中央
——地方協(xié)同民間融資立法體系的構(gòu)建

王麗潔

(蘭州理工大學(xué),甘肅 蘭州 730050)

一、我國民間融資領(lǐng)域立法現(xiàn)狀

確定現(xiàn)有的民間融資立法和地方民間融資的關(guān)系,首先要對國家民間融資立法進(jìn)行梳理、分析。筆者運(yùn)用圖1對國家民間融資立法進(jìn)行宏觀和時間維度上的梳理(此處缺柱狀圖),表1則針對這12個法律問題進(jìn)行更為微觀和具體的分析。

在表1中,筆者根據(jù)對我國民間融資立法現(xiàn)有規(guī)定的梳理,羅列其名稱、數(shù)量、具體法條、實(shí)施時間,對于文件效力初步進(jìn)行分析,其中H代表效力較高,M代表效力適中,L代表效力較低,這一分析筆者考量的因素是立法的制定機(jī)關(guān)、依據(jù)具體規(guī)定的實(shí)際可操作性、在實(shí)踐中的具體適用情況。又根據(jù)規(guī)定是否直接涉及民間融資的具體規(guī)定進(jìn)行分類,D為直接規(guī)定,即法條內(nèi)容直接涉及到民間融資的管理或者規(guī)制,ID為間接規(guī)定,即法條內(nèi)容并未直接體現(xiàn)民間融資的管理和規(guī)制,所規(guī)定的內(nèi)容既可涉及民間融資行為,在其他領(lǐng)域亦可適用。根據(jù)表一可以看出,各領(lǐng)域關(guān)于民間融資的立法中,不同層級的法律文件一共有11個,其中1個已經(jīng)廢止。比如:現(xiàn)有的民間融資相關(guān)立法主要集中在《合同法》《民法總則》《貸款通則》《擔(dān)保法》《刑法》《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》等立法或者司法解釋中,當(dāng)然還包括已經(jīng)廢止的《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》?，F(xiàn)有的立法文件包括法律、法規(guī)、部門規(guī)章等,具有效力層次參差不齊、頒布時間過久、內(nèi)容多間接涉及民間融資行為的調(diào)整特點(diǎn)。從具體規(guī)定的數(shù)量來講,共計(jì)92條,相對于民間融資正常的發(fā)展、規(guī)制需求來講數(shù)量較少,而且占其中17%的《合同法》相關(guān)的關(guān)于民間借款合同的法條由于《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》的頒布適用在司法實(shí)踐中已經(jīng)很少適用。從現(xiàn)有規(guī)定的內(nèi)容是否直接調(diào)整民間融資行為的角度來看,在10個已經(jīng)生效的法律文件中,除了《合同法》中的規(guī)定在實(shí)踐中很少使用,剩余的9個法律文件中,5個法律文件被標(biāo)識為ID即間接規(guī)定,4個法律文件為D直接規(guī)定,但是在這4個對民間融資有直接規(guī)定的法律文件中,有3個立法文件分別為《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動的取締辦法》《貸款通則》《取締非法金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)有關(guān)通知》，這些文件僅針對非法金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù),僅規(guī)定企業(yè)之間并無覆蓋全部的民間融資,規(guī)定效力較低以及內(nèi)容非常簡單的問題,僅?！蛾P(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》這一司法解釋直接解決民間融資所產(chǎn)生的糾紛。從效力方面來講,6個立法文件效力較高(分別是《合同法》《民法通則》《擔(dān)保法》《刑法》《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動的取締辦法》《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》),但是除了2015年民間融資的司法解釋之外,其他5個立法文件中有3個文件是僅僅間接規(guī)定民間融資的問題,另外2個文件中,《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動的取締辦法》僅針對非法金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù),僅有《刑法》對于規(guī)制民間融資發(fā)揮著重要作用,但是通過刑事法律解決民間融資這一典型的民商法法律問題存在諸多問題。

綜上所述,在現(xiàn)行法律框架內(nèi),調(diào)整民間融資的正式制度主要包括三個部分,一是基于傳統(tǒng)的民事法律建立起來的民間借貸交易制度,這其中最為重要的是《合同法》中對于民間借貸合同的相關(guān)規(guī)定,此類規(guī)定在實(shí)踐中已經(jīng)鮮有適用。二是由刑事法律建立起來的刑罰制度,主要是與民間融資行為相關(guān)的刑事罪名。三是目前在審理民間借貸糾紛案件中發(fā)揮重要作用的《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》,該規(guī)定主要界定了民間借貸的行為、民間借貸糾紛中的證據(jù)問題、訴訟過程中審判人員對于糾紛的具體處理以及對于非常重要的民間借貸利率的確定問題等。

