有效的制度是改革最重要的經(jīng)驗
——我所經(jīng)歷的房地產(chǎn)改革二三事

文/奚浦

二三級市場聯(lián)動拉開了上海房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大幕

日前，經(jīng)濟學家樊綱說，40年改革開放最重要的成果，就是使我們看到了制度的重要性。在經(jīng)濟學中，經(jīng)濟增長有幾大要素，資本、土地、勞動、技術等，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施后的兩三年內(nèi)，地還是那些地，人還是那些人，技術還是那些技術，其他條件都不變，只是變了一個制度，從過去的生產(chǎn)隊變成了聯(lián)產(chǎn)承包責任制，中國就解決了溫飽問題。所以，真正有效率的制度改進，能帶來經(jīng)濟增長。筆者經(jīng)歷了這些年房地產(chǎn)改革發(fā)展，對“有效的制度是改革最重要的經(jīng)驗”的領悟感同身受。

上世紀90年代中期，為抵御亞洲金融風暴，國務院決定將住宅建設作為新的經(jīng)濟增長點，但住宅消費的啟動一直沒有達到預期的效果。當時的情況是：一方面大量住宅困難戶亟待改善住房條件，但他們購房能力有限；另一方面房地產(chǎn)市場存在大量空置商品房。有效需求的不足制約著房地產(chǎn)市場的發(fā)展，又抑制了廣大居民改善居住條件迫切愿望的實現(xiàn)。拓寬市場已成為啟動住宅消費、促進房地產(chǎn)市場發(fā)展的關鍵所在。

上海長寧區(qū)政府對此積極開展調(diào)查，經(jīng)慎重研究，提出了以差價購房為突破口推動房地產(chǎn)市場聯(lián)動的意見，即鼓勵居民利用已購公房上市出售的變現(xiàn)、銀行存款及向銀行或公積金管理中心貸款，購買商品住房，由此探索出一條居民依托現(xiàn)有住房，通過差價購房，改善居住條件的有效途徑（后被稱為“1+1+1”經(jīng)驗）。在建設部、上海市有關部門的支持下，長寧區(qū)成立了房地產(chǎn)交易中心，設立了房屋收購公司，建立了置業(yè)服務公司（為購房者提供購房貸款抵押擔保）。長寧區(qū)的一系列舉措，大大激發(fā)了居民換房、賣房、買房的積極性，二三級市場出現(xiàn)了勃勃生機。市房管局充分肯定長寧區(qū)的試點工作，認為培育和發(fā)展上海房地產(chǎn)市場的道路就在腳下，隨即印發(fā)《上海市職工所購住房提前上市出售的試行辦法》，將長寧區(qū)的試點經(jīng)驗向全市推廣。辦法實施后，上海的房地產(chǎn)市場很快呈現(xiàn)住房換購的熱潮，帶動了整個市場的活躍。

但改革不是一帆風順的，長寧區(qū)的創(chuàng)新思路遭到一部分人的質(zhì)疑。有人認為，職工按房改政策買房時，是按成本價支付房款的，而出售時得到的是市場價，這部分差價應該由國家或單位收回，否則會造成國有資產(chǎn)流失。這在當時是一個值得重視的問題。針對上述質(zhì)疑，時任建設部房地產(chǎn)業(yè)司司長謝家瑾率隊赴長寧區(qū)調(diào)研，當時筆者作為市房屋管理部門的一名工作人員也參與了調(diào)研。調(diào)研小組召開了幾個有區(qū)房管局、交易中心和居民參加的座談會，到新建住宅項目所在地、交易現(xiàn)場聽取房地產(chǎn)企業(yè)和購房者的意見建議，并召開了幾個由房地產(chǎn)學者、專家出席的座談會。在“聽、看、想”的過程中，深入討論甚至辯論，逐步捋順思路，在調(diào)研組內(nèi)統(tǒng)一了認識：在房改中允許職工按照房改成本價買房，是因為在舊的住房體制下，住房由國家和單位建設、分配給職工居住，職工工資中基本沒有或者很少包含住房消費的部分，職工應得的住房工資成了單位積累資金，被用于單位建房。長期以來，由于職工工資中的住房工資含量不足，公房使用權的取得便須利用住房實物分配形式。舊公房以優(yōu)惠價格出售給職工，是對多年來職工工資中住房工資含量不足的補償。職工將已購公房上市變現(xiàn)，獲得與房改成本價之間的差價，是職工隱形住房工資的顯化，這和當時房改要將住房的實物分配轉(zhuǎn)換為貨幣分配、將單位建房資金轉(zhuǎn)化為向職工發(fā)放的住房補貼資金是相一致的。因此，不存在職工按市場價將已購公房出售會造成國有資產(chǎn)流失的問題。通過調(diào)研，相關人員對差價購房試點工作充滿信心：差價購房縮小了商品房價格與居民購買力之間的差距，有利于啟動住房消費，有利于增強居民的購房能力。住房制度改革的實踐證明，開放二級市場，鼓勵居民依托現(xiàn)有住房，以小換大，以舊換新，擴大居住面積，改善居住條件，能把住房市場的巨大潛力釋放出來，差價購房是開啟房地產(chǎn)市場大門的一把鑰匙。這項試點為打通房地產(chǎn)市場流通環(huán)節(jié)、促進房地產(chǎn)二三級市場協(xié)調(diào)發(fā)展、進一步推進上海房地產(chǎn)市場的蓬勃發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

