淺析檢察機關(guān)提起公益訴訟受案范圍擴大的必要性
——以行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系為視角

孟貞香

(山西省太原鐵路運輸檢察院,山西 太原 030013)

一、行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系

行政權(quán),是指國家行政機關(guān)執(zhí)行法律、管理國家行政事務(wù)的權(quán)力,是國家政權(quán)的一個組成部分,具有國家強制力,其是執(zhí)法權(quán),代表公共利益。司法權(quán),是指特定的國家機關(guān)通過開展依其法定職權(quán)和一定程序,將相關(guān)法律適用于具體案件的專門化活動而享有的權(quán)力,其包括審判權(quán)和檢察權(quán)。在我國兩者皆是由國家的權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生,并對權(quán)力機關(guān)負責(zé),接受權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和制約。行政權(quán)作為國家維護社會公共利益和秩序的一種權(quán)力,有其特殊性,即包括的內(nèi)容較多,領(lǐng)域較廣,權(quán)力使用的頻率較高,因此可以說行政權(quán)滲入了社會的方方面面,涉及到每個公民及法人。同時,其權(quán)力的行使過程是對社會的政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等社會公共資源利益的一種分配,行政權(quán)行使的好壞會直接或間接的影響到公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。

司法權(quán)作為國家運行體系中另一種重要權(quán)力,其主要目的是為了排除法律運行中的障礙,維護法律的價值,即司法是法律生命之所在。同時,司法是權(quán)力正常運行的一種保障,任何權(quán)力的濫用都離不開司法的裁判。司法還是權(quán)利保障和社會公正的最后一道防線,權(quán)利有無的確認、權(quán)利之間沖突的裁決、受損權(quán)利的救濟都離不開司法權(quán)的保障。

目前,從具體制度上來看,我國的行政權(quán)不僅受到國家權(quán)力機關(guān)的直接主動監(jiān)督和制約,而且還要接受司法機關(guān)的監(jiān)督制約,主要體現(xiàn)在行政訴訟法律關(guān)系當(dāng)中,這是一種單向的制約關(guān)系。但是,從現(xiàn)實實踐中來看,司法機關(guān)的財政、人事、編制等重要資源由地方政府掌控,使得司法機關(guān)在權(quán)力的運用上有所顧慮,因此司法權(quán)對行政權(quán)沒有起到很好的監(jiān)督制約作用。

二、我國行政權(quán)行使現(xiàn)狀

我國《憲法》規(guī)定,中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。但是我國人民行使權(quán)力的方式是間接的,并不直接的管理國家事務(wù),從而產(chǎn)生了權(quán)力所有者和權(quán)力行使者的分離,權(quán)力就有可能出現(xiàn)失控或者發(fā)生異化。我國歷史文化悠久,歷史的經(jīng)驗告訴我們,任何權(quán)力的行使如果不受約束,必然會導(dǎo)致腐敗,行政權(quán)作為行政機關(guān)施加給行政相對人的一種具有影響力和支配力的權(quán)力,其行使必然會受到行政官員能力、感情、利益等因素的影響。

從近幾年我們熟知的一些案例看出,目前我國的行政權(quán)在行使上有很多方面是處于怠于履行權(quán)力或者違法履行權(quán)力狀態(tài),導(dǎo)致社會公共利益受損,公民、法人或者其他組織的權(quán)利無法得到保障。例如:2008年9月三鹿奶粉被爆出三聚氰胺事件,導(dǎo)致多名嬰兒患腎結(jié)石;2017年11月紅黃藍幼兒園出現(xiàn)虐童事件;2018年7月長春長生生物科技不合格疫苗事件,以及網(wǎng)絡(luò)飛速的發(fā)展,出現(xiàn)一些化妝品、服裝等以次充好、假冒偽劣和多年以來一直存在的旅游亂象問題。

