鄉(xiāng)村振興視角下鄉(xiāng)村治理問題及對(duì)策研究
——以甘肅省白銀市平川區(qū)為例

郭愛蘭，肖生祿

（中共白銀市委黨校，甘肅 白銀 730900）

黨的十九大報(bào)告將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提高到國家戰(zhàn)略高度的同時(shí)，在鄉(xiāng)村治理上作了新的制度安排，指出要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。近期，中共中央、國務(wù)院印發(fā)實(shí)施的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，也提出要健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。為了全面了解當(dāng)前鄉(xiāng)村治理情況，筆者利用一周多的時(shí)間，深入甘肅省白銀市平川區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社，通過實(shí)地走訪，交流座談，查看資料，與村干部、農(nóng)戶面對(duì)面溝通，發(fā)放調(diào)查問卷等方式，對(duì)鄉(xiāng)村治理情況進(jìn)行了深度的調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示，鄉(xiāng)村干部、村民對(duì)鄉(xiāng)村治理的知曉度和對(duì)美好生活的期盼均較高，同時(shí)也反映出當(dāng)前影響鄉(xiāng)村治理的一些制約因素，鄉(xiāng)村治理仍任重而道遠(yuǎn)，需凝心聚力綜合施策，砥礪前行。

一、目前鄉(xiāng)村治理中存在的突出問題

（一）鄉(xiāng)村基層組織動(dòng)員能力弱化，治理乏力

部分座談代表反映，由于升學(xué)、參軍、務(wù)工等原因?qū)е罗r(nóng)村青壯年大量外流，使得發(fā)展年輕黨員困難；加之村干部待遇低，一些有文化、有能力的青年人不愿擔(dān)任村干部，從而導(dǎo)致干部隊(duì)伍后繼無人，農(nóng)村基層組織凝聚力、戰(zhàn)斗力不強(qiáng)，軟弱渙散的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，整治有難度。

（二）存在依賴思想，缺乏謀劃發(fā)展的主動(dòng)性

調(diào)研過程中，一些鄉(xiāng)村干部反映，現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧到戶到人政策很多，資金項(xiàng)目幫扶力度也很大，過去這種包辦代替、大包大攬的做法也助長了一些貧困戶“等、靠、要”的思想，凡事不去主動(dòng)謀劃，就想著靠國家，靠政策，一旦低保被取消了，就找有關(guān)方面鬧，甚至上訪，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，甚至在一些地方出現(xiàn)“只見官忙，不見民動(dòng)”的怪相。

（三）村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，缺乏持續(xù)性的穩(wěn)定收入

調(diào)研中我們了解到，受地域、資源條件、投入等因素的制約，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。目前平川區(qū)仍有18個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)收入在2萬元以下，占比近30%，收入達(dá)到10萬元以上的僅有10個(gè)村，占比不足16.4%。各村在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)過程中多是依托本村種植或養(yǎng)殖合作社，規(guī)模較小、收效緩慢，易受市場波動(dòng)和自然災(zāi)害雙重風(fēng)險(xiǎn)的影響。在小規(guī)模生產(chǎn)時(shí)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)橥度肷俣?，一旦投資放大風(fēng)險(xiǎn)將成倍放大。就經(jīng)營方式而言，部分集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營方式粗放、單一，加之村組間土地調(diào)整和人員流動(dòng)的限制，也在一定程度上增加了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成本。

（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏后勁，帶動(dòng)農(nóng)民致富作用發(fā)揮不夠

在鄉(xiāng)村，普遍缺乏規(guī)模體量大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、科技含量高、帶動(dòng)能力強(qiáng)、就業(yè)門路多、符合地區(qū)發(fā)展規(guī)劃要求的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，沒有形成長期穩(wěn)定足夠的村級(jí)集體積累和群眾收入；再者，龍頭企業(yè)規(guī)模小，也導(dǎo)致了其抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低。新型職業(yè)農(nóng)民少，大部分農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富能力不強(qiáng)，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新氛圍不濃。

