唐代監(jiān)察體制的外部獨(dú)立性研究

章 燕，郭佳琪

（北方工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，北京100144）

監(jiān)察獨(dú)立是古代監(jiān)察體制運(yùn)行及其政治實(shí)踐中一項(xiàng)重要的原則。中國(guó)古代統(tǒng)治者在洞悉權(quán)力時(shí)，因缺乏自我抑制性特征，而導(dǎo)致行政權(quán)、司法權(quán)等無(wú)法自監(jiān)自查，因此，只能于政權(quán)體制內(nèi)將監(jiān)察職能獨(dú)立于其他職能。

監(jiān)察獨(dú)立，是指直接行使權(quán)力從事監(jiān)察實(shí)踐的監(jiān)察官履職獨(dú)立，即監(jiān)察官作為獨(dú)立的自主個(gè)體，在具體案件中僅以事實(shí)為依據(jù)、以監(jiān)察法規(guī)為準(zhǔn)繩，不受任何外界因素的干擾。監(jiān)察獨(dú)立包括外部獨(dú)立、內(nèi)部獨(dú)立。外部獨(dú)立指的是監(jiān)察機(jī)關(guān)作為一個(gè)整體在人事等方面獨(dú)立于皇帝和其他機(jī)關(guān)，以防止外部的干擾和控制；內(nèi)部獨(dú)立指的是必須在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部構(gòu)建保持監(jiān)察官吏獨(dú)立的規(guī)范的制度?；诠糯O(jiān)察獨(dú)立性原則，對(duì)中國(guó)古代監(jiān)察獨(dú)立制度設(shè)置與實(shí)踐運(yùn)行進(jìn)行研究、探索，自然具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。本文僅以唐代監(jiān)察外部獨(dú)立性為研究對(duì)象，采用史學(xué)基本研究方法，分析其制度設(shè)置、實(shí)踐運(yùn)行與最終效果，并試圖以現(xiàn)代監(jiān)察理論做出科學(xué)評(píng)價(jià)，以期為我國(guó)現(xiàn)代監(jiān)察體系的完善提供歷史借鑒。

一、唐代監(jiān)察機(jī)構(gòu)體系的外部獨(dú)立性

歷朝歷代都在為形成完善的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)而努力，但直至唐代，才真正形成分工明確、權(quán)力集中、機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的獨(dú)立的有機(jī)監(jiān)察機(jī)構(gòu)體系。

第一，臺(tái)諫分立。唐代中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)體系包括御史體系、言諫體系，二者職能不同、分工明確，各自獨(dú)立。御史監(jiān)督百官，諫官規(guī)諫皇帝，分工的目的在于強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)與諫議權(quán)的不同職能，促使監(jiān)察獨(dú)立，以最大地化發(fā)揮其效能。

第二，機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、監(jiān)察權(quán)集中。唐朝改變隋朝御史臺(tái)掌管中央監(jiān)察事務(wù)、司隸臺(tái)和謁者臺(tái)統(tǒng)率地方監(jiān)察事務(wù)的三臺(tái)分立局面，將全國(guó)的監(jiān)察事務(wù)都委任于御史臺(tái)，使全國(guó)監(jiān)察權(quán)力形成了統(tǒng)一的整體。御史臺(tái)權(quán)力的集中，結(jié)束了自漢代時(shí)皇帝特設(shè)監(jiān)察、丞相司直行政監(jiān)察、專(zhuān)職監(jiān)察導(dǎo)致的監(jiān)察權(quán)力分立的歷史，監(jiān)察權(quán)力得以統(tǒng)一集中行使，提升了御史臺(tái)的地位。