雖然目前我國并未形成完整的規(guī)制民間融資活動的立法體系,但是已經(jīng)形成了與民間融資有關(guān)的刑事犯罪的罪刑體系。

表1 現(xiàn)有民間融資立法及相關(guān)規(guī)定

圖1 民間融資立法文件的數(shù)量和頒布時間

二、民間融資領(lǐng)域立法存在問題

(一)民間融資前置性法律缺失

我國現(xiàn)有的關(guān)于民間融資的立法文件,總體來講數(shù)量少,質(zhì)量參差不齊,頒布時間較早,且以間接性規(guī)定為主,效力不高,內(nèi)容不完整,相關(guān)的規(guī)定主要以事后監(jiān)管為主。目前,司法實(shí)踐中主要適用于解決民間融資活動產(chǎn)生問題的法律文件,是最高人民法院2015年《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》這一司法解釋。該司法解釋共有32條,對于民間借貸的主體、民間借貸的合同效力、合同爭議等司法實(shí)踐問題及其他類似爭議都有相對明確的規(guī)定。但是,該規(guī)定仍具有一定的局限性,主要在于該規(guī)定主要用于解決具體的民間借貸糾紛,很少涉及其他民間融資行為,而且主要應(yīng)用于指導(dǎo)人民法院、司法審判人員解決民間借貸案件的糾紛。僅僅依賴司法解釋來監(jiān)控和治理民間融資活動所帶來的問題,從而預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生,是存在問題的。原因在于司法解釋的適用僅僅針對某些具體的民間融資糾紛案件,其實(shí)質(zhì)是一種糾紛發(fā)生之后對權(quán)利人的事后救濟(jì),因而無法實(shí)現(xiàn)民間融資的風(fēng)險(xiǎn)防范功能。此外,為了適應(yīng)民間融資的發(fā)展,相關(guān)部門亦制定了諸如《小額貸款公司管理辦法》《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》等條例,但是這些條例的效力較低,適用范圍亦很有限,對于小額貸款公司、融資擔(dān)保公司事前監(jiān)督的內(nèi)容較少。

(二)民間融資地方立法難以實(shí)現(xiàn)金融制度創(chuàng)新

在地方立法中,僅溫州市于2014年頒布了地方性法規(guī)《溫州市民間管理?xiàng)l例》。筆者運(yùn)用北大法寶進(jìn)行查詢,發(fā)現(xiàn)了38個關(guān)于民間融資的地方規(guī)范性文件,這些地方規(guī)范性文件的制定機(jī)構(gòu)的級別既有省級也有市級,整體分布并不均衡,如山東、云南等省份制定、頒布了多個規(guī)范性文件,許多省份則沒有相關(guān)的規(guī)范性文件。市一級的地方規(guī)范性文件的制定一般都是基于所在省的規(guī)范性文件制定和頒布,地域上呈現(xiàn)出了相對集中、不夠分散、地域之間不平衡的特點(diǎn)。此外,還有地方性司法文件1個,地方工作文件7個,這些文件亦多集中在山東省、云南省等地,多以文件、通知、指導(dǎo)文件的形式存在,同樣呈現(xiàn)出效力較低的特點(diǎn)。此外,這些立法大多于2015年關(guān)于民間融資的司法解釋之前產(chǎn)生,并不能更好地為執(zhí)行、補(bǔ)充現(xiàn)有國家立法而服務(wù)。

通過上述分析,筆者發(fā)現(xiàn),國家立法對民間融資這種非常重要的社會融資活動并未出臺較為全面的法律規(guī)定,而地方立法雖然在規(guī)范和監(jiān)管民間融資活動這一方面進(jìn)行了一些積極和有益的探索和創(chuàng)新,并出臺了一些有意義的制度,采取了一些措施,但是,由于我國現(xiàn)行憲法對其立法權(quán)的限制,地方出臺的法律文件無法從根本上形成制度的創(chuàng)新。實(shí)踐中,對民間融資活動的風(fēng)險(xiǎn)防范主要還是依賴一些非正式的機(jī)制進(jìn)行。這樣就形成了中央-地方之間立法、監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面無法相互聯(lián)系、相互作用、相互配合、相互協(xié)作,最終無法形成科學(xué)的民間融資立法體系。

