中國地方大學面臨的挑戰(zhàn)：來自治理結構的變革

蔣 丹,唐 華

(四川師范大學經濟與管理學院，四川成都637002)

伴隨著社會經濟的快速發(fā)展，21世紀高等教育正面臨著巨大的挑戰(zhàn)，大眾化與國際化的趨勢之下，高校治理成為了新的研究焦點。自上世紀90年代中期以來，世界范圍內關于高等教育治理變革的文獻層出不窮，學者們觀察到一股“改革的颶風”正改變著很多國家政府與高等教育之間的關系(wind of change)，[1]這使得高等教育正經受著與日俱增的變革壓力(increasing reform pressure)和翻天覆地的結構性改變(dramatic restructuring)，[2][3]有學者認為這種變革是根本性的(radical)，[4]有的認為是十分深遠的(profound)。[5]

在我國，地方大學作為地方人才培養(yǎng)的基地、科研創(chuàng)新的陣地和社會服務的生力軍，迫切需要構建現代大學制度，提升大學治理能力，以迎接治理結構變革這一新挑戰(zhàn)。根據教育部2016年教育統計數據，我國共有地方性普通高等學校1737所，是中央部門直屬高校的14.72倍。這些地方大學主要指“由地級市地方政府(亦稱第三級政府)出資舉辦的、接受省級政府和市政府雙重領導(通常稱為‘省市共建(管)’)的公立地方大學”。[6]

一、治理與大學治理

“治理”一詞雖已為人們日常話語中的流行元素，是政府報告、網絡、雜志、報紙等上的?？停榈诹娴摹掇o?！?，只見“治”字的釋義，仍無“治理”的解釋。由于治理(governance)一詞來自于政府(government)，通常在人們的理解中，治理是與政府密切聯系的，如美國斯坦福大學教授弗蘭西斯·福山(Francis Fukuyama)將治理定義為“政府制定或執(zhí)行規(guī)則、提供服務的能力，而不管這個政府是否民主?！盵7]然而，治理可以更廣泛的運用于政治或非政治的組織和機構的戰(zhàn)略與決策中。[8]聯合國亞太經濟與社會理事會(ESCAP 2011)對“治理”一詞的解釋是這樣的：“決策過程以及使得決策得以實施(或不被實施)的過程?！边@一定義直接道出了治理的本質就是決策及其實施，那么，對于大學而言，決策和實施就意味著大學運行中的權力配置和責任訴求。因此大學治理就是基于大學內外部的體系，處理好大學與政府、其他社會組織等的外部權力責任結構，以及大學內部不同部門和人員間的內部權力責任結構的關系。

自20世紀90年代以來由于大學的擴招致使地方大學學生人數急劇膨脹，地方大學的數量和規(guī)模隨之大幅度增長，我國原有的較為穩(wěn)定的高等教育管理體制機制已經不能很好適應大眾化、現代化以及國際化的需要，亟待突破和變革。2010年3月，我國頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》，明確提出“完善中國特色現代大學制度”，這意味著包括地方大學治理在內的高等教育治理研究由學校單獨的自發(fā)探索逐漸向“獲得政治合法性并進入政策流程”階段發(fā)展。[9]

二、來自宏觀治理結構的挑戰(zhàn)

(一)地方大學與政府關系的改變

1933年，海德格爾(Heidegge)在就任弗萊堡大學校長時的就職演講中明確提出大學首要的、本質的任務是實現大學的獨立“自治”，不受外來權貴的干擾和影響。2001年法國哲學家德里達(Derrida)在一次演講中提出“無條件大學”概念，認為大學應該是一個無條件追求真理的地方。[10]108近年來，高校與政府之間的關系的確被觀察到開始由政府的直接干預向“有距離的”間接式干預(Steering from a Distance)轉變，這樣的變化在新公共管理(New Public Management)的框架下已經得以實踐。[11]諸如歐洲各國，曾有政府集權管治的傳統，而如今這些國家已然發(fā)生著巨大的改變，市場的作用開始得到提升。[12]

