利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)變遷與社區(qū)治理多元模式的形成*

孫 濤，董永凱

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

一、問題的提出

隨著城市化進(jìn)程中居民利益的分化，社區(qū)內(nèi)嵌的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸構(gòu)成社區(qū)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵變量。有研究早已關(guān)注到城市社區(qū)日漸分化的利益主體[1]71-73，并對(duì)社區(qū)中不同利益主體參與社區(qū)治理的路徑[2]101-110、不同利益主體合作關(guān)系對(duì)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)演進(jìn)的影響[3]82-86等議題展開研究。這些研究主要將利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)解釋為業(yè)主維權(quán)行動(dòng)的影響因素[4]103-113，較少關(guān)注社區(qū)內(nèi)嵌利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與社區(qū)治理模式的互動(dòng)機(jī)理，也未闡釋內(nèi)嵌利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)。

本研究以多元社區(qū)治理背后利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的變遷為線索，對(duì)改革開放前后的城市社區(qū)治理模式及其內(nèi)嵌利益關(guān)系進(jìn)行闡釋，通過對(duì)社區(qū)內(nèi)部多利益主體及其關(guān)系的梳理，探究社區(qū)結(jié)構(gòu)異質(zhì)性的生成過程及其內(nèi)嵌利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與社區(qū)治理模式的關(guān)聯(lián)。廓清社區(qū)利益關(guān)系與治理模式的互動(dòng)機(jī)理后，探討不同類型社區(qū)的差異化治理策略。

二、改革開放之前：“單位—街居制”及其背后的利益管控機(jī)制

(一)“單位—街居制”的形成

新中國(guó)成立后，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定政權(quán)和社會(huì)秩序成為黨和政府的重要工作，這需要在城市迅速建立基層政權(quán)組織，保證各項(xiàng)政策自上而下得到有效貫徹。1954年，《城市街道辦事處組織條例》頒布后，絕大多數(shù)城市設(shè)置了街道辦事處，組建了居民委員會(huì)，城市基層的街居制初步成型。

隨著社會(huì)主義改造基本完成，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)全面鋪開，城市工業(yè)快速建立起來，越來越多的居民被吸納到單位體制中，單位成為城市政權(quán)向下整合、延伸的重要神經(jīng)末梢，成為施行社會(huì)控制的載體，承擔(dān)著政策的政治動(dòng)員、發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)和維護(hù)基層穩(wěn)定的基本職能，“單位—街居制”至此基本形成。

在“單位—街居制”架構(gòu)中，單位處于核心位置，街居發(fā)揮補(bǔ)充作用，目的是將“市民組織起來”。單位作為集生產(chǎn)、服務(wù)、保障、管理和控制功能于一體的組織，涵蓋城市幾乎所有就業(yè)人員；街居則整合少數(shù)單位制以外的人員，充當(dāng)單位的補(bǔ)充角色。這一時(shí)期，政府是基層管理的唯一主體，通過行政命令和其他管控手段對(duì)基層實(shí)行日常管理；作為自治組織的居委會(huì)逐漸被納入行政命令型的管理體制，科層化日趨明顯，成為政府事實(shí)上的延伸。

(二)“單位—街居制”背后的利益管控機(jī)制

新中國(guó)成立的早期，為了解決社會(huì)資源的不足，高度集中的計(jì)劃體制把居民分配到對(duì)應(yīng)的單位，通過單位再分配實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的提取和使用，構(gòu)建起“國(guó)家—單位—個(gè)人”的縱向聯(lián)結(jié)控制機(jī)制[5]17-23。在這種機(jī)制下，為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，資源被集中使用到特定領(lǐng)域，單位成為這一機(jī)制的抓手，社區(qū)作為單位的附庸，成為“將職員分散的社會(huì)利益有效集結(jié)、組合并傳輸給國(guó)家的‘社會(huì)機(jī)制’”[6]22。