(三)刑法治理機(jī)制規(guī)制民間融資問題

在金融抑制思想的影響下,在民間融資前置性法律缺失的情況下,再加上目前規(guī)制我國民間融資活動的罪刑體系相對完善,刑罰手段成為調(diào)整民間融資活動的主要手段,這導(dǎo)致司法實(shí)務(wù)中對民間融資的規(guī)制很容易出現(xiàn)“過度刑法化”的現(xiàn)象,這實(shí)質(zhì)上違背了金融市場規(guī)律。刑法打破其謙抑性,過度介入公民的經(jīng)濟(jì)生活,非但沒有降低民間融資可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn),反而容易提升與民間融資相關(guān)罪名的犯罪率。2004年至2014年,全國公安機(jī)關(guān)偵破的非法吸收公眾存款案件和集資詐騙案件的數(shù)量總合分別為2059件和8700件。[1]2015年,全國非法集資新發(fā)案數(shù)量、涉案金額、參與人數(shù)同比分別上升71%、57%、120%,達(dá)到歷年最高峰值。[2]由此可見,過度依賴刑法來規(guī)制民間融資會帶來諸多不良后果:一方面不利于民間融資市場的安全和持續(xù)發(fā)展,從而制約整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;另一方面,使用刑法工具規(guī)制民間融資容易帶來不必要的執(zhí)法成本的增加。[3]

現(xiàn)有的規(guī)制民間融資活動的刑法體系基本完整,不過也存在諸多的問題。首先,受抑制民間融資思想的影響,這一體系中與民間融資相關(guān)的犯罪的法定刑較重。根據(jù)現(xiàn)有刑法的規(guī)定,與民間融資相關(guān)的罪名有:集資詐騙罪、高利轉(zhuǎn)貸罪、非法吸收公眾存款罪、非法經(jīng)營罪等,對這些罪名的認(rèn)定以及刑罰的判處在實(shí)務(wù)中飽受詬病,公眾認(rèn)為這些罪名在深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下,已經(jīng)不適應(yīng)金融市場的發(fā)展,也不利于民間融資風(fēng)險(xiǎn)的防范。從這些罪名的設(shè)定時間來講,集資詐騙罪規(guī)定于1995年,非法經(jīng)營罪規(guī)定于1998年,非法吸收公眾存款罪產(chǎn)生于1997年,高利轉(zhuǎn)貸罪產(chǎn)生于1996年,當(dāng)初對這些罪名進(jìn)行規(guī)定,旨在維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序,但是,伴隨著社會的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,尤其是改革開放以來,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,社會主義市場經(jīng)濟(jì)的特征與之前相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化,政府、法律對待民間融資的態(tài)度亦從之前的限制到如今的逐步放寬。但是,高利轉(zhuǎn)貸罪的相關(guān)內(nèi)容并無調(diào)整,產(chǎn)生了與利率市場化趨勢相違背的情形。在刑罰方面,上述這些罪名的法定刑也呈現(xiàn)出過重的弊端,與我國刑法寬嚴(yán)相濟(jì)的內(nèi)涵精神不符。過重的刑罰在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立初期確實(shí)起到了維護(hù)和穩(wěn)定的作用,但是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段應(yīng)當(dāng)適時對畸重刑罰進(jìn)行調(diào)整,以免出現(xiàn)刑罰的力度和限度超越治理民間金融客觀需要的現(xiàn)象。正是基于這樣的考量,2015年8月,第十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了《刑法修正案(九)》,其中取消了包括集資詐騙罪在內(nèi)的九個罪名的死刑。

一銨橫盤整理，下游采購觀望，據(jù)悉部分廠家9月之前將開始采備冬儲肥料，成本方面仍有支撐，因此短期市場橫盤整理，變化不大，冬儲市場開啟后，一銨國內(nèi)或有上行空間。二銨市場持續(xù)整理，當(dāng)前企業(yè)主要以發(fā)運(yùn)出口訂單為主，企業(yè)9月份中上旬訂單已經(jīng)基本確定。受匯率挫傷，東南亞市場采購需求放緩，價格下拉，市場心態(tài)疲軟。但國內(nèi)冬儲市場即將開始，市場再次聚焦國內(nèi)。

