新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境及治理路徑

文豐安

摘要：新時(shí)代扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變是精準(zhǔn)扶貧的重要實(shí)現(xiàn)路徑。當(dāng)前，我國精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境主要表現(xiàn)在精準(zhǔn)識別偏離、精準(zhǔn)幫扶錯(cuò)位、精準(zhǔn)管理缺位和與之相關(guān)的精準(zhǔn)考核不完善等4個(gè)方面，究其原因，主要在于經(jīng)濟(jì)和文化深度性貧困以及政策執(zhí)行主體面臨雙重壓力、公共品供給錯(cuò)位、市場失靈的政府缺位等國家治理不足等。為此，在脫貧攻堅(jiān)的最關(guān)鍵階段，需要重點(diǎn)聚焦深度性貧困問題，從完善精準(zhǔn)管理機(jī)制，提升幫扶政策精準(zhǔn)度;強(qiáng)化力量集成，提升基層扶貧治理能力和水平;激發(fā)扶貧對象內(nèi)生動(dòng)力，提高其自我發(fā)展能力和積極性等方面增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧力度，有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的常態(tài)化，確保2020年全面脫貧目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;精準(zhǔn)扶貧;實(shí)踐困境;反貧困治理

中圖分類號：F304.8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）01-0023-06

追求美好的生活是人們的共同愿望，而消除貧困是當(dāng)今世界各國的共同目標(biāo)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，我國仍有不少相對貧困的地區(qū)和相對貧困的人口，他們要脫離貧困，也要共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。黨中央、國務(wù)院高度重視扶貧開發(fā)工作，2013年11月，習(xí)近平同志在湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念，他強(qiáng)調(diào)“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜，要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”[1]。隨后習(xí)總書記在各地考察和各種會議上，關(guān)于精準(zhǔn)扶貧先后提出“四個(gè)實(shí)際”“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”等重要指示，奠定了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的基本架構(gòu)（包括戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略重點(diǎn)、總體思路、基本方略、工作要求、方式方法等）。2015年11月23日中央政治局會議上，精準(zhǔn)扶貧被確定為我國當(dāng)前一個(gè)階段扶貧開發(fā)工作的基本方略，即通過“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”，以解決“四個(gè)實(shí)際問題”，確保各地能夠扶真貧、真扶貧、真脫貧。

一、 精準(zhǔn)扶貧的價(jià)值意蘊(yùn)

精準(zhǔn)扶貧是今后解決我國貧困問題的主要方式。經(jīng)過40年的改革開放，我國的經(jīng)濟(jì)總量已位居世界前列，人民生活水平大大提高，已經(jīng)走出了“吃不飽”的階段，下一個(gè)階段是如何解決“吃得好”和“一起吃飯”的問題。因此，新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧對于推進(jìn)全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義。

（一）創(chuàng)新多元化的扶貧開發(fā)模式

一直以來，我國政府從未停止過反貧困模式的探索和推廣。從新中國成立之初到“十三五”計(jì)劃，政府在扶貧實(shí)踐中一直發(fā)揮著引領(lǐng)作用，形成了救濟(jì)式、開發(fā)式、單向或雙向等扶貧模式。在扶貧領(lǐng)域，涉及公共設(shè)施、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、就業(yè)、生產(chǎn)生活等方面;在扶貧層面，從最初的區(qū)域精準(zhǔn)， 到后來的貧困縣精準(zhǔn)， 再到貧困村、貧困戶的精準(zhǔn)， 我國的扶貧工作經(jīng)歷了漫長、艱辛、曲折的過程。因?yàn)殡S著政治、經(jīng)濟(jì)、文化的不斷變化和發(fā)展，區(qū)域精準(zhǔn)扶貧等單一形式已經(jīng)不能滿足扶貧工作的要求，因此，需要?jiǎng)?chuàng)新方式，深化內(nèi)涵，建立多元化開發(fā)模式。當(dāng)前，政府和社會關(guān)心及要解決的現(xiàn)實(shí)問題是消除絕對貧困和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這種由政府主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧作為扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的重要?jiǎng)?chuàng)舉，將成為未來中國農(nóng)村扶貧的主要方式。