在我國，地方大學辦學根植于各個區(qū)域實際，長期以來戰(zhàn)略規(guī)劃、人事任免、經費劃撥、質量評估等諸多方面不可避免地受省市政府甚至是中央政府的教育主管部門的多重性管理，政府之間、政校之間的關系亟待梳理。就目前的情況，我國地方大學的治理結構宏觀上仍然是以政府和高校構建的二元結構，在這個治理結構中，政府職責過大、管控過多，地方大學沒有足夠的自主權，權力結構向政府一端傾斜而失衡，近年來這樣的狀況還有加大的趨勢。對許多地方大學來說，書記、校長的日常工作較多是與政府部門打交道，以便能夠為學校爭取更多的政府支持。同時，地方政府官員被任命為同級別地方大學的校級領導的情況越來越普遍，他們直接將政府管理的思路運用于大學管理之中，使得大學越來越“政府化”。在撥款機制和評價機制上，以部屬研究型、綜合性大學為藍本確定地方大學的相應機制，地方大學以此為指揮棒爭取教育資源，導致各所大學發(fā)展的趨同化。這種直接干預的治理模式使得地方大學在制度和機制上越來越僵硬、死板，缺乏獨立性、積極性和主動性，造成千校一面、定位不清、缺乏特色等問題。

反過來，“有距離的”間接式干預要求政府簡政放權，向地方大學“賦權”，從而激發(fā)地方大學辦學和服務地方的積極性，放手讓地方大學去找到自己的定位，提升自己的核心競爭力，發(fā)揚自己的優(yōu)勢和特色。正如弗蘭西斯·福山的治理觀點，政府要做的應該是制定和執(zhí)行規(guī)則，是提供服務，而不是管理它管不了也管不好的范圍極廣的事務，因此，各級政府應該集中力量提升制定和執(zhí)行公共政策的能力，以及為地方大學服務的能力，而不是具體參與大學的行政管理實務。

(二)社會組織的介入

新公共管理理論有兩大指向，管理主義(Managerialism)和新制度經濟學，前者旨在把私人部門管理方法引入公共部門，新制度經濟學旨在將激勵結構(比如市場競爭)引入公共供給中。[13]新公共管理寄希望于通過引入政府之外的力量和范式，來改變如教育系統等公共領域的臃腫低效等頑疾。高等教育治理體系中市場引入的同時，問責在加強，伴隨而來的還有高校之間越來越激烈的競爭，不僅來自于國內還來自于其他國家的對手。[14]

為使管理和決策建立在科學基礎上，歐美國家非常重視其他社會組織的作用，特別是在決定大學改革與發(fā)展的重要問題上，比如發(fā)展規(guī)劃的確定、撥款計劃的制訂等。英國的大學撥款委員會就是一個非常重要的例子，它是一個社會中介組織，在政府核準對大學經費撥付問題上起到決策咨詢和政策指導作用。由于高等教育的重要性，許多社會精英和社會公眾都自覺參與到這些中介組織中，有效提升了中介組織的權威性、公正性和影響力，他們對西方大學科學發(fā)展起到了至關重要的作用。[15]111

與傳統的部屬院校相比，由于地方大學更多的承擔著區(qū)域發(fā)展、社區(qū)繁榮的責任與壓力，更多的面對市場的直接檢驗，地方大學治理的主流價值觀正逐漸趨向于實用主義，治理邏輯越來越強化培養(yǎng)“實踐型、應用型”的地方緊缺專業(yè)技術人才。在這樣的價值觀和邏輯框架下，除了政府與大學，將其他社會組織(如市場中的企業(yè)、協會組織、社區(qū)等)納入治理結構，形成多元主體共治的體系有利于地方大學對本地市場做出快速反應，更有效和高效的契合地方需求，從而實現地方大學的治理目標與責任。

三、來自微觀治理結構的挑戰(zhàn)

沒有現代大學制度就沒有真正的大學治理，通過微觀治理結構調整從而建立現代大學制度是大學內部改革的最終目標。在我國，大學內部行政化的問題十分突出，在地方大學表現得更為明顯，因此，地方大學微觀治理結構變革的第一要務就是“去行政化”，讓高校的行政工作為學術科研和教育教學服務，而不是凌駕于二者之上。

(一)教師和行政的比例不合理

地方大學的內設機構包括各教學院系的行政辦公室和學校的職能機關，這些機構臃腫龐大，需要大量的行政人員。李喆2015年隨機抽取了36所地方大學，發(fā)現黨群、行政、后勤這類機構所占比例都較大，均占學校機構總數的50%以上。[16]通常認為行政人員越多，工作效率越高，越有利于組織目標的實現，但是英國歷史學家帕金森在其著作《帕金森定律》中提到了官僚組織不斷膨脹的規(guī)律，發(fā)現行政人員變得更多不但無益于效率的提高，反而人為制造更多的工作，衍生出更多需要處理的人際關系，最后機構臃腫、人浮于事、推諉扯皮、效率低下，形成了嚴重的官場病。[17]因此，地方大學在微觀治理層面需要面對的第一個挑戰(zhàn)就是精簡職能機構，壓縮行政人員，使教師和行政的比例在科學合理的范圍內。