第三，獨(dú)立于地方行政的監(jiān)察體系。在唐代之前，不論是監(jiān)察御史還是刺史，最初都是中央派往地方的巡察官員，但最終由于政治環(huán)境的變動(dòng)、機(jī)構(gòu)制度設(shè)置的混亂，都演變成為集行政、監(jiān)察、軍事等權(quán)力于一身的地方長(zhǎng)官。權(quán)力的集中導(dǎo)致了地方監(jiān)察體系脫離中央監(jiān)察而存在。為了加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)察，唐代設(shè)計(jì)了具有針對(duì)性的獨(dú)立地方監(jiān)察制度。最有代表性的為“道察”制度。唐代將全國(guó)分為若干“道”級(jí)別的監(jiān)察區(qū)，每“道”包括數(shù)州，使監(jiān)察區(qū)域與行政區(qū)域分離，革除了按行政區(qū)域設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)的弊端。御史臺(tái)派出十二名監(jiān)察御史定期巡視各“道”監(jiān)察區(qū)，每次巡察地點(diǎn)、時(shí)間、人選都不固定，很大程度上減少了監(jiān)察職權(quán)所帶來(lái)的外部干擾。另一種地方監(jiān)察是皇帝派遣巡察使巡察地方，唐中宗詔令言：“左右臺(tái)內(nèi)外五品已（以）上官，識(shí)治道通明無(wú)屈撓者二十人，分為十道巡察使，二周年一替，以廉按州部。”［1］巡察使直屬于皇帝并對(duì)其負(fù)責(zé)，而按期輪換的方式使得巡察使不能久居地方培養(yǎng)勢(shì)力。兩種針對(duì)地方的獨(dú)立監(jiān)察方式都是為了建立中央—地方垂直、獨(dú)立的監(jiān)察管理體系，其目的在于加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)察。

需要強(qiáng)調(diào)的是，地方監(jiān)察的獨(dú)立性一直是監(jiān)察體系中的重點(diǎn)難題。地方巡察使、采訪使雖不能久居某處地方，但這種在地方設(shè)置固定監(jiān)察機(jī)構(gòu)的體系，亦能導(dǎo)致采訪使權(quán)力擴(kuò)張，無(wú)法分離監(jiān)察與地方的關(guān)系。唐玄宗“分天下為十五道，每道置采訪使，檢察非法，如漢刺史之職”［2］，指出了巡察使與刺史擁有相同的弊端。因而玄宗改巡察使為采訪使，并敕令強(qiáng)調(diào)：“自今已（以）后，采訪使考察善惡，舉其大綱，自馀郡懸所有奏請(qǐng)，并委郡守，不須干及?！保?］試圖分離采訪使與地方的關(guān)系，保障地方監(jiān)察的獨(dú)立性。但之后州縣二級(jí)行政體制向郡州縣三級(jí)行政體制轉(zhuǎn)變，以及政權(quán)變動(dòng)的原因，采訪使更名為節(jié)度使，發(fā)展為形同“刺史”一樣的地方行政長(zhǎng)官。

二、唐代監(jiān)察人事制度的外部獨(dú)立性

“唐代監(jiān)察是否獨(dú)立于其他外部機(jī)構(gòu)與人員”是分析研究監(jiān)察人事制度重要的內(nèi)容之一。唐代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人事制度體現(xiàn)中央政府欲在選任、升遷環(huán)節(jié)消減來(lái)自外界的干涉，以保證監(jiān)察人事獨(dú)立的意圖。

（一）監(jiān)察官員的人事選任

首先，監(jiān)察官員人事選任排除了吏部干預(yù)。隋朝開(kāi)皇年間，吏部掌管任命御史的權(quán)力。唐代初年，御史人事任免權(quán)發(fā)生重大變化?！捌鋵⒊荩岳舨颗c臺(tái)長(zhǎng)官、宰相議定，然后依選例補(bǔ)奏，其內(nèi)詔別拜者，不在其限。選授之命，不由銓管。及李義府掌大選，寵任既重，始得補(bǔ)之。自義府之后，無(wú)出於吏部者。”［4］由此得知，六品以下御史的任命由吏部、御史臺(tái)長(zhǎng)官、宰相三方審議擬定人選名單后依照選例補(bǔ)發(fā)奏報(bào)，皇帝查看選任的名單而決定。唐高宗時(shí)期徹底廢除了吏部對(duì)于監(jiān)察官員的人事任免權(quán)。五品以上的監(jiān)察人員，如從三品的御史大夫?yàn)閮?cè)授，正五品的御史中丞皆皇帝制授，由宰相進(jìn)擬而皇帝決定；六品以下監(jiān)察官員具有特殊性，不經(jīng)歷吏部銓選的環(huán)節(jié)，“凡六品至八品御史，皆進(jìn)名敕授”［5］，監(jiān)察御史人選由宰相商議擬定，皇帝決定任命。