（二）增強(qiáng)貧困人口的造血能力

精準(zhǔn)扶貧的成效之一，就是能夠有效連接貧困地區(qū)和城市的資源，促進(jìn)貧困人群的能力重建。惡性循環(huán)理論認(rèn)為，貧困會隨著“貧困-能力缺失-貧困”而惡化。因此，脫離貧困的關(guān)鍵在于人們是否有能力與貧困作斗爭。政府主導(dǎo)下的精準(zhǔn)扶貧，核心不是“輸血”，而是“造血”。在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，“一人就業(yè)基本脫貧，兩人就業(yè)基本小康”，通過加強(qiáng)人力資本積累，解放貧困人群的固化思想，消除其弱勢心理，提高其工作技能，使貧困人群從被動(dòng)式“輸血”救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)式“造血”脫貧，這是精準(zhǔn)施策后的長效作用。

（三）弱化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，由于自然條件的限制以及制度設(shè)計(jì)缺陷而導(dǎo)致區(qū)域間發(fā)展不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化的現(xiàn)象。二元結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)既是阻礙中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，也是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾的主要原因，更是貧困和落后的重要根源[2]。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠的是社會化大生產(chǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展則主要依靠小規(guī)模生產(chǎn)方式。因此，從長遠(yuǎn)來看，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)狀況、人均收入、行政職能以及就業(yè)人數(shù)等方面，城市地區(qū)明顯優(yōu)于農(nóng)村。精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施，能夠有效打破城鄉(xiāng)邊界壁壘，加快城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

二、當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境

精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在其實(shí)踐過程中難免會遇到各種困難和問題。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中主要存在以下問題：

（一）精準(zhǔn)識別偏差

精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)，但在實(shí)際工作中，特別是在建檔立卡時(shí)存在分配指標(biāo)任務(wù)等現(xiàn)象，使個(gè)別生活并不困難的村民被列為貧困戶。比如筆者團(tuán)隊(duì)在閩西武平縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，高橫村某戶，家有4口人，其中3人務(wù)工、1個(gè)孩子上初中，均無重大疾病，2016年人均收入近1.4萬元，卻被列為國標(biāo)貧困戶。建檔立卡具體由村干部執(zhí)行，原則上村干部應(yīng)該按照標(biāo)準(zhǔn)化流程操作，但是由于工作任務(wù)繁重及村干部自身因素等原因，在實(shí)際操作過程中“政策軟化”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在前期準(zhǔn)備階段，村干部為了避免村民一哄而上申請貧困戶，在宣傳國家扶貧政策、動(dòng)員村民申請環(huán)節(jié)截留信息，擅自剝奪了部分村民的知情權(quán)。我們在對非貧困戶的訪談中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)非貧困戶對建檔立卡工作的開展時(shí)間及貧困戶申請的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不甚清楚。在真實(shí)貧困戶的精準(zhǔn)識別這個(gè)階段，因當(dāng)前農(nóng)村外出務(wù)工是主流，有些村民代表可能缺席大會民主評議 [3]，導(dǎo)致個(gè)別地方少數(shù)村民代表和村干部等掌控了村民代表大會的民主評議，因此，上報(bào)上級的貧困戶中就可能有一些與村民代表或者村干部有血緣或親緣關(guān)系的偽貧困戶，這就為后期的扶貧瞄準(zhǔn)埋下隱患。此外，為了引進(jìn)更多扶貧資源注入村莊以增加社會利益和擴(kuò)大灰色收入空間，村干部會將部分位于貧困線以上的村民通過虛報(bào)收入納入貧困戶范圍，增大貧困戶申請基數(shù)，爭取“貧困村”名額。由于農(nóng)民收入的隱密性及上級官員的選擇性檢查，這種做法的風(fēng)險(xiǎn)成本較小。在貧困戶建檔立卡信息系統(tǒng)中，也存在著識別不精準(zhǔn)問題。目前是按戶口來認(rèn)定貧困戶，但現(xiàn)實(shí)中部分戶籍登記人口與家庭實(shí)際情況有出入，一些有子女的高齡老人單獨(dú)成戶或者老人戶口掛在條件差的子女戶口本上，使本應(yīng)由子女贍養(yǎng)的老人列為貧困戶。比如，民主村某戶，戶主為80多歲的老人，兩個(gè)兒子條件尚好、建有磚房，卻因本人單獨(dú)立戶且無收入來源被列為國標(biāo)貧困戶。此外，住房條件成為認(rèn)定貧困的重要依據(jù)。部分村民生活條件不錯(cuò)，只因房屋較為破舊被列為貧困對象。