于是，基于單位制的城市基層利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)依照“國(guó)家—單位—個(gè)人”這一思路展開。在單位體制中，政府的政治權(quán)力膨脹，占有了大部分社會(huì)資源，單位一定程度上演化為特定的爭(zhēng)取政府資源的組織。國(guó)家對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配時(shí)，賦予單位代表國(guó)家占有和支配社會(huì)資源的權(quán)力，也授權(quán)單位為成員謀取利益的合法性。政府通過單位為個(gè)人提供社會(huì)服務(wù)，包括托兒所、幼兒園、食堂、澡堂、職工學(xué)校、衛(wèi)生所、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等服務(wù)設(shè)施，滿足居民基本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求。同時(shí)，單位在提供服務(wù)的過程中給予其成員在單位內(nèi)外行為的身份、權(quán)利和利益。作為單位成員，這意味著全方位依附于單位才能滿足自身的基本需要，包括取得在社會(huì)上行為的身份、地位和資格。一旦離開單位，失去單位的依托，作為一個(gè)“社會(huì)人”，想在城市社會(huì)立足幾乎不可能。

政府通過單位這一載體，得以全面占有社會(huì)資源和分配利益，在全社會(huì)處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)和支配地位；而在單位和個(gè)人關(guān)系上，單位也能占有和控制其成員在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)及文化生活中所必需的資源和利益，形成對(duì)單位成員的利益支配關(guān)系。因此，政府通過城市社區(qū)對(duì)社會(huì)成員按照國(guó)家倡導(dǎo)的行為規(guī)范和價(jià)值取向進(jìn)行整合和控制，“不需要直接作用于社會(huì)成員，僅需通過控制其隸屬的單位就能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”[7]23-32。這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)城市的管理借助單位和管控色彩突出的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來實(shí)施，個(gè)人貫徹國(guó)家意志源于對(duì)單位附著利益的生存依賴。換句話說，政府憑借自身功能多元化的單位對(duì)個(gè)人實(shí)施利益管控，是“單位—街居制”的一元管理模式得以鞏固的制度基礎(chǔ)。

三、改革開放以來：治理模式多元及其背后的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

改革開放的深入推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健全，單位制漸漸失去其存在的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，部分趨于解體，進(jìn)而影響到城市基層利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)：個(gè)人對(duì)單位不再完全依附，弱化了政府借助“單位”隱形之臂的利益控制機(jī)制對(duì)社區(qū)的管控。據(jù)此，有必要相應(yīng)地調(diào)整利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的再組織化；社區(qū)的利益關(guān)系從無序化、非均衡化向和諧的利益關(guān)系轉(zhuǎn)化，也需要新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制?？梢哉f，社區(qū)結(jié)構(gòu)異質(zhì)性的增強(qiáng)及其內(nèi)嵌利益網(wǎng)絡(luò)的分化，助推了社區(qū)治理模式多元化。

20世紀(jì)90年代后期，隨著單位制的解體和社區(qū)結(jié)構(gòu)異質(zhì)性的加大，以單位為載體的傳統(tǒng)利益調(diào)控機(jī)制難以為繼，不過在存世的單位制社區(qū)、城市老舊社區(qū)、“村改居”社區(qū)和公租房(廉租房)社區(qū)，政府仍保有一些特殊的利益控制手段，大多數(shù)也能維持政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式。但在新興的商品房社區(qū)，由于缺乏必要的利益控制作為抓手，政府主導(dǎo)社區(qū)治理“一統(tǒng)天下”的效果不彰，最終形塑了哪種模式的社區(qū)治理，則取決于各治理主體在利益博弈中的行動(dòng)策略和角色定位，社區(qū)治理在實(shí)踐中開始走向多元化。

(一)政府主導(dǎo)的治理模式與管控式利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的延續(xù)

第一，單位制社區(qū)：基本延續(xù)了管控式利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。即便單位制社區(qū)趨于解體，仍對(duì)城市社區(qū)治理發(fā)揮著一定的影響，表現(xiàn)為部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位還存留單位體制的色彩，在地緣群體、人口結(jié)構(gòu)、福利制度等方面保留了單位特色。在居住空間層面，依然有很多單位制社區(qū)如同一個(gè)個(gè)地緣群體組成的小社會(huì)，而其居民的各項(xiàng)福利保障、社會(huì)管理和服務(wù)職能依然跟單位密切相關(guān)，形成單位支配下的利益管控機(jī)制。事實(shí)上，政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位通過為員工及其家庭提供文化、教育、養(yǎng)老、衛(wèi)生、再就業(yè)等服務(wù)附帶的利益管控機(jī)制，依然對(duì)員工實(shí)施全方位管理，很大程度上延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管控式利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