（五）技術(shù)人才支撐不足，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)氛圍不濃

通過調(diào)查了解，絕大部分受教育程度高的青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多是四五十歲以上人口，有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民數(shù)量偏少，能夠承接網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的旅游文化產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)電商產(chǎn)業(yè)的復(fù)合型人才更少。選派的第一書記和選調(diào)的大學(xué)生村官流動(dòng)性較大，穩(wěn)定性不夠，大多在很短時(shí)間內(nèi)通過考試、上級(jí)抽調(diào)等方式離開村官崗位。

（六）鄉(xiāng)村治理中村民主體意識(shí)缺失

在與縣區(qū)直有關(guān)部門座談中，反映比較突出的一個(gè)問題就是村民對(duì)參與村內(nèi)公共事務(wù)熱情不高，態(tài)度冷淡，或有一定參與熱情，但在涉及與自身利益相沖突的事宜時(shí)，則極不配合，表現(xiàn)得自私狹隘，致使有關(guān)工作推進(jìn)時(shí)阻力重重，相當(dāng)困難。另外反映比較突出的一個(gè)問題就是隨著國家相繼推出的一系列針對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的利好政策與措施，使農(nóng)民的物質(zhì)與經(jīng)濟(jì)條件得到極大改善，收入也增加了，但由于農(nóng)民在思考、表達(dá)、議事等方面的能力欠缺，結(jié)果影響其精神層面質(zhì)量的提升。

（七）法治建設(shè)依然是鄉(xiāng)村治理的薄弱環(huán)節(jié)

調(diào)查顯示，大多數(shù)村民認(rèn)為只要自己沒有干違法犯罪的事情，法律就和自己沒有任何關(guān)系，當(dāng)然也有一些村民表現(xiàn)出具有一定法律意識(shí)，但對(duì)法律法規(guī)的理解是片面的，對(duì)自己享受的權(quán)利爛熟于心，而對(duì)自己應(yīng)盡的義務(wù)卻知之甚少；部分村民文化素養(yǎng)不高、法治觀念薄弱，還存在“信訪不信法”、“信上不信下”的現(xiàn)象，讓一些矛盾不能就地化解，有時(shí)導(dǎo)致擴(kuò)大化現(xiàn)象；對(duì)于基層司法人員來講，法治建設(shè)主要體現(xiàn)在普法難、用法難和執(zhí)法難三難上；還有一些基層干部還沒有形成用法治思維、用法治手段推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的意識(shí)和有效機(jī)制，嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。

（八）形式主義、“非農(nóng)化”現(xiàn)象較為普遍

調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，形式主義仍然潛伏或凸顯在鄉(xiāng)村治理之中，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在表面化、形式化的現(xiàn)象，老百姓對(duì)此也多有非議。另外還普遍存在“非農(nóng)化”現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中農(nóng)村青壯勞動(dòng)力的過速非農(nóng)化；在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，較多關(guān)注外在形式，而對(duì)于最根本的生產(chǎn)問題，即如何強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營卻沒有足夠重視；形式化的工作需求擠占了鄉(xiāng)村干部有限的工作精力，對(duì)此基層同志意見很大。

（九）農(nóng)村留守老年人無人照料問題凸顯

由于大量的農(nóng)村青壯年外出打工，使得留守的老年人越來越多，留守老年人不僅無人照料，還承擔(dān)著撫育孫輩和農(nóng)務(wù)等繁重的勞動(dòng)；有的家庭舉家長期在外打工，只留下雙親呆在家里，少有照顧與問候，導(dǎo)致老年人生活水平低下、沒有保障。

二、解決鄉(xiāng)村治理突出問題的對(duì)策建議

（一）配強(qiáng)班子，夯實(shí)發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的組織基礎(chǔ)

