鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下開發(fā)利用沉睡資源的實(shí)踐探索
——以山東省德州市臨邑縣為例

王宇峰 張乃琴 賈海慧 許少紅 王希江 張榮昌

（德州學(xué)院 山東 德州 253023）

目前，中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，有能力進(jìn)行農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。激活現(xiàn)有的鄉(xiāng)村沉睡資源是助力鄉(xiāng)村振興的有效途徑。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示：目前我國(guó)共有行政村58.8萬(wàn)個(gè)，自然村267萬(wàn)個(gè)，有農(nóng)村人口5.9億，占全國(guó)總?cè)丝诒戎貫?2.65%。鄉(xiāng)村振興不僅決定著廣大農(nóng)村人口的生活狀況，更關(guān)系著整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。農(nóng)村的發(fā)展不僅要依靠國(guó)家資源和政策，更多的還是要通過(guò)村社共同體進(jìn)行內(nèi)部資源利用，提高原始資本積累，壯大集體經(jīng)濟(jì)。統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地等資源性資產(chǎn)66.9億畝，各類賬面資產(chǎn)2.86萬(wàn)億元，平均每個(gè)村莊擁有約500萬(wàn)元集體資產(chǎn)。但是由于很多資產(chǎn)處于“沉睡”狀態(tài)，是“資產(chǎn)”卻不能帶來(lái)收益，變成了“沉睡資源”，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)名存實(shí)亡。從全國(guó)來(lái)看這已逐步演變?yōu)橐环N普遍存在的鄉(xiāng)村發(fā)展困境。僅山東省德州市，經(jīng)初步測(cè)算，可利用的沉睡資源總量在20萬(wàn)畝以上。本文以山東省德州市臨邑縣為例，探討如何喚醒沉睡資源，使“資源”變成“資產(chǎn)”，助力鄉(xiāng)村振興。

一、臨邑縣開發(fā)利用沉睡資源的基本情況描述

德州市臨邑縣，是全省52個(gè)財(cái)政困難縣之一。省定扶貧工作重點(diǎn)村68個(gè)。2015年底共有5072個(gè)貧困戶，貧困發(fā)生率2.37%。該縣“沉睡資源”豐富，有大量空宅基、空閑地、廢坑塘、舊場(chǎng)院等閑置。初步統(tǒng)計(jì)，該縣833個(gè)行政村約有1.14萬(wàn)畝沉睡資源，涉及530多個(gè)村，占行政村總數(shù)的64%。這些沉睡資源大部分歸屬村集體所有，有的被村民無(wú)償占用，有的長(zhǎng)期閑置荒廢。為了整合資源，提高利用效益，臨邑縣統(tǒng)一行動(dòng)，調(diào)動(dòng)多方力量，集中投入資金，系統(tǒng)整合，讓沉睡的資源“活”起來(lái)。通過(guò)規(guī)范利用、科學(xué)管理、合理分配，增加了增收渠道，壯大了集體經(jīng)濟(jì)。截止日前，已有65個(gè)村實(shí)施整治，整出土地4840畝，村集體年均增收超過(guò)1.5萬(wàn)元以上，貧困戶年均增收超過(guò)800元。通過(guò)開發(fā)利用沉睡資源，臨邑縣的鄉(xiāng)村建設(shè)面貌發(fā)生了重大變化。

（一）改善了生產(chǎn)生活環(huán)境

臨邑縣以沉睡資源利用為契機(jī)，打造了一批海棠小村、荷花小村、櫻花小村等特色美麗鄉(xiāng)村。平坦水泥路穿村而過(guò)，花磚鋪就的人行道寬闊整潔，白籬笆內(nèi)的花木錯(cuò)落有致，一幅“村在花中、人在景中”的美麗畫卷。村莊變美了，村民自覺維護(hù)環(huán)境的意識(shí)也提高了，人居環(huán)境發(fā)生了很大變化。截至2017年底，65個(gè)村新修道路84.4公里，種植綠化苗木12.6萬(wàn)株，粉刷墻面120萬(wàn)平方米，繪制文化墻780幅。