（二）精準(zhǔn)幫扶錯(cuò)位

精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的落實(shí)環(huán)節(jié)。在群體層面，一些較為富裕的村莊獲取了大量的扶貧項(xiàng)目。掌握著項(xiàng)目資源的組織部門在具體扶貧項(xiàng)目落實(shí)中需要各地方進(jìn)行資金配套，一方面由于組織部門在財(cái)政能力、資金方面有限，另一方面也是為了調(diào)動(dòng)各級政府和相關(guān)組織對扶貧項(xiàng)目支持的積極性，以便使扶貧項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的扶貧效果。但實(shí)際情況是，真正的貧困地區(qū)沒有資金和能力進(jìn)行配套或幫扶，而一些縣級政府為了完成所謂的政績工程[4]，任由各級部門去選擇相對貧困地區(qū)的較為富裕的村鎮(zhèn)給予精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目配套財(cái)政支持，受到項(xiàng)目資助的貧困地區(qū)就會很快脫貧，這樣見效快，成績顯著。而那些真正貧困的地區(qū)，由于財(cái)政能力不足，沒有資金配套，需要扶貧的時(shí)間就會更長，成為扶貧攻堅(jiān)中的“硬骨頭”，也成為貧困地區(qū)脫貧的阻礙。這種幫扶錯(cuò)位也造成新的扶貧工作偏差，引起新的不平衡，甚至?xí)a(chǎn)生新的矛盾。而在個(gè)體層面，那些已獲得扶貧項(xiàng)目的較為富裕村莊為了獲得更多的扶貧項(xiàng)目資金，利用自己的優(yōu)勢進(jìn)一步想方設(shè)法套取扶貧資金。另外，在實(shí)踐中，由于農(nóng)村干部的收入相對較低，政府給予的補(bǔ)貼與其實(shí)際工作不匹配，一些村干部便從小集體利益和個(gè)人利益出發(fā)，想辦法增加村集體收入，并從中增加自己的收入，而扶貧項(xiàng)目又恰恰給了村干部這樣的機(jī)會。扶貧項(xiàng)目落實(shí)到村莊，最先知道的當(dāng)然是村“兩委”干部，其次是與村干部關(guān)系較密切的人，最后才是其他群眾，這就容易產(chǎn)生腐敗、以權(quán)謀私等問題。村干部與貧困戶和非貧困戶的“共謀”行為，導(dǎo)致扶貧資源落入非貧困戶手中，背離了精準(zhǔn)扶貧的政策宗旨。

（三）精準(zhǔn)管理缺位

精準(zhǔn)管理是做好精準(zhǔn)扶貧的重要保障，精準(zhǔn)管理對精準(zhǔn)扶貧工作意義重大。（1）精準(zhǔn)管理意味著對建檔立卡貧困戶的管理是動(dòng)態(tài)化的，但在基層實(shí)踐過程中，由于資料檔案繁多，動(dòng)態(tài)化管理被人為地“靜止”。（2）精準(zhǔn)管理包括對各部門扶貧資金的整合。在扶貧資金的流向上，縣級政府及其職能部門傾向于將資金分流給容易產(chǎn)生政績的、較為富裕的村莊。同時(shí)，扶貧資金在使用過程中存在被挪用、貪污的情況，腐敗作為一種異化的政治生活形式，會消解精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果。比如，在豫南某鄉(xiāng)的精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，該縣制定了相應(yīng)的扶貧資金整合措施，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，各部門基于小團(tuán)體利益會延遲發(fā)放資金或者“觀望”其他部門的資金發(fā)放情況，使得扶貧資金存在不能統(tǒng)一到位的問題。（3）扶貧事權(quán)的管理機(jī)制也存在缺陷。當(dāng)前我國扶貧政策的執(zhí)行方式主要是“一門受理，多方協(xié)同”。扶貧相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門繁多、權(quán)限模糊，組織運(yùn)行慣性和部門之間各自為政增加了扶貧工作的內(nèi)耗成本，降低了精準(zhǔn)扶貧的管理效率。在豫南Y鄉(xiāng)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，脫貧攻堅(jiān)指揮部負(fù)責(zé)主要的扶貧工作;鄉(xiāng)政府每年從財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金中支出20萬，用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治、救助和就業(yè)培訓(xùn)等;人大助力勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè);鄉(xiāng)社保對貧困戶開展種養(yǎng)技術(shù)和勞動(dòng)技能培訓(xùn);鄉(xiāng)衛(wèi)生院對因病致貧戶提供適當(dāng)?shù)尼t(yī)療便民服務(wù);鄉(xiāng)民政所幫助貧困戶參加農(nóng)村合作醫(yī)療，提供就業(yè)和最低生活保障;鄉(xiāng)各教育部門適當(dāng)減免貧困戶子女書本費(fèi)、生活費(fèi);鄉(xiāng)財(cái)政所對有貸款意向、有就業(yè)創(chuàng)業(yè)和還款能力的貧困戶，積極爭取小額貸款扶持;鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)中心負(fù)責(zé)推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展;鄉(xiāng)村建中心幫助符合條件的貧困戶進(jìn)行危房改造。這樣多部門參與、權(quán)限不明，必然帶來管理的混亂和缺位。精準(zhǔn)管理缺位會帶來嚴(yán)重的社會與政治問題。一些精準(zhǔn)扶貧的項(xiàng)目違背了設(shè)置的初衷，相對富裕的農(nóng)戶得到資助，本該幫助的人沒有得到幫助，一方面導(dǎo)致了貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，造成社會的不穩(wěn)定，進(jìn)而影響全面建成小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);另一方面，那些未能得到幫助的貧困人口就會對扶貧項(xiàng)目產(chǎn)生懷疑，加上個(gè)別地方存在腐敗現(xiàn)象，最終導(dǎo)致他們對政府產(chǎn)生不信任，影響基層政府的公信力，進(jìn)而影響到我黨執(zhí)政地位的穩(wěn)定。

