加強銀行外匯業(yè)務審慎監(jiān)管研究

賀志強

（中國人民銀行洛陽市中心支行 河南 洛陽 471000）

審慎監(jiān)管原則源于巴塞爾委員會1997年的《銀行有效監(jiān)管原則》。主要包括涉及資本充足率和風控管理2項內(nèi)容10大原則，外匯管理領域的宏觀審慎管理理念萌芽于2013年服務貿(mào)易外匯管理法規(guī)，正式提及始于2015年2月人民銀行在上海自貿(mào)區(qū)的全口徑跨境融資宏觀審慎試點。文章所謂的銀行外匯業(yè)務審慎監(jiān)管主要是指外匯業(yè)務領域的風控管理，分外部監(jiān)管和內(nèi)部控制兩個方面。

一、銀行外匯業(yè)務審慎監(jiān)管內(nèi)涵

銀行外匯業(yè)務審慎監(jiān)管主要是通過內(nèi)外部的有機配合，防范外匯業(yè)務系統(tǒng)性風險和個體風險的統(tǒng)一。其中外部監(jiān)管主要是指外匯管理部門通過行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件對銀行外匯業(yè)務的監(jiān)管，主要體現(xiàn)為通過適度監(jiān)管防范化解系統(tǒng)性風險，緩解外匯管理風險對金融體系和實體經(jīng)濟的溢出效應。內(nèi)部控制主要是指銀行通過將外匯業(yè)務外部監(jiān)管要求融入自身的內(nèi)控制度，通過有效的內(nèi)控制度和制約，推動外部監(jiān)管要求的落實。

具體來看，外部監(jiān)管更加體現(xiàn)為原則性監(jiān)管要求，如“了解你的業(yè)務、了解你的客戶、盡職審核”展業(yè)三原則，管理思路側(cè)重于銀行履行外匯管理法規(guī)應達到的審核要求，核心思想是結(jié)果管理。內(nèi)部控制體現(xiàn)為操作指引和操作規(guī)范，如落實展業(yè)三原則具體要求、方法、步驟，管理思路側(cè)重于銀行如何在“了解你的業(yè)務、了解你的客戶、盡職審核”過程中做到盡職盡責，核心思想是過程管理。

從二者的關系看，外部監(jiān)管強調(diào)結(jié)果，內(nèi)部控制強調(diào)過程，外部監(jiān)管的落地需要內(nèi)部控制的細化條款和操作指引，內(nèi)部控制條款的制定需要服務于外部監(jiān)管。從外匯管理的實踐來看，不論是外部監(jiān)管還是內(nèi)部控制均應圍繞《外匯管理條例》等外匯管理的具體要求進行，并根據(jù)外匯管理改革的進程，尋找外部監(jiān)管與內(nèi)部控制之間的平衡，實現(xiàn)既能達到監(jiān)管要求，又可以促進銀行外匯業(yè)務健康發(fā)展的目標。

二、銀行外匯業(yè)務審慎監(jiān)管中存在的問題

（一）對銀行外匯業(yè)務審慎監(jiān)管的法理依據(jù)不足

外部監(jiān)管對銀行外匯業(yè)務審慎監(jiān)管最初萌芽體現(xiàn)為展業(yè)三原則，其首次出現(xiàn)在2013年9月1日正式實施的《服務貿(mào)易外匯管理指引實施細則》，該細則第四條規(guī)定：“金融機構(gòu)應當按照‘了解你的客戶’、‘了解你的業(yè)務’的原則合理盡職”。在后期陸續(xù)發(fā)布的《銀行辦理結(jié)售匯業(yè)務管理辦法》、《銀行辦理結(jié)售匯業(yè)務管理辦法實施細則》、《國家外匯管理局關于改革外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯管理方式的通知》、《跨國公司跨境資金集中運營管理規(guī)定》等文件規(guī)定中，更是均將“了解業(yè)務、了解客戶、盡職審核”作為銀行應遵循的原則，體現(xiàn)了審慎監(jiān)管的意圖和要求。始于2015年2月人民銀行在上海自貿(mào)區(qū)的全口徑跨境融資宏觀審慎試點，國家外匯管理局2019年全國外匯管理工作會議也指出，要健全跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的管理框架，進一步深化了銀行外匯業(yè)務審慎監(jiān)管的內(nèi)涵。而從外匯管理法規(guī)體系來看，作為頂層法規(guī)的《外匯管理條例》并沒有直接、清晰地對審慎監(jiān)管加以表述，也未對銀行違反審慎監(jiān)管要求界定明確的罰則。因此，當前對銀行外匯業(yè)務審慎監(jiān)管更多的側(cè)重于理念，實踐中審慎監(jiān)管的法理依據(jù)明顯不足。