第二，城市老舊社區(qū)：以社區(qū)服務(wù)、物業(yè)服務(wù)補(bǔ)償?shù)葹樽ナ值睦婀芸貦C(jī)制。城市老舊社區(qū)作為體制轉(zhuǎn)型的特殊產(chǎn)物，主要是在住宅市場(chǎng)化改革前由政府、單位出資建設(shè)的職工社區(qū)。[8]27-33這些社區(qū)大多地處老城區(qū)，人口密集，房屋產(chǎn)權(quán)歸屬復(fù)雜，存在著大量歷史遺留問題。由于建設(shè)年代久遠(yuǎn)，規(guī)劃不夠科學(xué)，使得社區(qū)配套設(shè)施薄弱，公共服務(wù)整體滯后。[9]101-109加之老舊社區(qū)體制轉(zhuǎn)軌的特點(diǎn)，社區(qū)居民多為退休或下崗的原國(guó)企員工，缺乏有償購買物業(yè)服務(wù)的意識(shí)，思維也大多停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的福利住房階段。

現(xiàn)實(shí)中，老舊社區(qū)的居民與單位制式微之后的城市低收入群體多有重合，以老年人、低收入家庭居多，并對(duì)醫(yī)療、養(yǎng)老等社區(qū)服務(wù)的需求更多，但社區(qū)居民的消費(fèi)能力總體偏低，導(dǎo)致相當(dāng)一部分居民對(duì)政府“有所求”。為了應(yīng)對(duì)單位制解體后的缺口和滋生的社會(huì)問題，政府對(duì)社區(qū)物業(yè)服務(wù)給予補(bǔ)貼，承接了大部分社區(qū)服務(wù)需求，借此介入社區(qū)治理，旨在加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。由于政府掌控著很多社會(huì)資源，并以行政手段配置或親自提供此類社區(qū)居民所需的服務(wù)，使得這些居民對(duì)政府依賴性強(qiáng)，形成單一的利益依附鏈條，構(gòu)筑了維系政府主導(dǎo)社區(qū)治理的社會(huì)基礎(chǔ)。

第三，“村改居”社區(qū)：以集體分紅為抓手的利益控制機(jī)制?！按甯木印笔恰霸谖覈?guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元政策背景下，對(duì)城中村或經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城郊農(nóng)村進(jìn)行城市化改造的必經(jīng)過程”[10]36-40?！按甯木印鄙鐓^(qū)的治理基礎(chǔ)有其特殊性，表現(xiàn)在公共經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)控制權(quán)的保留上。具體而言，“村改居”社區(qū)的集體主義意識(shí)強(qiáng)，一定程度上屬于集體經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)。很多“村改居”社區(qū)雖經(jīng)改制了，但原集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)居民的社會(huì)整合作用并未減弱，而是通過股份制等分配方式使村民再次聯(lián)結(jié)為以利益為紐帶的共同體[11]72-77，幫助居民規(guī)避城市化、市場(chǎng)化的某些風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)實(shí)中，“村改居”社區(qū)組織通常由社區(qū)居委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)合作社組成，其中，居委會(huì)承擔(dān)原村負(fù)責(zé)的行政管理工作，實(shí)力雄厚的集體經(jīng)濟(jì)合作社則負(fù)責(zé)管理集體資產(chǎn)及其企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，承擔(dān)社區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，并在維護(hù)社區(qū)安全、修建社區(qū)道路、組織公共娛樂活動(dòng)等方面發(fā)揮作用。通過股權(quán)分配，“村改居”的居民享有集體經(jīng)濟(jì)的利益分紅，強(qiáng)化了社區(qū)群體“理性驅(qū)動(dòng)下的利益關(guān)聯(lián)”。由于社區(qū)建設(shè)和公共服務(wù)費(fèi)用主要由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，加上居民彼此相互了解和交往密切的熟人社會(huì)特點(diǎn)，使得多數(shù)“村改居”社區(qū)維持著以集體經(jīng)濟(jì)組織為載體的利益控制機(jī)制。在自上而下的社區(qū)治理模式中，居委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織在基層治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，街鎮(zhèn)政權(quán)的意愿通常借助居委會(huì)傳達(dá)至居民。