一是配強(qiáng)配好村級(jí)班子，建議在進(jìn)行村委會(huì)換屆選舉時(shí)對(duì)一些有能力、有想法、在村中有一定威信的村干部留任，而不受換屆的影響，讓他們繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和帶動(dòng)作用；對(duì)一些不作為的村級(jí)干部，及時(shí)調(diào)整；對(duì)于調(diào)研中反映的有些選不出合適的村干部的鄉(xiāng)村，可以考慮制定一些獎(jiǎng)勵(lì)政策，向社會(huì)招聘，或者吸引本村在外務(wù)工、創(chuàng)業(yè)的有能力的人回來任職，也可選派志愿服務(wù)農(nóng)村的黨政部門的干部到農(nóng)村任職。二是汲取“楓橋經(jīng)驗(yàn)”做好職能分類，讓擅長日常事務(wù)工作的村干部專心搞村務(wù)，讓擅長搞經(jīng)濟(jì)的干部把主要精力放在經(jīng)濟(jì)工作上。三是建議試點(diǎn)將村黨組織書記納入正科或副科實(shí)職崗位進(jìn)行管理，將鄉(xiāng)村任職納入干部任職全過程考核。四是積極發(fā)展農(nóng)村致富能手、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年和新型職業(yè)農(nóng)民入黨，為基層黨組織注入新鮮血液，解決黨員老齡化問題和村級(jí)后備干部培養(yǎng)問題。五是加大農(nóng)村基層組織經(jīng)費(fèi)投入，強(qiáng)化村干部激勵(lì)保障機(jī)制，確保村級(jí)組織正常有序運(yùn)行。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)村文明治理，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理思想道德基礎(chǔ)

首先，以文化活動(dòng)為載體，構(gòu)建鄉(xiāng)村德治的信任基礎(chǔ)。要通過道德講堂，農(nóng)民講習(xí)所等多種載體，用當(dāng)?shù)匕傩找子诮邮艿奈幕问胶臀幕瘶討B(tài)來宣傳好人好事和優(yōu)良傳統(tǒng)，對(duì)鄉(xiāng)村陳規(guī)陋俗和不良風(fēng)氣予以譴責(zé)、鞭撻。其次開展農(nóng)村文化傳承、道德模范評(píng)選、文明家庭創(chuàng)建等活動(dòng)，對(duì)評(píng)選出的各類先進(jìn)人物，進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)農(nóng)民在參與創(chuàng)評(píng)的過程中受教育、得實(shí)惠，推進(jìn)移風(fēng)易俗進(jìn)入千家萬戶。最后是通過完善村規(guī)民約引導(dǎo)農(nóng)戶自覺參與村級(jí)治理，并養(yǎng)成良好習(xí)慣。

（三）培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

首先，要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，也就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從我們調(diào)研的村莊看，凡是具有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目支撐和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鄉(xiāng)村，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)的力度就大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展就快、就好。一是要結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展特色，培育扶持鼓勵(lì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)在鄉(xiāng)村具有帶動(dòng)性發(fā)展的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，要予以培育和政策扶持，形成聚集和膨脹效應(yīng)；對(duì)相對(duì)落后的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，要強(qiáng)化技改扶持政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中發(fā)展壯大、形成地區(qū)發(fā)展帶動(dòng)。二是要規(guī)范凈化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要在稅收、用地、融資、服務(wù)等方面提供便利條件、營造寬松環(huán)境、開辟綠色通道，特別是要關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)和扶持新型社會(huì)合作組織發(fā)展壯大。其次，城鄉(xiāng)間的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)事業(yè)等要一體化，要打通。再次要促進(jìn)包容性增長。在促進(jìn)包容性增長上，要著力構(gòu)建促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的長效機(jī)制，加快農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，全力挖掘經(jīng)營性收入潛力；要在尊重不同鄉(xiāng)村資源稟賦的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展；同時(shí)，在“一村一品”基礎(chǔ)上，幾個(gè)相近的村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至縣區(qū)聯(lián)合起來，依托現(xiàn)有的特色產(chǎn)業(yè)的品牌優(yōu)勢，通過一些龍頭企業(yè)的帶動(dòng)，做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)。

（四）大力培養(yǎng)造就高素質(zhì)鄉(xiāng)村治理工作隊(duì)伍，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的人才基礎(chǔ)