其次,這一體系并未很好地劃分罪與非罪。[4]例如,高利轉(zhuǎn)貸罪是指以轉(zhuǎn)貸牟利為目的,套取金融機(jī)構(gòu)信貸資金,再高利轉(zhuǎn)貸給他人,違法所得數(shù)額較大的行為,這種行為嚴(yán)重地破壞了中國的金融秩序,有很大的危害性。在我國,小額貸款組織對于豐富社會融資渠道、分散銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)起到了很大的作用,但是,根據(jù)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,我國小額貸款公司的金融權(quán)限較之其他國家的此類公司有許多不同,其資本來源主要為股東繳納的資本金、捐贈和不超過兩個銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金,銀行業(yè)資本的比例不能超過50%,如果超過這一規(guī)定,小額貸款公司可能會構(gòu)成高利轉(zhuǎn)貸罪。這樣的規(guī)定既限制了小額貸款機(jī)構(gòu)這種營利性民間融資機(jī)構(gòu)融資功能的發(fā)揮,也在一定程度上造成了財(cái)務(wù)資源的浪費(fèi)。

最后,這一體系對于罪與非罪的中間地帶缺乏包容精神。對規(guī)制民間融資活動刑法體系的具體運(yùn)用,實(shí)踐中常見的是非法吸收公眾存款罪在民間借貸領(lǐng)域的反復(fù)適用。按照非法吸收公眾存款罪的構(gòu)成要件,在民間融資過程中,只要是未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn),采用公開宣傳手段,承諾在一定的期限內(nèi)進(jìn)行還本付息給予回報(bào),以此向社會公眾吸收資金的,即可構(gòu)成非法吸收公眾存款罪。從這些規(guī)定可以看出,構(gòu)成非法吸收公眾存款罪需要具備未經(jīng)批準(zhǔn)、公開性、利誘性、社會性這四個要件。

筆者認(rèn)為,對民間融資行為一味適用刑法規(guī)制,模糊罪與非罪的界限,違背了審慎的態(tài)度和慎刑的初衷。過于依賴刑法的規(guī)定去解決民間融資問題,會產(chǎn)生諸多負(fù)面影響,應(yīng)當(dāng)將與民間融資相關(guān)的民事法律作為首要選擇,只有在窮盡此類救濟(jì)手段仍然無法保障民間借貸市場秩序時,才可以運(yùn)用刑法作為救濟(jì)手段。

三、中央——地方協(xié)同民間融資立法體系的構(gòu)建

(一)修正民間融資中的刑法治理機(jī)制

在特殊的金融體制中,在規(guī)制民間融資的前置性、基礎(chǔ)性法律制度缺失的情況下,依賴刑法治理民間融資活動違背了刑法的基本精神,民間融資活動也因?yàn)樾谭ń槿氲倪^度化抑制了其本身的發(fā)展。因此,應(yīng)當(dāng)修正目前依靠刑事法律治理民間融資所產(chǎn)生問題的現(xiàn)狀,避免重刑化傾向可能對民間融資產(chǎn)生阻礙其發(fā)展的不良后果。具體措施如下:

1.合理設(shè)定罪與非罪之間的界限。介于罪與非罪界限之間的行為,可以采取更為包容的態(tài)度,定罪的限度不應(yīng)該超越民間金融的發(fā)展訴求,可以在防范民間融資風(fēng)險(xiǎn)和推動民間融資穩(wěn)步發(fā)展之間尋求一個平衡點(diǎn),并基于該平衡點(diǎn)來界定罪與非罪,對于介于兩者之間的行為應(yīng)當(dāng)更傾向于將其認(rèn)定為非罪行為,以此來保障民間融資發(fā)展的活力。此外,這一界限的明確應(yīng)當(dāng)拋棄片面強(qiáng)調(diào)金融秩序和國有金融機(jī)構(gòu)對于金融資源壟斷性的觀念,堅(jiān)持罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)是該行為是否妨礙金融自由、金融效率、金融公平、金融安全。金融自由是金融市場的本質(zhì)要求,是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求,也是保證金融效率的前提,對于為了自身生存和發(fā)展而進(jìn)行自由融資行為是憲法、物權(quán)法等法律賦予公民、企業(yè)的基本權(quán)利,不宜將其認(rèn)定為刑事犯罪進(jìn)行處罰。當(dāng)然,若融資行為人的目的不正當(dāng)則另當(dāng)別論。金融效率和金融安全互相影響、互相作用,兩者之間最理想的狀態(tài)是既安全又高效,因此罪與非罪標(biāo)準(zhǔn)的確定不能以維護(hù)安全為理由而過度干涉民間融資行為,不能影響正常的金融競爭,阻礙資金的流通,不能采取“一刀切模式”,將所有影響國家對金融資源的壟斷行為都確定為有罪行為。