第四，公租房(廉租房)社區(qū)：以入駐資格、租金補(bǔ)貼等為抓手的利益管控機(jī)制。保障性住房社區(qū)是根據(jù)國(guó)家住房保障政策及相關(guān)規(guī)定的引導(dǎo)，由政府統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，享有一定政策優(yōu)惠及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，向城市中低收入群體提供帶有保障性質(zhì)的住房所形成的社區(qū)[12]59-62。近年來，為解決中低收入群體的住房問題，各地政府全面介入以公共租賃房、廉租房為主的保障性住房建設(shè)和管理，承擔(dān)保障房建設(shè)者、管理者和后期服務(wù)者的角色。由于公租房(廉租房)帶有福利性，包括財(cái)政投入、提供建設(shè)用地、融資、建設(shè)、制定標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)分配、審批入住資格、后期物業(yè)運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)，都由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，并提供租金和稅收補(bǔ)貼。公租房(廉租房)居民的利益訴求主要體現(xiàn)在政府承擔(dān)一定責(zé)任的房屋租金補(bǔ)貼，以及物業(yè)服務(wù)、社區(qū)性公共服務(wù)以改善居住條件等。由于政府控制居民的入住資格，給予入住居民較大比例的住房租金補(bǔ)貼，提供大量的社區(qū)服務(wù)，使得居民對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)。在某種程度上，公租房(廉租房)的社區(qū)結(jié)構(gòu)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的單位大院比較類似，只不過對(duì)居民實(shí)施管理和利益管控的主體由單位轉(zhuǎn)變?yōu)檎鞴軝C(jī)構(gòu)(如房管局)。這樣一來，公租房(廉租房)社區(qū)治理模式也屬于自上而下的政府主導(dǎo)模式。

(二)商品房社區(qū)多元治理模式及其背后聚合式利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

改革開放以來特別是1998年“房改”后，房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)在全國(guó)迅速推開，商品房成為住房消費(fèi)的主體，商品房社區(qū)隨之成為城市社區(qū)主導(dǎo)的類型。與單位大院社區(qū)、城市老舊社區(qū)、“村改居”社區(qū)、公租房(廉租房)社區(qū)相比，新型商品房的住戶來自不同地方、不同行業(yè)，甚至只是季節(jié)性居住，導(dǎo)致商品房小區(qū)居民多半相互陌生。與傳統(tǒng)的熟人社會(huì)相比，陌生人不以血緣和地緣來維系，而以利益和法制建立聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。盡管這更符合現(xiàn)代社會(huì)形態(tài)，卻給鄰里關(guān)系和基層治理帶來了很大的挑戰(zhàn)。與前述四類社區(qū)相比，商品房社區(qū)有三個(gè)特征表現(xiàn)突出，即居住成員的高流動(dòng)性、社區(qū)服務(wù)供給的社會(huì)化、社區(qū)權(quán)力關(guān)系的扁平化。