其次，皇帝注重對(duì)監(jiān)察人事權(quán)的控制。唐代對(duì)六品以下官吏任免一般是旨授，即由吏部主持銓選。為減少外部機(jī)關(guān)對(duì)御史獨(dú)立性的干擾，六品以下的御史人事任命不再屬于吏部銓選范圍，而改變?yōu)殡肥凇稍紫鄶M定，皇帝最終親定，最終決定權(quán)歸于皇帝掌控。而針對(duì)出使地方的巡察人員，往往由皇帝親自指派。除此之外，皇帝還往往通過(guò)特殊親選制度，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人事權(quán)的控制。唐朝初年至德宗時(shí)期，皇帝注重監(jiān)察人員的親選?；实塾H自選擇，往往是破格擢用，史稱(chēng)辟用。例如，唐太宗親選張行成為殿中侍御史、武則天擢傅游藝為給事中。

最后，通過(guò)皇帝最終決定權(quán)與親選特權(quán)、宰相薦選、御史臺(tái)長(zhǎng)官自選等多種方式與程序，來(lái)限制宰相、御史臺(tái)長(zhǎng)官對(duì)監(jiān)察官員人事權(quán)的干預(yù)程度。無(wú)論是制授還是敕授，宰相薦選為最主要的監(jiān)察候選人選任方式。然而制度規(guī)定只賦予了其擬定御史候選人名單的權(quán)力，皇帝則擁有程序上的最終決定權(quán)。除皇帝具有親選特權(quán)外，憲宗至唐末時(shí)期，皇帝還逐漸賦予御史臺(tái)長(zhǎng)官自選權(quán)，分化和限制丞相對(duì)監(jiān)察人員的選任權(quán)?？傊瞥ㄟ^(guò)監(jiān)察御史人事權(quán)的分解，實(shí)現(xiàn)最大限度地減少其他機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察獨(dú)立性的干預(yù)。

然而權(quán)力的分解，并不必然導(dǎo)致權(quán)力理想化受限。當(dāng)皇權(quán)式微宰相權(quán)力擴(kuò)張時(shí)，宰相薦選制度限制未能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，反而無(wú)限制擴(kuò)大薦選權(quán)，皇帝的最終決定權(quán)淪為形式化的程序。開(kāi)元年間，“姚崇引宋璟為御史中丞，頃之入相”［6］；還存在改變修正皇帝意見(jiàn)的情況，文宗時(shí)期“教坊有工善為新聲者，詔授揚(yáng)州司馬，議者頗言司馬品高，郎官刺史迭處，不可以授賤工，帝意右之。宰相諭諫，官勿復(fù)言”［7］。這事實(shí)上是對(duì)皇帝選任權(quán)的侵奪。

（二）監(jiān)察官員的考課、升遷

唐代通過(guò)考課制度對(duì)監(jiān)察官員進(jìn)行政績(jī)考察，依據(jù)考課結(jié)果決定官位和俸祿的提升。在考課程序中，政績(jī)的考察、政績(jī)的核準(zhǔn)、考課的標(biāo)準(zhǔn)、考課的結(jié)論如果受其他外部機(jī)構(gòu)的控制，必然影響監(jiān)察官員的外在獨(dú)立性。

1.唐代完善、客觀的考課程序限制了考核人員的主觀性、隨意性

唐代監(jiān)察官員的考核程序與其他官吏相同，分為定考和判考兩道程序。定考是指御史大夫歸納統(tǒng)計(jì)監(jiān)察官員政績(jī)，經(jīng)被考者核定無(wú)誤后，報(bào)送吏部考功司。而判考則是由吏部考功司判考官員審核御史大夫上報(bào)的監(jiān)察人員的政績(jī)，依據(jù)考課標(biāo)準(zhǔn)得出結(jié)論?？颊n的結(jié)論，監(jiān)察官員本人可以復(fù)核。吏部考核監(jiān)察官員必須以御史大夫的統(tǒng)計(jì)、本人核定的政績(jī)事實(shí)為依據(jù)，以客觀考課標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)繩得出考核結(jié)論。被考核的監(jiān)察官員還擁有對(duì)吏部考核結(jié)論有異議時(shí)的復(fù)核權(quán)?？梢?jiàn)，唐代已經(jīng)存在較完善的客觀、公平、公正的考核制度，從而限制了吏部濫用對(duì)監(jiān)察官吏的考核權(quán)而干擾其獨(dú)立監(jiān)察的可能性。