2.修改刑法中有關(guān)民間融資活動相關(guān)罪名的規(guī)定。第一,非法吸收公眾存款罪范圍的調(diào)整。吸收存款的行為實(shí)質(zhì)是一種融資行為,實(shí)踐中涉及的融資手段、途徑、形式、目的、資金用途等各不相同,許多吸收公眾存款的行為是為了保障企業(yè)的生存和發(fā)展、經(jīng)營活動的正常開展、擴(kuò)大企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模等用途,這些行為對金融秩序并未造成實(shí)質(zhì)性的損害,相反這種行為在一定程度上促進(jìn)了民間閑置金融資本的有效融通,從而促進(jìn)了社會主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。事實(shí)上,非法吸收公眾存款罪的設(shè)立初衷主要是禁止并未獲得審批的企業(yè)和公民從事金融業(yè)務(wù),從而保護(hù)國有控股的金融機(jī)構(gòu)對于金融資源的壟斷,防止個人和私企吸收存款的行為對金融管理秩序的妨礙。但是,在金融自由理念的影響下,加上吸收存款的行為并不一定都會產(chǎn)生上述后果,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對該罪名進(jìn)行一定程度的限縮,減少刑法對于民間融資行為的干涉,僅僅將采用欺詐性手段非法吸收公眾存款等危害金融秩序和公眾資金安全的行為進(jìn)行定罪。第二,高利轉(zhuǎn)貸罪適用范圍的調(diào)整。以轉(zhuǎn)貸牟利為目的,套取金融機(jī)構(gòu)信貸資金,再高利轉(zhuǎn)貸給他人,這種行為嚴(yán)重地破壞了國內(nèi)金融秩序,有很大的危害性,但是這些行為并不一定破壞金融秩序,妨害國家的信貸管理制度、信貸資金市場秩序,相反,在一定程度上對于資金融通有非常積極的作用,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)調(diào)整高利轉(zhuǎn)貸罪在這一問題上的適用,借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),例如日本采取多層次的儲蓄和信貸體系,一些資金較為充足的銀行可以將資金借給小額貸款公司。當(dāng)然,這種制度需要更為合理的保險(xiǎn)和擔(dān)保制度加以配合,以防范大面積金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

3.調(diào)整現(xiàn)有民間融資相關(guān)犯罪向慎刑輕刑方向轉(zhuǎn)變。民間融資犯罪的相關(guān)罪名是具有可宥性的,目前關(guān)于民間融資的刑罰較重,并不符合罪刑相適應(yīng)原則。民間融資犯罪是一種非暴力性的貪利型犯罪,對于公民的人身安全一般并不會造成侵害,所以對其的懲罰不應(yīng)當(dāng)過重。另外,從涉嫌犯罪的民間融資從業(yè)者的動機(jī)和目的來看,并非所有民間融資行為都是出于惡意或者欺詐的目的,實(shí)踐中反而多是一些非法集資者為了維持企業(yè)的正常經(jīng)營活動,在正規(guī)金融無法滿足自己的資金訴求時無奈采取不符合法律規(guī)定的集資方式。這些行為的發(fā)生是由我國金融體制僵化的現(xiàn)狀造成,對于這種行為是否構(gòu)成犯罪都存在疑問,直接定罪并且判處較重的刑罰既不利于公民基本權(quán)利的保護(hù),也不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最后,大多數(shù)民間融資案例中,受害人本身存在過錯。在許多集資詐騙案件中,受害人明知其行為有很大的風(fēng)險(xiǎn)性,但是為了追逐高額的利潤回報(bào),依然積極投資,這種自愿行為是民間融資犯罪形成的另一個重要原因,應(yīng)該減輕對行為人主觀惡性和社會危險(xiǎn)性的過于負(fù)面的評價,不應(yīng)當(dāng)將所有的犯罪結(jié)果完全歸咎于融資行為人,而對其施以重刑。

4.采取審慎的態(tài)度對待民間融資的“灰色地帶”?？紤]到民間融資的危害性、可宥性、合理性及其對于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用和其對于公民生存、發(fā)展權(quán)的保障作用,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對其采取更為容忍的態(tài)度。對于民間融資領(lǐng)域中存在的模糊地帶,即合法與非法、罪與非罪的界限不清楚,這些行為只要不涉及金融安全、金融公平、公共安全,不觸犯重大公眾利益,刑法是應(yīng)當(dāng)采取較為審慎的態(tài)度的。不可否認(rèn),刑法介入民間融資領(lǐng)域的確有利于維護(hù)正常的金融秩序,保護(hù)國有資金安全和社會公共資金的安全,但是,適度地壓縮刑法在民間融資中的適用空間，可以更好地為民間融資的發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)造活力。