（二）外匯管理法規(guī)體系仍需系統(tǒng)的簡化、整合

在傳統(tǒng)的行為監(jiān)管模式下，外匯管理部門制定了大量規(guī)范性文件規(guī)范審單要求，對銀行如何落實監(jiān)管要求進行細化，一定程度上遏制了傳統(tǒng)的違規(guī)手段，但隨著日益復雜的金融創(chuàng)新，審單要求往往滯后于業(yè)務創(chuàng)新，規(guī)范性文件需要不斷更新并出臺補充性規(guī)定，導致外匯法規(guī)體系日趨復雜且難以覆蓋所有的外匯業(yè)務。而在審慎監(jiān)管要求外部監(jiān)管應更加原則，注重結(jié)果導向。具體的過程管理應交由銀行的內(nèi)部控制進行落實。在該的思路指引下，外匯管理部門近幾年，通過將展業(yè)原則納入外匯管理體系，使外匯法規(guī)更加簡潔、清晰。如個人外匯業(yè)務、貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易基本按照辦法（指引）、細則、操作規(guī)程（配套文件）的思路初步建立了分層級的審慎監(jiān)管體系，但資本項目的監(jiān)管框架仍不夠系統(tǒng)，仍需進一步簡化、整合。具體體現(xiàn)在：一是缺乏統(tǒng)一的頂層的指引和細則；二是業(yè)務操作規(guī)程龐雜，按業(yè)務類型涵蓋直接投資、外債、境外放款等多項業(yè)務，相對復雜，不利于業(yè)務人員掌握。

（三）銀行的內(nèi)部控制的審慎管理要求有待完善

按照“無罪假定”的理念，對銀行外匯業(yè)務進行外部監(jiān)管時需要假定其辦理的所有業(yè)務均是合法合規(guī)，而審慎監(jiān)管的要求銀行應做到“了解業(yè)務、了解客戶、盡職審核”，并通過一系列的措施落實這些要求，要解決二者之間的矛盾需要銀行通過完善內(nèi)部控制加以解決。而目前的銀行的內(nèi)部控制多是從營利主體的角度出發(fā)，側(cè)重于道德風險、業(yè)務風險、經(jīng)營風險、外部風險等方面交易控制，更多的關注外匯融資資金安全、外部監(jiān)管負面清單、分級授權與審批等內(nèi)容。而對外部監(jiān)管強調(diào)的系統(tǒng)性風險等審慎要求，則執(zhí)行標準差異較大，甚至個別銀行為爭奪市場份額、搶占優(yōu)質(zhì)客戶，故意放松內(nèi)控制度的情形。因此僅靠各銀行自行制定規(guī)則，很難從根本上落實外部監(jiān)管的審慎監(jiān)管要求，需要統(tǒng)一的標準和規(guī)則更加有效地約束銀行的內(nèi)部控制行為，否則銀行審慎監(jiān)管的思路就很難達到內(nèi)外聯(lián)動、協(xié)調(diào)發(fā)力的目標，外匯業(yè)務審慎監(jiān)管的效果也很難達到。