（四）精準(zhǔn)考核不完善

在具體扶貧項(xiàng)目的考核中，普遍采用量化考核方式，這就要求縣級政府和職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級“兩委”將扶貧項(xiàng)目的完成進(jìn)度和實(shí)施效果轉(zhuǎn)化為量化考核的指標(biāo)，即：貧困戶參與扶貧項(xiàng)目的數(shù)量、扶貧項(xiàng)目完成的時(shí)間等指標(biāo)內(nèi)容。但以“在最短的時(shí)間內(nèi)，完成最多建設(shè)項(xiàng)目”作為考核扶貧效果的依據(jù)，顯然是有失偏頗的。一些縣級政府及其職能部門為了完成這樣的量化指標(biāo)而去選擇那些配套條件好、相對較為富裕的村鎮(zhèn)，利用他們完成扶貧項(xiàng)目，打造出自己的政績。另外在扶貧項(xiàng)目的監(jiān)管方面則主要是由實(shí)施項(xiàng)目的主體方進(jìn)行，在形式上進(jìn)行量化考核。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級“兩委”只能努力完成上級布置的“形象工程”，所以，他們僅希望盡快完成這些項(xiàng)目，并不重視項(xiàng)目的實(shí)施效果。而對于貧困群體而言，他們在實(shí)踐中缺乏話語權(quán)，難以對扶貧項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。此外，對扶貧項(xiàng)目進(jìn)行量化考核，目前還沒有完善的配套制度，更沒有對專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目考核的評估體系?？己酥贫鹊牟煌晟茋?yán)重影響了扶貧項(xiàng)目實(shí)施效果。

三、當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧困境的原因分析

當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的困境是多維度貧困的長期沉淀，主要表現(xiàn)在現(xiàn)代性倫理的缺失、經(jīng)濟(jì)性貧困陷阱、公共物品供給失衡以及現(xiàn)代市場機(jī)制下的扶貧效益漏出。因此，在脫貧攻堅(jiān)的最后階段，需要聚焦深度性貧困問題，以順利實(shí)現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)。

（一）從深度性貧困的角度分析

1.經(jīng)濟(jì)貧困。在新時(shí)代，深度性貧困是最難解決的扶貧難題，也是現(xiàn)階段扶貧的重點(diǎn)。深度貧困首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)極其貧困，貧困人口的收入只能滿足基本生活需要，無法滿足居住、教育、衛(wèi)生、文化等需要。與發(fā)達(dá)地區(qū)的相比，貧困地區(qū)的人口生存技能有限，他們不能像發(fā)達(dá)地區(qū)人們那樣能夠更有效地把自己的資源轉(zhuǎn)化為能產(chǎn)生更多收入的資源，而且外部市場也捕獲了他們很多資源收益，新型消費(fèi)也消解著他們的收入。突破貧困人口收入瓶頸的關(guān)鍵是要挖掘?yàn)樗麄儙砀呤找娴臋C(jī)遇，為這一機(jī)遇創(chuàng)造條件，這就需要扶貧創(chuàng)新。