土地交易：從“小賣部”到“大賣場”

這是一次在上海培育和規(guī)范土地要素市場、深化土地管理改革進程中具有里程碑意義的盛會——2008年3月1日，浦東陸家嘴房地大廈的大會議廳里人頭攢動，市委、市政府在這里舉行上海市土地交易市場正式開業(yè)儀式。時任市委副書記殷一璀敲響鑼聲，時任國土資源部副部長王世元，時任上海市委常委、市紀委書記沈德詠共同揭牌。王世元與時任上海市副市長沈駿分別致辭，時任市政府副秘書長尹弘主持開業(yè)儀式。市紀委、市監(jiān)委領導，市人大、市政協(xié)有關專業(yè)委員會領導，市政府相關委辦局、各區(qū)縣有關負責人，中央及上海主要媒體記者共200人出席會議，每人手持市政府于2008年2月28日印發(fā)的《上海市土地交易市場管理辦法》（ 滬府發(fā)〔2008〕14號）紅頭文件。

《上海市土地交易市場管理辦法》是上海深化土地管理改革的法制建設成果。土地使用制度經(jīng)過20年的探索和改革，上海土地已從無償、無限期、無流動地使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃?、有限期、有流動地使用。城市土地使用權有償使用制度基本確立,運行機制和組織建設也有了很大進展，但仍然存在著諸如管理制度不完善、市場監(jiān)管不到位、隱性市場交易難根除等問題,一定程度上影響了土地交易市場的健康運行和房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定發(fā)展。建立有形市場，就是通過設立固定場所，健全交易規(guī)則，提供相關服務，形成土地使用權公平、公開、公正交易的市場環(huán)境，正如時任市房屋土地資源管理局局長馮經(jīng)明所說：原先上海土地出讓的主體是各區(qū)縣,分散運作的方式好比“小賣部”,大家各賣各的；現(xiàn)在的土地交易市場就像是管理規(guī)范的“大賣場”,將全市土地集中起來交易，區(qū)縣政府不再自行交易土地。這樣既減輕了區(qū)縣的工作量,還從根本上防止了操作不統(tǒng)一、信息不對稱等不規(guī)范交易行為的產(chǎn)生。

《上海市土地交易市場管理辦法》除了將本市所有經(jīng)營性用地和工業(yè)用地等土地的交易全部納入土地交易市場進行交易外，還規(guī)定了土地交易的程序：一是入市流程透明化。地塊入市后,市場通過文件、告知單、顯示屏和互聯(lián)網(wǎng)等渠道,將競買人參與競買時應當了解的信息內(nèi)容全部向社會公開,主動接受社會監(jiān)督。二是土地交易市場強化監(jiān)督制約。對受理申請、咨詢答疑、抽選評標專家等重要步驟,實行各管一段、相互制約的辦法進行制約。特別是對競買人從申請競買時起就以受理編號替代其具體名稱,如同高考時的“糊名”一樣,使其本人信息被系統(tǒng)加密屏蔽。三是整個入市操作過程被分步驟組合成競買人工作、業(yè)務工作、配套工作、專家主持人四個獨立運作、彼此決無干擾的部分。各個部分根據(jù)不同的工作界面,承擔相應工作職責,獨立掌握部分交易信息,并通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)集成,合攏產(chǎn)生交易結果,從而保證了信息單向透明、各部分相互制衡。

由于土地資源與國家緊密地聯(lián)系在一起，其所有權被國家高度壟斷，土地供應也就成為權錢交易、腐敗行為發(fā)生的重點領域。建立土地交易市場就是建立公正透明的土地供應機制，這是有效防范土地腐敗的關鍵。因此，《上海市土地交易市場管理辦法》的制定得到市紀委的高度關注。市紀委表示,上海將繼續(xù)擴大“制度加科技”手段的運用范圍,充分實現(xiàn)“權力在陽光下運行、資源在市場上配置、資金在網(wǎng)絡中監(jiān)管”,有效防止“暗箱操作”的發(fā)生。