三、銀行外匯業(yè)務審慎監(jiān)管案例與啟示

（一）案例介紹

案例1：A公司于2018年11月2日至10日連續(xù)7個工作日在B銀行辦理7筆29萬歐元服務貿(mào)易對外付匯業(yè)務，單筆金額均接近但不超過等值5萬美元，存在故意通過分拆方式逃避服務貿(mào)易外匯管理法規(guī)要求的嫌疑，即超過等值5萬美元服務貿(mào)易付匯需要提交稅務備案表。后外匯管理部門通過詢問經(jīng)辦銀行得知：該A公司主要從事建材機械的制造、冶金機械設備的安裝調(diào)試等業(yè)務。付匯用途為支付工業(yè)技術指導費，C公司將技術資料分6批次發(fā)送，A公司收到電子郵件形式的技術資料后，經(jīng)有效性驗證后分批付款。主要是為了防止國內(nèi)企業(yè)一次性得到圖紙數(shù)據(jù)后故意以圖紙不合格進行商業(yè)欺詐拒絕付款，銀行對該業(yè)務和客戶非常了解，與外匯管理部門向企業(yè)的核實結(jié)果相符。

案例2：檢查發(fā)現(xiàn)D銀行為E公司辦理的保函支付日期超過保函有效期，不符合商業(yè)慣例。銀行解釋為：2013年9月其為E公司開立境外工程項下履約保函。2015年7月，受益人提出保函索賠要求，按照國際商會見索即付保函規(guī)則，D銀行應于5工作日內(nèi)履行該保函項下對外賠付。期間E公司向D銀行提出該保函擔保的工程出現(xiàn)糾紛，已通過法院已下達支付令，需停止保函項下對外支付，銀行后根據(jù)客戶請求取消付款操作。2019年5月，該保函項下工程糾紛訴訟結(jié)案，法院撤銷了保函支付令，保函受益人再次通過銀行提起索賠，銀行付款。

案例3：在轉(zhuǎn)口貿(mào)易檢查中發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)公司向G銀行提交了虛假倉單和一系列單證的復印件，進行離岸轉(zhuǎn)手買賣收付匯。G銀行在審核過程中只是按照轉(zhuǎn)口貿(mào)易的相關要求，對單證的表明真實性進行了審核和一致性進行了審核，為其辦理了相關業(yè)務。直到外匯管理部門發(fā)現(xiàn)該企業(yè)轉(zhuǎn)口貿(mào)易業(yè)務短期內(nèi)激增、且高買低賣，將其列為線索進行了重點核實，并通過倉儲公司驗證交易單據(jù)真?zhèn)?，才最終定性F公司的違規(guī)行為，并立案處罰。

（二）案例的幾點啟示

1.真實性與一致性審核是銀行履行審慎監(jiān)管核心

通過對銀行辦理以上三則案例的情況進行總結(jié)，真實性與一致性是外匯管理部門對銀行審單的基本要求。銀行認真踐行審慎監(jiān)管原則需做好以下幾點：一是了解業(yè)務是基礎。在上述案例1和案例2中，當外匯管理部門提出如何落實外匯業(yè)務審慎監(jiān)管要求時，銀行經(jīng)辦人員均能夠熟悉描繪出業(yè)務的具體特征，并能夠描述業(yè)務的具體內(nèi)容，進行業(yè)務真實性的初步判斷。而在案例3中，銀行只是要求企業(yè)按規(guī)定提交資料，而對交易是否具有真實背景銀行也是一知半解，存在較大的業(yè)務隱患。二是了解客戶是前提。在案例1與案例2中，銀行經(jīng)辦人員對客戶均比較手續(xù)，銀行工作人員對客戶的廠區(qū)、經(jīng)營范圍、產(chǎn)品等均比較熟悉。銀行在辦理相關業(yè)務時，能夠?qū)⒖蛻羟闆r和具體經(jīng)辦的業(yè)務有效聯(lián)系起來，認真審視客戶經(jīng)營情況與業(yè)務的一致性，而在案例3中，銀行對客戶了解有限，只是在內(nèi)部考核的壓力下被動辦理業(yè)務，提升部門和個人工作業(yè)績。三是盡職審核是核心。案例1和案例2中銀行事先對各種疑點進行了有效了解，如針對服務貿(mào)易分拆嫌疑。銀行辦理時提高了審慎度，從該角度進行了重點調(diào)查，了解到了分批付款的真實意圖，主要是為了防止企業(yè)一次性得到圖紙數(shù)據(jù)后故意以圖紙不合格進行商業(yè)欺詐；保函延期支付是由于法院的止付令，解釋合情合理。在案例3中，銀行只是要求企業(yè)提交材料，而對材料內(nèi)部的邏輯關系，如高買低賣并沒有進行疑問性的審核，導致虛假業(yè)務得以辦理。

