門的監(jiān)督作用上存在較大的空間，因為單個監(jiān)督主體存在潛在的監(jiān)督不到位的缺陷，有時甚至?xí)虮O(jiān)測技術(shù)有限或企業(yè)尋租等阻礙造成監(jiān)督缺位，而引入分布廣泛的社會組織作為第三方監(jiān)督主體，能夠增強環(huán)保監(jiān)督的有效性與全面性。社會組織可以通過行政問責及公益訴訟的具體路徑，督促對環(huán)保部門及個人失范行為，或通過對環(huán)境事件參與者的追責，切實影響現(xiàn)實環(huán)境問題的解決，如2014年清鎮(zhèn)市與環(huán)保組織簽訂全國首例“第三方環(huán)境監(jiān)督委托協(xié)議”[17]。民間環(huán)保組織“自然之友”于2015年啟動“環(huán)境公益訴訟支持基金”并促成第一例環(huán)境公益訴訟案件——“福建南平生態(tài)破壞案”得到立案[18]。憑借這些方式對企業(yè)和社會組織進行“賦能”，在重構(gòu)權(quán)責分配、減輕政府負擔的同時，也將公民個人經(jīng)由社會組織載體吸納進治理體系內(nèi)，將環(huán)境治理鏈條向基層延伸，提升治理的公共性。

當然，如果要在培育治理主體的基礎(chǔ)上，進一步豐富治理手段，更靈活地應(yīng)對區(qū)域環(huán)境問題，除了外界賦能，培育社會組織的自我成長能力同樣重要，自我成長的能力根本上來說始于公民在環(huán)境問題上的參與程度和行動能力。積極地參與區(qū)域環(huán)境事務(wù)，一方面源于公民意識對公民行為的激勵，另一方面也依賴于有效的行動平臺、多樣的參與渠道和及時的反饋回應(yīng)機制。公民意識包含公民對個人權(quán)利與義務(wù)以及自身在公共事務(wù)中地位和作用的認識，主要體現(xiàn)為公民的參與意識、責任意識、監(jiān)督意識和法律意識。[19]173-176公民意識的培育是一個涉及諸多方面的長期過程，除了針對公民個體的激勵動員、素養(yǎng)提升、多方教育以外，參與制度的保障和參與文化的浸潤必不可缺，因為協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)本身就是建立在廣泛協(xié)商基礎(chǔ)上的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，參與是其內(nèi)核所在。此外，從近年來不斷增加的環(huán)境突發(fā)事件可以看出，有時公民的正當環(huán)境訴求難以得到制度化的重視和回應(yīng)，環(huán)境決策所采用的聽證制度在公民意見的吸納上仍然存在效力不足的問題，因此在政府與公民關(guān)系協(xié)調(diào)上的作用亦不明顯。目前，我國充分運用網(wǎng)絡(luò)平臺，加快電子政務(wù)的建設(shè)，力圖為公民與政府互動提供全新的方式，這種做法已經(jīng)取得了明顯的成效，很大程度上豐富了公民參與環(huán)境議題、表達自身訴求的渠道，但該渠道鏈接的端口是每一個公民個體，其表達內(nèi)容信息量龐大且極為分散，反而呈現(xiàn)出向碎片化回陷的趨勢，這對政府信息處理能力和電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)提出了更高的要求。

無論是傳統(tǒng)的聽證制度還是新興的電子政務(wù)平臺，都只是對公民參與區(qū)域環(huán)境治理形式的設(shè)計，長遠來看，區(qū)域環(huán)境問題治理模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在驅(qū)動力始于污染危機下對公共利益的維護，所以最終仍應(yīng)轉(zhuǎn)向公民權(quán)利的視角，將環(huán)境權(quán)作為一種明確的公民權(quán)利賦予正規(guī)化的法律地位，并配合立法舉措整合社會組織，嘗試構(gòu)建由公民實施自我管理的參與和反饋平臺，對環(huán)境問題采取具有代表意義的行動，這也能使政府有明確的服務(wù)及回應(yīng)對象，切實回歸到對公共利益的責任承擔上來。