2.皇帝對(duì)監(jiān)察人員的考核具有干預(yù)權(quán)與決定權(quán)

這在制度上表現(xiàn)為監(jiān)察人員考課具有特殊性，這種特殊性體現(xiàn)了皇帝對(duì)監(jiān)察人員考核的重視，決定了監(jiān)察人員官位的升遷和俸祿的提升，盡可能排除外部機(jī)關(guān)的干預(yù)以保證監(jiān)察的獨(dú)立性。

第一，唐代監(jiān)察人員的考核時(shí)限被縮短。唐代官員考核由吏部考功司選舉出的考核官吏進(jìn)行，按時(shí)間分為歲課與定課，歲課一年一次，定課四年一次。監(jiān)察官員因職務(wù)性質(zhì)的特殊性，被皇帝視為極為重要的官職——御史大夫是“清望官”，御史臺(tái)的其他官吏為“清要官”①，考核時(shí)間被縮短。監(jiān)察官員在仕途升遷方面呈現(xiàn)特殊優(yōu)勢(shì)，《唐會(huì)要》記載：“其臺(tái)官先定月數(shù)，今請(qǐng)侍御史滿(mǎn)十三月，殿中侍御史滿(mǎn)十八月，監(jiān)察御史依前一十五個(gè)月與轉(zhuǎn)?！保?］

第二，在實(shí)踐中監(jiān)察官員不論品階高低，皇帝都可對(duì)其頻繁使用非普通考核程序的特殊權(quán)力。唐史記載了李素立行使監(jiān)察御史職權(quán)時(shí)為唐高祖賞識(shí)，“自是屢承恩顧”。逢李素立丁憂(yōu)本應(yīng)停職守制，高祖以其特殊重要性為由奪情，并親自考量決定其升遷至侍御史一職［9］。韓愈任監(jiān)察御史時(shí)，因上疏極論宮市，使得德宗大怒并將其貶而降職為陽(yáng)山令。以上兩則案例，充分證明了基于監(jiān)察御史直接對(duì)皇帝彈奏的工作程序，以及其對(duì)于維護(hù)皇權(quán)的特殊重要性，唐代皇帝往往行使特權(quán)直接決定監(jiān)察御史升遷或貶黜的職場(chǎng)命運(yùn)。值得補(bǔ)充的是，唐代監(jiān)察御史一職具有廣闊仕途。據(jù)《新唐·宰相表》記載，唐朝由御史大夫升宰相者二十一人，御史中丞升宰相者十一人［10］。因此，皇帝對(duì)監(jiān)察人員升遷的決定權(quán)使監(jiān)察人員依附于皇帝，排除外部機(jī)關(guān)對(duì)其干預(yù)，為了升遷而盡職盡責(zé)地履行監(jiān)察權(quán)。

三、唐代監(jiān)察程序中的外部獨(dú)立性

唐代監(jiān)察彈劾程序中，監(jiān)察人員能否獨(dú)立于外部機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)，成為判斷監(jiān)察官員是否具有獨(dú)立性至關(guān)重要的標(biāo)準(zhǔn)。

依據(jù)彈奏方式的不同，唐代存在“對(duì)仗奏事”和“仗下奏事”兩種主要形式。“對(duì)仗奏事”指在朝參時(shí)不論官品大小，均可離席出班陳奏事?tīng)?；此處的“仗”為皇帝上朝時(shí)的儀仗，所以特指公開(kāi)奏事。據(jù)《唐六典》記載：“凡京司文武職事九品以上，每朔望朝參；五品以上及供奉官、員外郎、監(jiān)察御史、太常博士，每日朝參?！保?1］而其中所指的參加常朝的“供奉官”包括了所有監(jiān)察官員?；实凵铣瘯r(shí)，御史按照服飾規(guī)定衣冠入仗，公開(kāi)宣讀彈文，被彈人必須馬上離開(kāi)仗內(nèi)。與之相對(duì)的則為“仗下奏事”，即機(jī)密要事朝會(huì)后奏報(bào)。然而唐統(tǒng)治者一般禁止濫用“仗下奏事”方式。按唐玄宗開(kāi)元五年時(shí)規(guī)定，非機(jī)密要事，不得“仗下奏事”；唐律規(guī)定，非密而妄言有密而密奏者，處兩年半有期徒刑?？梢?jiàn)，鼓勵(lì)對(duì)仗奏事的形式，明顯具有監(jiān)察獨(dú)立性的特點(diǎn)——御史不受其他外部機(jī)關(guān)控制，獨(dú)立公開(kāi)直接對(duì)皇帝彈奏。