新型商品房社區(qū)在居民結(jié)構(gòu)、權(quán)力分布和服務(wù)供給層面的特點(diǎn)，必然對(duì)內(nèi)嵌的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)治理模式產(chǎn)生影響。結(jié)合前述，在單位大院社區(qū)、城市老舊社區(qū)、“村改居”社區(qū)、公租房(廉租房)社區(qū)中，由于政府仍然能借助不同的利益控制機(jī)制對(duì)社區(qū)居民實(shí)施有效的整合，借此在總體上維持自上而下的政府主導(dǎo)社區(qū)治理模式。然而，面對(duì)新型商品房社區(qū)，政府已很難在利益整合機(jī)制中單方面主導(dǎo)。商品房的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)形成了政府意在主導(dǎo)、社會(huì)和市場(chǎng)力量多方參與的利益訴求，存在著明顯差異化的利益主體：在政府力量方面，表現(xiàn)為街鎮(zhèn)政權(quán)和行政化色彩比較濃厚的社區(qū)居委會(huì)，其利益訴求主要是社區(qū)的穩(wěn)定和諧與基層治理績(jī)效；在市場(chǎng)力量方面，住房開發(fā)商、物業(yè)公司等作為單純的市場(chǎng)主體，主要表現(xiàn)為利益訴求更趨簡(jiǎn)單，可歸結(jié)為追求經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)；在社會(huì)力量方面，社區(qū)居民及其作為利益代言人的業(yè)委會(huì)，利益訴求表現(xiàn)為社區(qū)的人居環(huán)境、社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和與之緊密相關(guān)的房屋保值升值等問題，而房屋保值升值與人居環(huán)境、服務(wù)質(zhì)量之間又交互影響。比如，對(duì)業(yè)主核心利益最重要的社區(qū)服務(wù)(衛(wèi)生綠化、社區(qū)安全等)，基本來自市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的物業(yè)公司，政府能提供的如社區(qū)文化活動(dòng)、醫(yī)療衛(wèi)生、居家養(yǎng)老等服務(wù)，對(duì)于中青年人居多的社區(qū)而言，并不被看重，因此不能真正契合新型商品房社區(qū)居民的利益需求。這樣一來，政府缺乏有效的利益控制抓手，很難單獨(dú)主導(dǎo)社區(qū)利益的整合過程。

與此同時(shí)，隨著城市物業(yè)管理覆蓋面積逐年攀升，相關(guān)的物業(yè)服務(wù)逐漸成為社區(qū)治理的核心問題。近些年，物業(yè)糾紛矛盾不斷增多、升級(jí)，出現(xiàn)了大量物業(yè)公司棄管、業(yè)主維權(quán)乃至集體抗?fàn)幨录??？紤]到物業(yè)服務(wù)質(zhì)量對(duì)商品房社區(qū)業(yè)主核心利益關(guān)切的重要影響，業(yè)主(居民)與物業(yè)關(guān)系的問題成為影響商品房社區(qū)利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)治理模式的重要因素(1)當(dāng)然，也有很多商品房社區(qū)的業(yè)主(居民)與物業(yè)之間不存在激烈的矛盾，業(yè)主往往也對(duì)成立業(yè)委會(huì)等自治組織缺乏緊迫感，物業(yè)公司通常也配合政府及其外延組織的工作。于是，此類商品房社區(qū)往往能維持政府力量，建立一種弱化版的政府主導(dǎo)治理模式。但是，相比較單位制社區(qū)、城市老舊社區(qū)、公租房社區(qū)、村改居社區(qū)等存在直接利益控制抓手的社區(qū)，基層政府及其外延組織的社會(huì)動(dòng)員能力和資源整合能力往往較弱。。特別是在那些存在較為激烈的物業(yè)矛盾糾紛的商品房社區(qū)，社區(qū)治理模型的形成很大程度上取決于政府調(diào)節(jié)居民與物業(yè)矛盾的態(tài)度和成效。具體歸納為以下三種模式。

其一，政府主導(dǎo)治理模式形成的社會(huì)基礎(chǔ)：強(qiáng)勢(shì)的政府力量與缺乏整合的社區(qū)居民。此類商品房社區(qū)，雖然存在比較激烈的業(yè)主與物業(yè)矛盾糾紛，由于業(yè)主內(nèi)部搭便車現(xiàn)象嚴(yán)重，難以進(jìn)行有效整合，進(jìn)而采取集體維權(quán)行動(dòng)。政府力量往往從維穩(wěn)方面著眼，盡量壓制業(yè)主的訴求，乃至與物業(yè)公司結(jié)成事實(shí)上的同盟。在這種情況下，政府主導(dǎo)的治理模式雖得以維系，但根基卻不穩(wěn)固，不但政府力量在社區(qū)治理中缺乏必要的動(dòng)員能力，而且有可能因?yàn)闃I(yè)主(居民)內(nèi)部整合能力的提升或者集體維權(quán)行動(dòng)的出現(xiàn)而動(dòng)搖社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