2.文化貧困。偏遠(yuǎn)山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)是主要深度貧困地區(qū)，在自然條件方面，許多地區(qū)并不是很差。在有針對性的扶貧實(shí)踐中，這些地區(qū)也得到了大量的政策支持。然而，從文化角度來看，這些地區(qū)表現(xiàn)出一些貧困文化的特征，如，“懶、散、慢”“等、靠、要”。值得注意的是，在貧困群體與商業(yè)性的現(xiàn)代致富倫理方面，這些地區(qū)的扶貧工作在文化上并沒有割裂。長期以來，因?yàn)樯疃刃载毨У貐^(qū)人口形成了與自身所處自然環(huán)境較為平衡的物質(zhì)供給和相對較少的經(jīng)濟(jì)社會文化，在很大程度上缺乏“現(xiàn)代性倫理”。顯然，在現(xiàn)代性視角下，對于這個(gè)問題的解決不能只進(jìn)行簡單的說教，而是一個(gè)長期的教育過程。

（二）從國家治理的角度分析

1.政策主體面臨雙重壓力?；鶎庸賳T作為精準(zhǔn)扶貧的最終執(zhí)行者，承擔(dān)著來自上層的體制性壓力和下層的鄉(xiāng)土性壓力，在貫徹執(zhí)行上級政府的政策指令及傳達(dá)基層百姓需求維持村莊穩(wěn)定中，基層官員為了生存和升遷，會“選擇性執(zhí)行”或“變相執(zhí)行”扶貧政策。通過對調(diào)研資料的分析，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的產(chǎn)生正是體制性壓力和鄉(xiāng)土性壓力綜合作用于基層官員的結(jié)果。

一是自上而下的體制性壓力。自上而下的體制性壓力主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：（1）壓力型體制下的扶貧軍令狀。2015年11月，國務(wù)院審議通過《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，習(xí)近平同志在會議中提出要層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書。隨后中央與“定向瞄準(zhǔn)”的22個(gè)中西部?。ㄊ?、區(qū)）簽訂了扶貧攻堅(jiān)“軍令狀”，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面展開。在經(jīng)濟(jì)任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)中，一些縣、鄉(xiāng)為了將其完成得更好，便層層分解分派給下級組織和個(gè)人，把獎(jiǎng)懲納入其中，這樣一來，就容易形成壓力型體制。因此，任務(wù)的完成情況在很大程度上影響著基層官員的升遷、職業(yè)利益等。目前精準(zhǔn)扶貧成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心任務(wù)、政治任務(wù)，行政任務(wù)的政治化增加了基層官員的工作壓力，基層官員在制度的夾縫中只能通過數(shù)字脫貧尋求生存之道。（2）科層制體制下“半體制化”的村委會。村民委員會是村民自由選舉產(chǎn)生的具有自我管理、自我教育、自我服務(wù)性質(zhì)的群眾性自治組織。村干部作為權(quán)力末端“最后一公里”的特殊群體，具有雙重角色，既是村民，又是政府兼職人員。因此，在政策執(zhí)行過程中，村干部就易產(chǎn)生矛盾心理：一方面，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，精準(zhǔn)扶貧相關(guān)任務(wù)和指標(biāo)必須按時(shí)完成; 另一方面，村干部作為體制外成員，即使完成任務(wù)，獎(jiǎng)勵(lì)也比較少。因此村干部缺乏扶貧動(dòng)力。