一是充分發(fā)揮現(xiàn)有鄉(xiāng)村各級(jí)各類人才的作用。二是加大對(duì)鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民的培訓(xùn)力度。三是要挖掘引進(jìn)農(nóng)村實(shí)用型人才。制定出臺(tái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高層次人才引進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，堅(jiān)持因才施用，把適應(yīng)鄉(xiāng)村特點(diǎn)的實(shí)用型人才作為鄉(xiāng)村振興人才的首選，如允許農(nóng)村實(shí)用性人才的返鄉(xiāng)回流，吸收更多文化水平高的城市人口去農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，探索返鄉(xiāng)回流人員的農(nóng)村戶口落戶政策。四是利用好返鄉(xiāng)回流的農(nóng)民工，支持、引導(dǎo)他們參與鄉(xiāng)村的建設(shè)和治理。五是通過引導(dǎo)高素質(zhì)能人返鄉(xiāng)、選調(diào)生到村任職、選派第一書記和機(jī)關(guān)干部下派等多種途徑，強(qiáng)化基層工作者人才力量。

（五）注重培育鄉(xiāng)村治理主體，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理群眾基礎(chǔ)

一是村干部要善于組織動(dòng)員村民參與村內(nèi)公共事務(wù)活動(dòng)，結(jié)合當(dāng)?shù)卮迩槊袂閯?chuàng)新其他村民組織，尊重和挖掘鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村振興中的積極作用，引導(dǎo)帶領(lǐng)村民參與村內(nèi)治理活動(dòng)。平川區(qū)寶積鎮(zhèn)響泉村就充分發(fā)揮了新鄉(xiāng)賢作用，鄉(xiāng)村人居環(huán)境、集體經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村旅游、教育等方面成效顯著。二是進(jìn)一步健全完善村民選舉制度，在選舉上要做到普遍選舉，選舉出來的村干部要得到絕大多數(shù)村民認(rèn)可。三是通過加強(qiáng)宣傳國家和地方政策激發(fā)村民在村集體中的主人翁意識(shí)，維護(hù)村民自治權(quán)利。四是保障村民的知情權(quán)和參與決策的權(quán)利，增強(qiáng)村民的參與意識(shí)，不能在村務(wù)活動(dòng)中高高掛起認(rèn)為村務(wù)只是村干部的事。五是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，總結(jié)各地涌現(xiàn)的村民廣泛參與公共治理并取得滿意結(jié)果的好典型好案例，公開在全區(qū)乃至于在全市推介推廣。

（六）強(qiáng)化農(nóng)村普法力度，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的良好法治基礎(chǔ)

一是強(qiáng)化農(nóng)村法治宣傳教育，提升村民法治意識(shí)，培育村民法治精神、法治思維?！傲　被顒?dòng)的開展是平川區(qū)農(nóng)村基層治理工作的具體實(shí)踐，應(yīng)該總結(jié)借鑒推廣這方面的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。二是通過講法述德，宣傳遵紀(jì)守法典型，弘揚(yáng)社會(huì)正能量。三是把開展志愿服務(wù)作為倡導(dǎo)德治的主抓手。四是健全村民自治制度，完善村民自治章程,充分發(fā)揮好村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。五是對(duì)于基層干部，要加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)知識(shí)的學(xué)習(xí)與研究，將法律知識(shí)學(xué)懂弄通。六是基層司法人員要利用節(jié)慶活動(dòng)、“黨員固定活動(dòng)日”、道德講堂、法治講座等形式，通過案例等多種方式加強(qiáng)宣傳，使群眾懂法、守法、用法。

（七）進(jìn)一步完善公共服務(wù)和社會(huì)保障體系，夯實(shí)“三農(nóng)”發(fā)展基礎(chǔ)

一是進(jìn)一步完善農(nóng)村醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的社會(huì)保障制度。建議在政策許可范圍內(nèi)，降低低保政策的覆蓋面，取消有勞動(dòng)能力的人口享受低保，鼓勵(lì)他們通過自己的勤勞脫貧，對(duì)一些因病、因?qū)W、因殘而返貧的家庭適當(dāng)提高救助金額；適當(dāng)提高老年人的養(yǎng)老金等。二是加大農(nóng)村社會(huì)救助和農(nóng)村社會(huì)福利投入，保證保障性收入分配到位，把符合條件的農(nóng)村留守老人納入低保范圍。三是要突出維護(hù)村民權(quán)益和社會(huì)公平正義。比如，制定切實(shí)可行的政策，保證外出務(wù)工人員的合法利益。四是建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)制度，為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各類主體提供有力保障，防止因?yàn)?zāi)因市場風(fēng)險(xiǎn)而返貧現(xiàn)象發(fā)生。