諸多人會說,基于上述案例,或者現(xiàn)實中出現(xiàn)的某些侵犯行政相對人權(quán)利的現(xiàn)象,行政相對人可以向法院提起行政訴訟或者可以向行政機關(guān)申請復(fù)議。首先,我們就提起行政訴訟來分析,行政訴訟的提起必須是具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益,而抽象行政行為被排除在外;法院僅對行政行為的合法性進行審查,而不審查合理性;行政訴訟法中規(guī)定訴訟不停止執(zhí)行。就以上三點可以看出,司法機關(guān)的審查很多時候僅局限在形式,而無法深入到實質(zhì)性問題,導(dǎo)致司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督乏力。同時,訴訟不停止執(zhí)行的規(guī)定也削弱了司法權(quán)對當(dāng)事人權(quán)利救濟的作用。其次,我們就行政復(fù)議來分析,其適用范圍為具體行政行為侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益,復(fù)議機關(guān)通常為本級人民政府或者上一級主管部門,其是行政機關(guān)內(nèi)部的一種自我約束和監(jiān)督機制,由此我們可以看出,復(fù)議的申請人一直處于弱勢的不利狀態(tài)。第三,就有些社會組織提起公益訴訟來分析,雖然我國有上百家社會組織有資格提起公益訴訟,但是社會組織起訴有諸多的不利條件,例如,社會組織的主管意愿可能會受到當(dāng)?shù)卣母蓴_,或者會因為訴訟成本高、調(diào)查取證難而放棄起訴。

同時,有些學(xué)者認為隨著公益訴訟的推進,司法權(quán)會被過度的強調(diào),而弱化了行政權(quán)的地位,應(yīng)當(dāng)明確行政權(quán)在公益訴訟中的主導(dǎo)地位,尋求建立健全行政制度和監(jiān)督、管理、評測等職能,通過內(nèi)部監(jiān)管機制來保護國家和社會公共利益。但是,眾所周知,內(nèi)部監(jiān)督有其自身的弊端,會出現(xiàn)“燈下黑”的問題,造成監(jiān)督不到位,整改不徹底。

三、受案范圍擴大的必要性

從目前我國公益訴訟現(xiàn)狀來看,2017年7月1日起,新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》開始實施,確立了檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。一年內(nèi),各省辦理的訴前程序案件數(shù)量百分之五十都在1000件以上,有的甚至在2000件以上,通過檢察機關(guān)訴前程序解決的案件數(shù)量可以看出,經(jīng)過外力的作用,很多積攢已久的問題可以迎刃而解。例如,山西省檢察院通過指定管轄的方式,指定太原鐵檢機關(guān)辦理鐵路沿線周圍的行政公益訴訟案件,解決了某縣近幾年內(nèi)出現(xiàn)的某公司非法排污問題,及時有效的防治了污水進一步的滲入土層和地下水;解決了某鎮(zhèn)多年來垃圾山問題,使周圍的生態(tài)環(huán)境得到有效的改善。

從外國公益訴訟制度受案范圍來看,印度以美國公益訴訟制度作為藍本,結(jié)合其本國的實際,創(chuàng)立了書信管轄權(quán)制度、調(diào)查委員會制度等,從其實施的30多年來看,涉及范圍很廣,例如:被遺棄兒童、剝削壓榨勞動者、文化遺產(chǎn)等,其在監(jiān)督政府行為、保護公民的基本權(quán)利、環(huán)境生態(tài)、文化遺產(chǎn)等方面有顯著的成效;日本的公益訴訟制度涉及到產(chǎn)品缺陷造成的消費者權(quán)益受損、勞動者解雇問題、大規(guī)模投資導(dǎo)致的多數(shù)人利益受損等社會公共利益問題。