二是自下而上的鄉(xiāng)土性壓力。（1）村干部面臨的是“空心化”的農(nóng)村社區(qū)與“可行能力”欠缺的貧困戶。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展加劇了城鄉(xiāng)二元化態(tài)勢，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力紛紛選擇外出務(wù)工，農(nóng)村社區(qū)日益“空心化”。阿馬蒂亞·森認(rèn)為：“貧困是人的可行能力的貧困，是人們在實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)中的‘通用性手段的缺失，比如權(quán)利、自由和機(jī)會、收入與財(cái)富，以及自尊的社會基礎(chǔ)”[5]。貧困戶作為社會中的“弱勢群體”，缺少資金、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)松散、社會資源不足、受教育水平低，這些不利因素使得他們在申請扶貧項(xiàng)目時(shí)受限于“門檻效應(yīng)”，錯(cuò)失提高可行能力的機(jī)會。（2）小農(nóng)思想的局限性。鄉(xiāng)土中的農(nóng)民是典型的小生產(chǎn)者，尤其是貧困戶，他們大多數(shù)受教育程度低甚至不識字，視野不開闊，觀念封閉保守，這在一定程度上消解了精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果。比如，在產(chǎn)業(yè)扶貧中，大多數(shù)貧困戶基于對土地根深蒂固的情感不愿意申請產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，只想安安分分地種莊稼，仍處于馬斯洛需求層次的“生理需求”階段，小農(nóng)思想的局限性使得扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行舉步維艱。面對這樣的鄉(xiāng)土化壓力，作為政策執(zhí)行主體的村干部能力有限，精準(zhǔn)扶貧就很難產(chǎn)生期望的效果。

2.公共品供給的錯(cuò)位。與以往任何一個(gè)扶貧計(jì)劃相比，對于精準(zhǔn)扶貧，中央的重視、政府的財(cái)政支持以及行政資源的投入都要大得多，可見，精準(zhǔn)扶貧的投入和細(xì)化程度是前所未有的。然而，在公共物品供給方面，深度性貧困地區(qū)仍存在著很多不平衡。（1）在非競爭性公共產(chǎn)品供給方面，深度性貧困地區(qū)的供給嚴(yán)重不足，構(gòu)成了深度性貧困的多維性因素;（2）在低保資源運(yùn)行方面，與一般的地區(qū)相比較，深度性貧困地區(qū)存在農(nóng)村社會分化程度比較低，群體之間的福利差異較大[6];（3）在獲取非競爭性公共產(chǎn)品方面，貧困人口付出的成本很高，大大降低了其收入。

3.市場中政府缺位。深度性貧困地區(qū)在很多方面都較其他地方存在差距，特別是在文化能力、經(jīng)濟(jì)能力、獲得市場信息等方面均處于劣勢，競爭力弱。目前，在扶貧措施中，大多都采取了引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑。我們知道，在以農(nóng)業(yè)為主的資源性開發(fā)方面，其本身的盈利并不高，為此，可以通過各種形式的市場產(chǎn)業(yè)模式增加農(nóng)民收入。但現(xiàn)代市場運(yùn)作模式，如合作社，往往以有利于強(qiáng)勢群體獲益的組織形式存在，在價(jià)值鏈中，農(nóng)民所占比重很低。同時(shí)，貧困群體一般難以找到帶領(lǐng)他們致富的領(lǐng)頭人，利益代表缺位使得市場機(jī)制下的扶貧利益向富人傾斜。由于政府缺位，在市場機(jī)制下，在不平等的權(quán)利博弈中，貧困群體仍處于不利地位。

四、優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的路徑

在新時(shí)代，增進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，要進(jìn)一步提升幫扶政策精準(zhǔn)度，讓扶貧政策效能最大化;進(jìn)一步強(qiáng)化力量集成，提升基層扶貧治理能力和水平;進(jìn)一步激發(fā)扶貧對象內(nèi)生動(dòng)力，提高扶貧對象自我發(fā)展能力和積極性，有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的常態(tài)化。

（一）調(diào)整政策落實(shí)偏差，提高扶貧工作的成效

任何一項(xiàng)國家政策在自上而下的執(zhí)行過程中都面臨著一個(gè)具體化過程，落實(shí)過程中難免會產(chǎn)生偏差。精準(zhǔn)扶貧工作中政策執(zhí)行的偏差會直接影響到基層扶貧工作的有效性，給整個(gè)扶貧工作帶來了諸多不利影響。為了減少政策執(zhí)行的偏差，一方面要精準(zhǔn)識別貧困人口的數(shù)量和狀況。為此，要對扶貧信息數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，針對不同的貧困戶制定合理有效的扶貧措施。貧困人口數(shù)量和狀況的認(rèn)定只有通過科學(xué)的調(diào)查才能獲得，這就要求基層干部深入到人民群眾的日常生活中，了解貧困產(chǎn)生的原因，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際環(huán)境，實(shí)施科學(xué)合理的幫扶措施;同時(shí)，建立起智能化系統(tǒng)管理平臺，根據(jù)系統(tǒng)平臺上的信息記錄跟蹤對貧困戶的扶貧情況，及時(shí)調(diào)整扶貧措施。另一方面，要實(shí)施有效的監(jiān)督機(jī)制。我們知道，權(quán)利自古以來就易滋生腐敗，制定和實(shí)施扶貧政策需要許多力量的共同參與、維持和監(jiān)督。因此，建立公正的第三方來監(jiān)督和防止濫用權(quán)力是確保扶貧公平、合理、有效的必要手段。