同時，龐大的行政人員群體占據了巨大的學校資源。例如，在地方大學，辦公場地十分有限，首先保證的往往是行政人員的辦公室，能保證教授有工作間的大學很少，更不用說其他教師了。再比如，教師工資績效改革后，許多地方大學教師和行政人員由于收入分配所引發(fā)的矛盾有所加劇。由于分配決策權掌握在行政管理部門的手中，學校方案傾向于行政部門就不難理解了。2013年，重慶工商大學績效工資改革引發(fā)教師們強烈反對就是一個典型的案例，教師們認為學校方案忽視了教師群體的利益。

(二)行政管理者和教師之間的權力責任結構失衡

平衡行政管理者和教師之間的權力和責任結構的問題是地方大學在微觀治理層面需要面對的第二個挑戰(zhàn)。大學內設黨政機關及管理者都被賦予了各種行政級別，除了行政權力之外還擁有處理學術事務的權力。與部屬高校相比，地方大學學術水平較弱，具有學術影響力的教師較少。教師群體由于缺乏話語權，往往淪為服從權力支配的被管理者，這就解釋了在部分地方大學教授、副教授爭相競爭學院辦公室主任這一職位的荒唐現象。如劉易斯·科塞所說，“知識一旦套上追求權力這個重輒,它就失去了其本質特征,必然變?yōu)檩o助性的了。將知識套在權力的戰(zhàn)車上,也就閹割了它?！盵18]204本應只低頭于真理和知識的教師們，如今卻紛紛對權力趨之若鶩，大學的精神正在一點點消失?？梢姡胤酱髮W微觀治理結構中，行政、學術權力配置均向行政人員傾斜，有限的教育資源更多地掌握在行政管理者的手中，而責任卻更多由教師群體來承擔。翻看一些地方大學的教學事故認定條例就可以發(fā)現，教學事故多達幾十上百種，而教師一旦違背其處罰十分嚴苛。

如果再具體一點，我們可以考察一下校長和教授這樣兩個角色在地方大學治理中的關系。張維迎曾明確指出大學不同于其他的組織，大學有知識傳授和知識生產的特點，作為一個非營利性組織，理想的治理模式應該是校長治校，教授治學。[19]8現實中，地方大學校長和政府官員一樣，擁有一定的行政級別，通常是廳局級，基本由上級任命。從橫向來看，地方大學實行的是黨委領導下的校長負責制，黨委和行政之間權責界定邊界仍顯模糊?？v向來看，行政權力和學術權力向學校高層收攏、集中，而相應的責任則更多下移，權責不匹配現象十分突出。從某種意義上來說，地方高校的治學權基本不在教授手中，從教學內容的安排、學科體制的確定、教學體例的設定到研究生招生考試科目的確定，大學教授的發(fā)言權并不大，這些權力自上而下分別在教育部、省市教育主管部門、學校教務部門和學院分管教務管理者的掌握之中。由于學科和課程的專業(yè)性很強，因此常常出現“外行領導內行”的情形，顯然這是不利于學生培養(yǎng)和學科建設。同樣對教師們至關重要的職稱評審也是如此，由于職稱評審權下放到校，人事相關部門確定名額指標和評審條件，再由各級職稱評審委員會投票確定人選，而這些委員多為學校職能部門和學院的管理者。

(三)學生沒能參與分享大學治理權力

大學生除了享有公民權利、學習權利外，還應享有參與學校治理的權利和更多的選擇權，這是普及化時代大學生權利更為核心的部分。[20]根據利益相關者理論，學生是大學運行與發(fā)展的重要利益相關者，理應在學校發(fā)展和關乎其切身利益的方面參與決策和擔負責任。1998年聯合國教科文組織發(fā)布的《21世紀的高等教育：展望和行動世界宣言》中指出：“國家和高等院校的領導者關注的重點應該是學生本身及其目標訴求，把學生作為高等教育變革的主要承載者和合作者。在現行體制范圍內，學生參與的內容主要包括有關教學質量、教學評估、教學方法與課程創(chuàng)新方面，參與政策制定和學校的管理工作?！蔽鞣絿以趯W生參與治理方面已經實現了高度的自治，并且形成了與本國國情相符的治理機制，他們普遍強調學生參與的深度和廣度，學生參與大學治理的重要機構主要有學生參議員、理事會、董事會等高校重要的高層決策機構。[21]109法國的《高等教育方向法》就規(guī)定了大學理事會中學生代表的人數要達到1/3左右。