其二，居民自治模式形成的社會(huì)基礎(chǔ)：內(nèi)部整合良好，且把控著物業(yè)選聘的社會(huì)力量與邊緣化的居委會(huì)。此類商品房社區(qū)在利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與各治理主體的行為取向上，實(shí)際上與前述政府主導(dǎo)治理的商品房社區(qū)無異。不同之處在于，業(yè)主在處理與物業(yè)矛盾糾紛的維權(quán)行動(dòng)中，往往能推選出有較強(qiáng)協(xié)調(diào)組織能力的業(yè)委會(huì)等自治組織，克服業(yè)主搭便車行為，使得集體行動(dòng)成為可能，并多以選聘新的物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為標(biāo)志。此類商品房社區(qū)，業(yè)主和業(yè)委會(huì)通過自主選聘的方式，基本掌控了物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)；而政府力量常常在協(xié)調(diào)業(yè)主與物業(yè)的矛盾中不作為，甚至壓制居民的利益訴求，在居民自治模式形成的過程中往往容易被邊緣化。

其三，多元共治模式形成的社會(huì)基礎(chǔ)：政府力量積極作為，并成為調(diào)解物業(yè)矛盾糾紛的權(quán)威。此類商品房社區(qū)，一般都出現(xiàn)過較為突出的居民與物業(yè)公司的矛盾，且業(yè)主(居民)也在業(yè)委會(huì)等自治組織的動(dòng)員下形塑了集體維權(quán)的能力，但鑒于基層政府及其外延組織主動(dòng)調(diào)解居民與物業(yè)公司之間的矛盾和糾紛，甚至引領(lǐng)和幫助業(yè)主選聘新的物業(yè)公司，緩解了由于物業(yè)服務(wù)問題引發(fā)的利益沖突；同時(shí)，通過這一過程強(qiáng)化了政府力量作為社區(qū)矛盾仲裁者的角色。在這種情況下，社區(qū)治理模式往往朝著政府與社會(huì)協(xié)作治理的良性方向演化。

四、余論：構(gòu)建社區(qū)治理的利益共生結(jié)構(gòu)

社區(qū)結(jié)構(gòu)異質(zhì)性加大和內(nèi)嵌利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的分化，要求治理模式趨于多元。完善社區(qū)治理機(jī)制，應(yīng)根據(jù)不同類型社區(qū)內(nèi)嵌的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，打造與之相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)。在這個(gè)意義上，社區(qū)治理模式不存在優(yōu)劣之分。從實(shí)踐來看，基于目前城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政社關(guān)系態(tài)勢(shì)，理想的狀態(tài)是在平衡政府、社會(huì)和市場(chǎng)三方利益的基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)各方力量協(xié)同參與社區(qū)治理，打造多元參與或協(xié)作治理的新格局。鑒于不同類型社區(qū)治理任務(wù)的細(xì)分及其優(yōu)先級(jí)各異，具備的與缺少的要素也有著明顯的差異，在權(quán)衡利弊后應(yīng)采取分類治理的推進(jìn)策略。

(一)傳統(tǒng)治理模式：培育多元的社區(qū)治理主體

所謂傳統(tǒng)治理模式，一般適用單位制社區(qū)、城市老舊社區(qū)、“村改居”社區(qū)、公租(廉租)房社區(qū)等類型，以單位福利、提供社區(qū)服務(wù)、物業(yè)收費(fèi)補(bǔ)償、集體經(jīng)濟(jì)分紅、房租補(bǔ)貼等利益調(diào)控手段為抓手，延續(xù)政府主導(dǎo)自上而下的治理模式。此類社區(qū)一般群眾基礎(chǔ)較好，居民參與度往往較高，但所參與的事務(wù)主要是由政府及其外延組織發(fā)起并主導(dǎo)的，非政府力量治理主體參與的意愿和效果往往并不明顯。