2.商業(yè)慣例是銀行履行審慎監(jiān)管原則的延伸和規(guī)范。

一是外匯管理法規(guī)中并未明確保函賠付需審核的資料，在案例2中銀行按照國際通行的保函慣例及法律要求，審核了索賠電文、支付令、法院裁定書等相關資料，并通過客戶經(jīng)理實地調(diào)查，了解該筆保函項下訴訟進展，在滿足了法律及慣例雙重要求下，認真履行審核義務和付款責任，在最終對外賠付的情形下，兼顧了監(jiān)管要求、客戶利益和自身聲譽。二是在案例1中發(fā)送技術資料時，技術出口方分批發(fā)送資料，要求客戶驗證技術資料的真實性與有效性后，分期付款。既能夠防止技術進口商一次性得到技術資料，以技術資料不合格為借口惡意違約，也可以保證技術進口商對技術資料有效性分批驗證，使雙方均能夠合理控制風險。與大型設備購銷按進度付款極為相似，屬于商業(yè)慣例。銀行在外匯業(yè)務辦理過程中了解客戶交易的商業(yè)慣例，既能保證自身的合法利益，又能夠?qū)I(yè)務的真實性審核起到印證作用。因此，遵循商業(yè)管理是銀行落實展業(yè)原則的必要步驟。

3.外匯管理法規(guī)的禁止性規(guī)定是銀行履行審慎監(jiān)管原則的底線

一是真實性交易應該是離岸轉(zhuǎn)手審核的重點。在案例3中，高買低賣在離岸轉(zhuǎn)手買賣邏輯上是行不通的。若按照“了解業(yè)務、了解客戶、盡職審核”的審慎監(jiān)管思路，銀行工作人員在內(nèi)部控制環(huán)節(jié)理應仔細審核合同，并對客戶交易提出質(zhì)疑，要求補充倉單原件，詳細審核單證的邏輯關系，否則就會因違反內(nèi)部控制中的相關要求及未落實審慎監(jiān)管要求，受到外匯管理部門的處理并受到內(nèi)部責任追究，盡力避免相關違規(guī)行為的發(fā)生。二是虛構(gòu)交易或者故意分拆是服務貿(mào)易進行審核的重點，以接近5萬美元的金額在短時間內(nèi)對外集中支付，是銀行審核的關鍵，但如何界定銀行在過程合理盡職，需要銀行內(nèi)控制度加以規(guī)范，但銀行若在業(yè)績考核和同業(yè)競爭的壓力下，自我約束和規(guī)范不一定到位，不認真履行審單要求，單純認為5萬美元以下不需提交交易真實性交易背景資料，則可能造成服務貿(mào)易分拆的隱患，因此，需要銀行工作人員系統(tǒng)性掌握外匯法規(guī)，并弄清外匯法規(guī)的禁止性規(guī)定和立法意圖，堅守底線。三是外部監(jiān)管需要內(nèi)部控制相互配合。銀行對客戶盡職調(diào)查不僅需要只面對單筆業(yè)務，還要貫穿在整個客戶關系存續(xù)的事前、事中和事后全過程，對每個階段、每個環(huán)節(jié)的盡職審核，才能避免虛假交易和惡意逃避外匯管理。因此，審慎監(jiān)管原則的落地不僅需要銀行工作人員的責任心，更需要銀行的內(nèi)控制度與之配套，促進其落地。