上海的土地交易市場建立后，嘉定等郊區(qū)政府請市局有關部門向其區(qū)域內(nèi)所有企事業(yè)單位講解政策，統(tǒng)一“要土地不找政府、找市場”的共識。為有效預防腐敗,土地管理部門按照“規(guī)則制定、業(yè)務辦理、監(jiān)督考核”三分離的要求,以“管理有標準、辦理有流程、監(jiān)督有指標”為目標,繼續(xù)對土地市場內(nèi)部管理進行職能調(diào)整和流程再造，其后又積極推進土地出讓預申請等制度創(chuàng)新,實現(xiàn)一級市場與二級市場的良性互動,進一步杜絕土地交易中的投機行為和不公平競爭,確保土地資源的優(yōu)化配置。據(jù)了解,上海土地交易市場自開業(yè)以來,基本杜絕了土地交易的“暗箱操作”，土地供應市場呈現(xiàn)了風清氣正的局面。

政策閑置的緣由是“獲得感”闕如

2003年初，按照中共中央、國務院《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)〔2000〕11號）精神，以及市委七屆六次全會提出的“中心城區(qū)體現(xiàn)繁榮繁華，郊區(qū)體現(xiàn)實力水平”要求，市政府實施以新城和中心鎮(zhèn)為重點的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快郊區(qū)城鎮(zhèn)化步伐，決定實現(xiàn)高起點規(guī)劃、高質(zhì)量建設、高效率管理，建設各具特色的新型城鎮(zhèn)，重點發(fā)展“一城九鎮(zhèn)”（松江新城，以及朱家角、安亭、高橋、浦江等九個中心鎮(zhèn)）。

市政府要求市計委、市農(nóng)委和市房地局針對中央文件“為鼓勵農(nóng)民進城鎮(zhèn)購房建房，對原宅基地退還農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并實施復墾的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)建房購房的，給予適當?shù)慕?jīng)濟補償并減免上繳政府的土地出讓金，降低農(nóng)民進城鎮(zhèn)建房購房成本”的規(guī)定，立即研究制定實施細則予以貫徹。對此，市房地局承擔了實施細則的起草任務。筆者走訪了本市部分郊區(qū)和蘇南幾個城市的土地管理部門，起草了文本，經(jīng)征求相關部門意見并會簽后，市政府頒發(fā)《關于鼓勵本市村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實施細則（試行）》(滬府辦〔2003〕16號)。文件規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準讓出宅基地前后一年內(nèi)，讓出宅基地的村民購買本區(qū)（縣）范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)商品住房的，可以憑新購商品住房的房地產(chǎn)權證，向區(qū)（縣）土地管理部門申請返還由政府收取的那部分土地出讓金。經(jīng)區(qū)（縣）土地管理部門審核，報區(qū)（縣）政府財政部門批準后，申請人獲得返還按所購商品住房建筑面積計算的部分土地出讓金。申請人所購商品住房建筑面積超過宅基地原住房建筑面積的部分，不予返還土地出讓金?！蔽募€規(guī)定：“讓出宅基地的村民住房被收購的，由區(qū)（縣）土地管理部門按照宅基地面積的80%，向讓出宅基地的村民支付耕地開墾費?！痹诘厣偃硕嗟纳虾?，此政策如果得以兌現(xiàn)，不僅可促進城鎮(zhèn)化進程，還能增加不少耕地或建設用地面積。然而一兩年過去了，讓出宅基地村民購商品住房返還土地出讓金的行為寥若晨星，像一塊石頭扔進水池不見漣漪——此政策沒有得到社會響應，被擱置了。

問題出在哪里呢?調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其實許多村民并不愿意退出宅基地，受訪者的年齡、受教育水平、非農(nóng)收入水平、家庭情況等都是影響他們在城市生活的重要因素。土地所具有的保障性、抗風險性是農(nóng)民最為關注的問題，而目前土地保障功能的替代機制與補充機制并未完全形成，影響了農(nóng)村宅基地的主動退出。而對于有意愿讓出宅基地的村民，經(jīng)濟補償方式單一，特別是返還土地出讓金額度有限，沒有吸引力，在很大程度上制約了他們的選擇。同時，在政府層面也存在著兩方面的問題：一是當時房地產(chǎn)市場降溫，讓出的宅基地進入市場不被看好；二是讓出宅基地的成本使財政部門難以承受。

此政策被擱置是一個深刻的教訓，促使人們認真反思。這里有制定政策前調(diào)查研究不充分、現(xiàn)實與理想脫節(jié)等主觀和客觀原因，以習近平新時代中國特色社會主義理論來分析，其核心問題是，改革的任何舉措都要“在做大發(fā)展蛋糕的同時分好蛋糕，從人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題出發(fā)，讓老百姓有更多成就感和獲得感”。在2016年2月中央深化改革領導小組第二十一次會議上，習近平總書記正式將“是否促進經(jīng)濟社會發(fā)展，是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感”上升為改革成效的評價標準。深化住房制度改革的目的是促進經(jīng)濟社會發(fā)展、不斷提升人民群眾的獲得感，離開這“兩個是否”，一切辛勞都會付諸東流。