不過，近年來上述類型社區(qū)的內(nèi)部利益網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化，尤其是學(xué)區(qū)房等因素引致了居民結(jié)構(gòu)的更新，很多維權(quán)意識(shí)強(qiáng)、有參與能力和參與意愿的中青年居民因子女就學(xué)，從城郊返回市中心的老舊社區(qū)或單位制社區(qū)，促使居民、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司等治理主體在社區(qū)治理互動(dòng)中的角色變得更為積極，與政府主導(dǎo)的社區(qū)治理內(nèi)嵌利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也大體上契合。此類居民混合社區(qū)在采取政府主導(dǎo)的治理模式保障社區(qū)和諧穩(wěn)定的同時(shí)，也應(yīng)積極培育居民參與能力和熱情，根據(jù)社區(qū)內(nèi)嵌的利益結(jié)構(gòu)變化，適時(shí)引導(dǎo)社區(qū)向多元共治的治理模式轉(zhuǎn)型。

(二)新型治理模式：構(gòu)建均衡的協(xié)同治理格局

現(xiàn)階段，新型商品房社區(qū)已成為社區(qū)治理中矛盾最為復(fù)雜和突出、居民利益整合困難的典型代表。如前所述，完善此類社區(qū)治理的關(guān)鍵是找準(zhǔn)政府、社會(huì)和市場(chǎng)三方力量在城市基層治理體系中的角色，求同存異，構(gòu)建均衡的協(xié)同治理格局。這里的協(xié)同治理，“強(qiáng)調(diào)通過理性最大限度滿足所有利益相關(guān)者的愿望，又強(qiáng)調(diào)通過共享權(quán)力保證整個(gè)系統(tǒng)的穩(wěn)定有序而實(shí)現(xiàn)整體增值”[13]14-18，尋求社區(qū)利益相關(guān)者的最大公約數(shù)。

具體來看，在社會(huì)力量方面，對(duì)業(yè)主而言，亟待提高集體維權(quán)行為的組織性與合法性，這對(duì)構(gòu)建具有廣泛民意基礎(chǔ)的業(yè)委會(huì)，以及業(yè)主利益共識(shí)的達(dá)成、妥協(xié)精神的養(yǎng)成和集體行動(dòng)的有效性具有關(guān)鍵作用。在市場(chǎng)力量方面，物業(yè)服務(wù)企業(yè)存在的市場(chǎng)化和專業(yè)化程度不高的問題，是導(dǎo)致業(yè)主與物業(yè)公司糾紛矛盾的深層次原因，要加快推進(jìn)物業(yè)服務(wù)的專業(yè)化和市場(chǎng)化。在政府力量方面，在缺乏整合手段的新型商品房社區(qū)，要因地制宜地改變工作策略和重點(diǎn)，在做好上級(jí)政府交辦事項(xiàng)和社區(qū)服務(wù)的同時(shí)，將工作重心適度轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)業(yè)主和物業(yè)公司的關(guān)系，側(cè)重監(jiān)督物業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和行為方面。這意味著基層政府及其外延組織(居委會(huì)或社區(qū)工作站)在商品房社區(qū)治理中適合的角色，是扮演業(yè)主與物業(yè)公司矛盾和利益糾紛的協(xié)調(diào)者和仲裁者。

與業(yè)主和物業(yè)公司因直接利益糾葛而產(chǎn)生的矛盾和沖突不同，街道辦事處或社區(qū)居委會(huì)推進(jìn)城市基層工作是為了社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，但現(xiàn)實(shí)中，街道辦事處及其外延組織似乎普遍“心不在焉”。這種狀況的出現(xiàn)，與基層政府權(quán)責(zé)配置的失衡、日漸強(qiáng)化的屬地管理、工作策略上過度維穩(wěn)傾向等體制機(jī)制的因素有關(guān)。為此，基層政府應(yīng)回歸其在政府職責(zé)體系中的本位，為社區(qū)釋放自治空間，通過制度保障和機(jī)制優(yōu)化創(chuàng)新為社區(qū)賦權(quán)和增能，激活基層社區(qū)自治的能量場(chǎng)。[14]28-37簡(jiǎn)言之，構(gòu)建政府、社會(huì)、市場(chǎng)三方力量協(xié)同治理的格局，有助于從根本上理順新型商品房社區(qū)治理模式。