(二)民間融資中央立法體系的構(gòu)建

建立完善的民間融資中央立法體系,是對民間融資活動進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)制的前提。通過采取前置性救濟(jì)措施,可以達(dá)到完善金融市場法律體系的作用。運(yùn)用正式的法律制度替代之前非正式的民間融資管理機(jī)制,可以更好地保護(hù)投資者和其他參與者的權(quán)利。筆者認(rèn)為,第一,應(yīng)該對現(xiàn)有國家層面的民間融資立法進(jìn)行調(diào)整和完善。針對現(xiàn)有的國家層面民間融資立法存在的規(guī)定數(shù)量少、效力參差不齊、頒布時間過早，無法適應(yīng)新型金融形式、規(guī)定，僅以間接性規(guī)定為主、內(nèi)容不完整等問題,可以借鑒美國、香港等國家和地區(qū)制定的專門規(guī)制營利性放貸主體為核心的民間借貸治理機(jī)制,結(jié)合我國民間融資的具體情況,制定專門的放貸人條例,在條例中增加關(guān)于規(guī)制民間借貸營利性機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動的立法,改變此類機(jī)構(gòu)游離于現(xiàn)有法律規(guī)制之外的現(xiàn)狀;第二,增加規(guī)制民間融資行為的基礎(chǔ)性制度,改變現(xiàn)有法律通過事后管理的方式解決民間融資行為導(dǎo)致的滯后性的問題;第三,增加民間融資的風(fēng)險(xiǎn)防范制度,改變依賴刑事法律規(guī)制民間融資活動所帶來的問題;第四,基于當(dāng)下深化金融體制改革、加強(qiáng)金融體制建設(shè)的背景,應(yīng)當(dāng)摒棄之前的禁止性立法規(guī)定,設(shè)立激勵性法律規(guī)制機(jī)制;第五,建立非存款類放貸主體制度,從而防范民間融資活動風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生;第六,借鑒溫州成熟的民間借貸備案制度,從而克服民間融資由于市場信息不透明而產(chǎn)生的監(jiān)管困難的問題。

(三)地方民間融資立法體系的構(gòu)建

受立法水平的限制和民間融資活動本身特點(diǎn)的影響,各地制定的立法文件參差不齊,既未體現(xiàn)對國家立法的附屬性,也未體現(xiàn)地方特色和地方實(shí)際,更無法實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)社會情勢變化下國家立法對民間融資的調(diào)整實(shí)際上處于空白和缺位現(xiàn)狀的目標(biāo)。針對這種情況,地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的立法文件進(jìn)行調(diào)整和清理,以此構(gòu)建完善的中央——地方協(xié)同民間融資立法體系。在堅(jiān)持中央立法的前提下,對地方政府給予適度的放權(quán),這對于促進(jìn)金融公平、提高金融效率、保障金融安全具有非常積極的意義。將中央與地方之間的金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)行合理的劃分和部署,明確中央監(jiān)管權(quán)的權(quán)限范圍是雙層立法體系形成的前提。具體來講,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將以下事項(xiàng)劃歸中央立法體系:涉及全國性的金融事務(wù)、跨區(qū)域和交叉性較強(qiáng)、區(qū)域范圍模糊的事務(wù);金融宏觀調(diào)控等可能涉及到國家金融穩(wěn)定和安全、涉及國家金融市場發(fā)展和運(yùn)行的國家金融立法。地方民間融資立法體系應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其地域性、非全局性等特點(diǎn)。雖然地方立法對國家立法具有從屬性,但是其仍然具有相對獨(dú)立性,是我國立法體系中不可或缺、不可代替的組成部分。這種不可替代的功能除了體現(xiàn)在對與民間融資活動相關(guān)的國家立法的實(shí)施和細(xì)化等執(zhí)行性立法方面,還體現(xiàn)在如果在民間融資領(lǐng)域國家尚未制定法律或者行政法規(guī),可以先行制定地方性法規(guī)(即先行性法規(guī))的方面。這些法規(guī)針對性極強(qiáng),具備很強(qiáng)的地方特色,更切合地方實(shí)際,能解決本地區(qū)的實(shí)際問題,也更能突顯地方立法的獨(dú)立性,有利于彌補(bǔ)社會情勢和實(shí)際情況發(fā)生變化后,民間融資領(lǐng)域國家立法的調(diào)整可能出現(xiàn)的空白和缺位的情形。