然而受多種因素的影響，唐代屢設(shè)屢廢的限制監(jiān)察權(quán)力的“進(jìn)狀”制度，實(shí)際上妨礙了監(jiān)察御史的外部獨(dú)立性。唐初，御史彈奏并不需要經(jīng)過(guò)其他任何外部機(jī)關(guān)即可獨(dú)立完成，這有效保障了監(jiān)察的獨(dú)立性?！短屏洹肪硎队放_(tái)》：“舊彈奏，皇帝視事日，御史奏之?！比欢?，同文記錄的景龍三年（公元709年）監(jiān)察御史崔琬彈奏宰相宗楚客受賄一案，使得唐代監(jiān)察程序出現(xiàn)重大改變。“自景龍三年以來(lái)，皆先進(jìn)狀，聽(tīng)進(jìn)止。許則奏之，不許則止?！庇反掮椬嘧C據(jù)確鑿，但因宗楚客乃武則天從侄，中宗對(duì)彈奏不了了之，并于兩周后制定進(jìn)狀制度以限制監(jiān)察御史程序完全獨(dú)立，即御史在彈劾前將彈劾狀呈送中書(shū)門(mén)下審批，聽(tīng)候進(jìn)止。肅宗時(shí)期，為糾正李林甫留下的專(zhuān)權(quán)弊政，肅宗曾試圖廢除進(jìn)狀制度，恢復(fù)獨(dú)立彈奏舊制。乾元二年（公元759年）肅宗敕“御史臺(tái)所欲彈事，不須先進(jìn)狀”［12］，恢復(fù)了御史單獨(dú)彈劾的權(quán)力。德宗時(shí)期，因御史張滂朋黨私利而彈奏中丞一事，下詔御史不能專(zhuān)舉，恢復(fù)進(jìn)狀制度。《冊(cè)府元龜》卷五二二《憲官部》“私曲”條記載：“無(wú)何，御史張滂復(fù)以朋黨私釁彈中丞元全柔，眾議不直，乃詔御史不得專(zhuān)舉?！碧貏e是唐后期安史之亂后，宰相專(zhuān)權(quán)，控制了御史的彈劾權(quán)，御史無(wú)法獨(dú)立行使彈劾權(quán)。故宋人洪邁在《容齋隨筆？唐御史遷轉(zhuǎn)定限》中評(píng)價(jià)“案唐世臺(tái)官，雖職在抨彈，然進(jìn)退從違，皆出宰相”。

總之，為限制御史濫用職權(quán)參與朋黨之爭(zhēng)或謀圖私利，更好地為政權(quán)穩(wěn)定性服務(wù)，唐統(tǒng)治者制定了進(jìn)狀制度。由于該制度有利于宰相有效控制“雄要”的監(jiān)察職權(quán)，得到宰相的支持，屢廢又屢恢復(fù)。御史朋黨之爭(zhēng)、宰相專(zhuān)權(quán)哪一種對(duì)皇權(quán)危害更大？御史不濫權(quán)、宰相輔政之忠心哪一方更值得信任？獨(dú)立廣開(kāi)言路、限制與控制監(jiān)察權(quán)濫用哪一個(gè)價(jià)值更重要？“進(jìn)狀”制度存廢反復(fù)，一方面顯示了唐代對(duì)監(jiān)察獨(dú)立制度與理論還正處于探索并不斷完善的過(guò)程中；另一方面也揭示了制度背后皇權(quán)與相權(quán)驚心動(dòng)魄的龍虎之爭(zhēng)。

注釋?zhuān)?/p>

①唐代的官吏有清濁之分，其與選舉官吏的身份重要性有關(guān)。