（二）加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍建設(shè)，提升扶貧干部的工作能力

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們黨員干部都要有一種強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感，群眾美好生活的期望還未實(shí)現(xiàn)，群眾的基本生活問題還未解決，就要帶領(lǐng)群眾不斷奮斗。”因此，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，要重視扶貧隊(duì)伍建設(shè)，提升扶貧干部的工作能力。首先，樹立正確扶貧理念，提高扶貧治理能力。要堅(jiān)持以人民群眾為中心的理念，扶貧干部要有群眾情懷，想群眾之所想，時(shí)刻把貧困群眾的困難放在心上，帶領(lǐng)貧困群眾脫貧致富;同時(shí)，政府要加強(qiáng)對扶貧干部的培訓(xùn)，可邀請相關(guān)專家去貧困地區(qū)對扶貧干部進(jìn)行指導(dǎo)。其次，加強(qiáng)考核，強(qiáng)化幫扶責(zé)任。加強(qiáng)對村干部、駐村干部、扶貧干部特別是第一書記的考核和管理，要將精準(zhǔn)扶貧工作納入對其考核、任免、獎(jiǎng)懲之中，以激勵(lì)其積極推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作。同時(shí)，在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐過程中，為了激勵(lì)先進(jìn)，警示落后，要表彰獎(jiǎng)勵(lì)扶貧的先進(jìn)典范，相應(yīng)的對執(zhí)行不力的要警告和懲處，以此規(guī)范精準(zhǔn)扶貧行為。最后，要積極吸引一些愿意奉獻(xiàn)和扎根農(nóng)村的青年人才，提高其工資待遇，暢通其晉升和發(fā)展渠道，使其全心全意地參與扶貧工作。

（三）加強(qiáng)扶貧對象的教育，激發(fā)貧困戶脫貧的信心

“扶貧”的真正含義不僅是物質(zhì)上的扶貧，更重要的是精神扶貧。貧困人口是反貧困的對象和主體。貧困人口現(xiàn)實(shí)的精神文化儲備跟不上社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，是實(shí)施扶貧措施的一大障礙。精準(zhǔn)扶貧要尊重扶貧對象的意愿，強(qiáng)調(diào)扶貧對象的積極參與，激發(fā)貧困人口脫貧意識，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)扶貧與精神扶貧的統(tǒng)一。一方面，要注重發(fā)展基礎(chǔ)教育，為貧困家庭孩子的全面發(fā)展提供良好機(jī)會。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把教育作為扶貧開發(fā)的一項(xiàng)重要任務(wù)，做好貧困地區(qū)孩子的教育工作。教育不僅可以提高個(gè)人的人力資本投資水平，增加個(gè)人的收入，還能促進(jìn)個(gè)人的全面發(fā)展。教育對個(gè)人發(fā)展和貧困地區(qū)人民的穩(wěn)定脫貧有雙重影響，基礎(chǔ)教育傳授的文化知識、價(jià)值導(dǎo)向、人生態(tài)度等，可以讓貧困家庭的孩子學(xué)習(xí)更多的專業(yè)技能，提高自己的人力資本，增強(qiáng)自己的創(chuàng)造力，為自身脫貧致富打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另一方面，注重職業(yè)教育，為貧困者發(fā)揮自身特長、實(shí)現(xiàn)個(gè)性化發(fā)展提供機(jī)會。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育，使貧困地區(qū)的孩子獲得“自身發(fā)展、造福人民”的能力，以此實(shí)現(xiàn)“人生出彩?！奔訌?qiáng)對貧困者的職業(yè)教育，意味著貧困者有更多的就業(yè)機(jī)會、更少的貧困可能性、更高的自我發(fā)展能力和更大的個(gè)人發(fā)展空間。職業(yè)教育對提高受教育者的職業(yè)素質(zhì)、滿足市場對勞動(dòng)力的需求、增強(qiáng)就業(yè)競爭力、提高個(gè)人收入以及幫助個(gè)人擺脫貧困具有重要作用。

參考文獻(xiàn)：

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