反觀我國地方大學，長期以來，學生參與學校治理的權利被忽視和虛置，更沒有相應的權力保障。筆者對成都市省屬和市屬的6所地方大學314名大學本科生進行問卷調査，調查發(fā)現，75.16%的同學認為學校對學生意見和建議重視程度一般或者不夠重視，學生基本上被排除在髙校治理決策層之外。其中，關系學生切身利益的食堂、宿舍、教室等設施的建設、維護、使用等問題，學校均沒有聽取或征求過他們的意見。還有研究生反映宿舍管理過于死板，假期學校要求學生必須在規(guī)定時間離校，而這極大影響了學生的學習和科研工作，但是向學校反映后沒有任何下文。此外，學生們還提到課程的開設、調整從未聽取他們的意見，他們只是被動的接受者。

四、地方大學治理結構變革的路徑探索

盡管地方大學治理結構存在不少弊病，但我們也要看到其優(yōu)勢所在，比如，有地方政府的關注與支持，和地方社會經濟發(fā)展的緊密聯系，培養(yǎng)能融合地方需求的應用型人才，能不斷調整匹配當地發(fā)展目標；同時，與部屬院校相比，地方大學的利益格局規(guī)模更小，涉及的層級較低，改革更加靈活，牽扯的范圍有限，也適合成為先行先試的排頭兵。地方大學應該充分利用這些優(yōu)勢，對地方大學治理結構進行“再造”性變革。

第一，從治理理念上發(fā)生根本性轉變。我國與世界一流大學的差距，不在規(guī)模大小或院所系科設置，而在大學獨立、教授治學、學生自治等現代辦學基本理念和管理體制等方面。因此，地方大學不應一味聚焦于自身學術水平的欠缺、教育資源的不足等問題，妄自菲薄，而需結合地方實際，確立科學的辦學理念和治理理念，從根本上轉變全體管理者和教職員工的觀念。同時，高等教育大眾化、國際化和互聯網的興起給地方大學帶來新的契機，同時也意味著新的挑戰(zhàn)。如國際化要求地方大學不能只局限于區(qū)域經濟社會發(fā)展，而應該有參與國際競爭的理念。再如，互聯網和人工智能則使得知識和智慧可以共享，把人的腦力聯系起來成為人類共用的大腦，大學在未來更多是為學生營造獲得知識的環(huán)境，大學教師不再是知識的唯一權威，教育可以真正做到權利平等和私人定制，因此，學校的治理應該改變機械的結構而采用柔性扁平的結構。

第二，實現伯頓·克拉克的三種權力的協調。伯頓·克拉克提出的“三角協調理論”認為，大學整體上受到學術權威、市場和政府權力的影響和制約，這三種權力構成了三角形的三個角。在克拉克看來，理想的模式應該是三者處于三角鼎立的狀態(tài)，既相互牽制，又相互排斥。[22]154-162在我國，要實現克氏理論的理想狀態(tài)，改變地方大學強政府權力、弱市場和弱學術權力的宏觀局面，就需要規(guī)范地方政府的角色，做到“有距離的”間接式干預，同時協調市場和其他社會組織的力量，構建地方大學的多元共治的宏觀治理結構。

第三，處理好地方大學內部各種權力關系。地方大學內部的權力主要有政治權力、行政權力、學術權力和民主權力四種，應處理好這四種權力的關系。[23]首先，大學權力分配的依據是學術與知識是最重要的要素，也就是說大學內部的學術權力是大學所有權力在內的邏輯起點和發(fā)展動力，因此行政權力應該準確定位于高效和有效服務于學術發(fā)展和教學需要。其次，明晰黨政權責，處理好政治權力和行政權力的關系，防止黨委包辦行政、行政無視黨委或者二者各行其是的情況，可以在部分地方大學探索建立大學董事會以及大學校長遴選制度。再次，處理好黨政權力和民主權力的關系，保障師生的參與權。這就要求政務公開，決策透明，提高廣大師生對權力行使的知情權，暢通師生訴求表達渠道，建立回應機制，同時調動基層黨組織、基層學術組織、民主黨派、教代會、學代會的積極性，發(fā)揮其監(jiān)督作用。

第四，完善高等教育立法和大學章程建設。地方大學治理要破除中國千年來沉淀下來的人情文化和近年來突顯的物質主義的困擾，迫切需要強制、剛性的法規(guī)制度來規(guī)范和糾偏。

從上位來看，需要出臺國家層面的專門法規(guī)，為地方大學治理提供合法依據。但上位法對各治理主體的責權利往往只是原則性界定，沒有考慮各校實際情況。因此，從學校層面來看，還需要大力完善地方大學自治的“憲章”，即大學章程，并向下配以細則條例，從而合理界定地方大學的權力結構和運行機制。只有當法規(guī)制度健全，依法治校，才能真正建立起“學術自由、政校分開、權責分明、管理科學”的現代大學制度。