由此可見,公益訴訟受案范圍的大小直接影響到司法機關(guān)受理公益訴訟案件類型的多少。因此,依照目前法律中對公益訴訟受案范圍的規(guī)定,僅局限在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。部分省份通過開展專項活動的方式,加入了文物保護、英烈保護等領(lǐng)域。但是,很多涉及公共利益的領(lǐng)域并未加入。例如,某些地區(qū)出現(xiàn)的違法亂停車、占用非機動車道的現(xiàn)象,行政機關(guān)“睜一只眼閉一只眼”,而公民通過撥打舉報電話并沒相關(guān)單位出面監(jiān)管;在沒有明確使用人的土地上非法建造房屋,導(dǎo)致國家利益受損的現(xiàn)象;虛假廣告、隱瞞重要信息的宣傳、格式合同中的“霸王條款”以及政策性行政壟斷等行為,都在直接或間接的侵害著社會公共利益。而諸如以上這些現(xiàn)象目前的公益訴訟制度中并未體現(xiàn),導(dǎo)致大量的公共利益和分散的利益受損,無法被納入司法權(quán)保護范圍之內(nèi),僅是通過行政渠道進行解決。

四、擴大受案范圍的意義

從行政訴訟法角度來說,因行政訴訟法受案范圍的限制,很多的案件被排除在外,導(dǎo)致其實施效果并不顯著,收案率和受案率皆低,很多侵害社會公共利益,妨礙社會經(jīng)濟健康發(fā)展的不當(dāng)行為和不法行政行為得不到制止。同時,在行政訴訟法律關(guān)系當(dāng)中,原告和被告地位的差距,導(dǎo)致行政訴訟法實施過程當(dāng)中有諸多困難。但是,將公益訴訟受案范圍擴大,使檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)得到充分利用,一方面可以彌補行政訴訟法中受案范圍的局限性,另一方面檢察機關(guān)代表公共利益起訴行政機關(guān),在地位上兩者沒有太大的懸殊性。

從司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的角度來看,司法機關(guān)既不創(chuàng)制法律也不為行政相對人設(shè)定權(quán)利義務(wù),更不直接的參與社會公共事務(wù)的管理,把自身置于當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)和社會資源分配之外,僅處于中立地位,其監(jiān)督和制約的作用就有其客觀公正性。同時,司法權(quán)對行政權(quán)進行監(jiān)督和約束,也是促使依法行政的一個重要力量。行政機關(guān)雖然要在法律的范圍內(nèi)依法行政,但是其內(nèi)部無法形成有效的自我監(jiān)督和調(diào)節(jié)機制,會形成濫用權(quán)力的現(xiàn)象,因此,司法權(quán)對其監(jiān)督就顯得尤為重要,能夠保證行政行為的合法性和合理性。

從司法權(quán)發(fā)揮的作用角度分析,一方面公益訴訟制度的確立加強了司法權(quán),使得司法權(quán)可以更多更好的參與到社會事務(wù)當(dāng)中,更高效的發(fā)揮司法權(quán)在法律適用方面的優(yōu)勢。另一方面,司法資源充分而高效的運用,可以大大減少社會組織為保護社會公共利益而消耗的經(jīng)濟成本,從而提高其公益事業(yè)的積極性,實現(xiàn)社會組織的真正價值。同時,擴大公益訴訟的受案范圍,加強司法權(quán)在保護國家利益和社會公共利益上的作用,可以防止行政權(quán)濫用,在一定程度上遏制腐敗,用法律制度來約束行政權(quán)。

綜上所述,雖然我國已經(jīng)明確設(shè)立了公益訴訟制度,使得司法權(quán)可以監(jiān)督到部分的行政權(quán),但是,司法權(quán)的監(jiān)督作用依然沒有被充分的發(fā)揮出來,行政權(quán)對司法權(quán)的影響依然制約著公益訴訟制度的發(fā)展,這種情形的存在，一方面不利于公益訴訟制度作用的發(fā)揮,無法更全面的保護好國家利益和社會公共利益,另一方面不利于對行政權(quán)形成外部的監(jiān)督制約機制。