四、相關建議

（一）從法律法規(guī)層面建立審慎管理監(jiān)管體系

一是將審慎監(jiān)管原則的要求貫穿于外匯管理法規(guī)的頂層設計，特別是在修訂《外匯管理條例》時，需要增加審慎監(jiān)管、展業(yè)三原則的相關內(nèi)容，并對違反審慎監(jiān)管、展業(yè)原則要求的行為，制定明確的罰則，健全審慎監(jiān)管的法規(guī)依據(jù)。二是繼續(xù)落實負面清單管理制度。通過明確外匯業(yè)務領域的禁止性和限制性規(guī)定，厘清外匯業(yè)務的市場邊界，培養(yǎng)銀行的底線意識，通過強化外部監(jiān)管，促進審慎監(jiān)管要求在內(nèi)部控制環(huán)節(jié)的落實。三是繼續(xù)簡化外匯法規(guī)管理體系。整合精簡外匯管理法規(guī)的數(shù)量，構(gòu)建《外匯管理條例》，辦法、細則、操作規(guī)程四個層級的層次清晰、內(nèi)容完整、便于學習掌握的外匯法規(guī)體系，便于市場主體掌握并落實，同時也便于銀行將其納入自身內(nèi)部控制，有效履行外匯管理部門賦予的業(yè)務審核職責。

（二）依托自律機制健全統(tǒng)一的審慎監(jiān)管規(guī)則標準

充分發(fā)揮銀行外匯業(yè)務同業(yè)自律機制的作用，由其制定銀行在開展外匯業(yè)務過程中應遵循的規(guī)則標準，統(tǒng)一操作規(guī)范和標準，便于外部監(jiān)管在結(jié)果管理導向中參考過程管理，給審慎開展外匯業(yè)務的銀行予以合理免責。一是充分督促銀行建章立制。將相對統(tǒng)一的外匯管理貫徹要求納入自律機制評價活動，如細化真實性、一致性審核要求，制定合規(guī)經(jīng)營規(guī)范、違規(guī)懲戒措施，落實外匯管理法規(guī)，降低違規(guī)概率。二是建立相對統(tǒng)一的展業(yè)規(guī)范。在展業(yè)自律機制公約及相關專項展業(yè)規(guī)范的基礎上，及時將國際慣例、道德良俗、常用規(guī)則納入展業(yè)規(guī)范，并根據(jù)業(yè)務創(chuàng)新、產(chǎn)品迭代的發(fā)展趨勢及時更新補充展業(yè)規(guī)范，完善展業(yè)自律框架與內(nèi)容，便于銀行公平競爭及外部監(jiān)管合理免責。三是建立相應的獎懲機制。對銀行外匯業(yè)務展業(yè)自律成員落實相關制度較好的成員，通過內(nèi)部評級、公示結(jié)果、向監(jiān)管部門推薦等形式予以一定形式的表彰，對于遵守自律機制不到位的成員，通過內(nèi)部通報、同業(yè)業(yè)務限制等方法給予一定的懲戒措施。

（三）理順外部監(jiān)管與內(nèi)部控制的關系

外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管作為審慎監(jiān)管的二項內(nèi)容，共同構(gòu)成了外匯業(yè)務審慎監(jiān)管的內(nèi)涵，但二者的主體、關注點又各有側(cè)重，需理順二者的關系才能既減少對正常業(yè)務的影響，同時發(fā)揮其防范風險、服務銀行健康發(fā)展的最大作用。一是外部監(jiān)管應以實質(zhì)危害為主要管理內(nèi)容。如銀行沒有、沒有正確、沒有全面、沒有按照規(guī)定方式履行審慎監(jiān)管原則，引發(fā)實質(zhì)違規(guī)的；客戶與銀行串通，合謀惡意違規(guī)，構(gòu)成虛假交易、逃匯、套匯等行為的。均應按照違反審慎監(jiān)管的要求加強懲戒力度，情節(jié)特別嚴重，觸犯刑法的還應按規(guī)定移送司法機關。二是內(nèi)部控制應以違反程序、過程管理為主設定倒查機制。對違反邏輯、未按規(guī)定程序履行審核義務，沒有造成實質(zhì)性違規(guī)的，建議按照以教育式的處罰為主；對履行了正常的內(nèi)控控制條款而發(fā)生非實質(zhì)性違規(guī)，可以予以適當免責。外部監(jiān)管將其交有銀行外匯同業(yè)自律機制進行處理，或者由違規(guī)銀行進行內(nèi)部責任追究，并將處理結(jié)果報外匯管理部門。