（二）提升了公共服務(wù)能力

在利用沉睡資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)、提升環(huán)境的同時(shí)，劃出部分土地建設(shè)文化活動(dòng)場(chǎng)所、運(yùn)動(dòng)休閑廣場(chǎng)、幼兒園、衛(wèi)生室、幸福院等公共服務(wù)設(shè)施，群眾生活的質(zhì)量不一樣了，幸福感和獲得感顯著提升。截至目前，65個(gè)村文體廣場(chǎng)和健身器材全部配套到位，新建幼兒園4處、衛(wèi)生室4處，新改建幸福院20處。孟寺鎮(zhèn)昝家村建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)幼兒園，招聘高素質(zhì)幼師隊(duì)伍，吸納社區(qū)百余名幼兒入園，接受高質(zhì)量的教育，孩子開心、家長(zhǎng)放心、老人接送都舒心。

（三）倡樹了鄉(xiāng)風(fēng)文明新風(fēng)尚

借力沉睡資源開發(fā)，臨邑縣不僅實(shí)現(xiàn)了村容村貌、人居環(huán)境的巨大改善，還有力扭轉(zhuǎn)了人們的陳舊思想觀念，群眾向上向善的文明素養(yǎng)得到有效提升。

二、臨邑縣開發(fā)利用沉睡資源助力鄉(xiāng)村振興的主要措施

（一）摸清家底，先行試點(diǎn)

臨邑縣在脫貧攻堅(jiān)的總目標(biāo)引領(lǐng)下，抓住重點(diǎn)村基礎(chǔ)設(shè)施改造這一機(jī)遇，摸清家底。該縣在村莊建設(shè)中普遍存在缺乏規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施差、種植結(jié)構(gòu)單一、集體經(jīng)濟(jì)弱、增收途徑少等問題。截至2015年底，村集體低于3萬(wàn)元的426個(gè)，占51.1%，常年外出打工的8萬(wàn)余人，占農(nóng)村勞動(dòng)力的29.6%。2016年上半年開始，選擇了部分班子強(qiáng)、資源多的重點(diǎn)村先行試點(diǎn)。比如宿安鄉(xiāng)邢仙龍村曾在上世紀(jì)90年代搞過(guò)一次村莊規(guī)劃，現(xiàn)在是當(dāng)?shù)赜忻呢毨Т?，閑散地較多。通過(guò)閑散土地綜合整治，共整理成可利用土地36.5畝，用以種植葡萄和大棚蔬菜。2017年該村貧困戶人均增收3500元，貧困戶全部脫貧。葡萄進(jìn)入盛果期后，每年可實(shí)現(xiàn)村集體收入增加12萬(wàn)元。在邢仙龍村帶動(dòng)下，沉睡資源利用已經(jīng)在12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、65個(gè)村初見成效，帶動(dòng)了近百家企業(yè)、合作社、種植大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體，吸引了3.2萬(wàn)名群眾參與，形成了“縣級(jí)主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體、村級(jí)主場(chǎng)”的工作格局。

（二）多方籌資，集中投入

臨邑縣多方籌資，集中資金4515萬(wàn)元激活沉睡的閑置資源。

1.整合資金

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、政府債務(wù)資金以及連片治理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、高標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、第一書記等行業(yè)部門幫扶資金3810萬(wàn)元。

2.吸收閑散資金入股

農(nóng)民自愿將個(gè)人的資源、資產(chǎn)、資金、技術(shù)等入股到經(jīng)營(yíng)主體，成為股東參與分紅，“農(nóng)民變股東”。遵循市場(chǎng)規(guī)律，組織企業(yè)、合作社、種植大戶等，通過(guò)參股入股方式獲取沉睡資源承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。多方籌集的資金集中投入沉睡資源的綜合整治。

（三）有效利用，突出特色

臨邑縣將已經(jīng)整合的沉睡土地，依托農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，“物盡其用，人盡其力”，集中發(fā)展特色項(xiàng)目，成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增收的重要來(lái)源。

1.發(fā)展特色種植

根據(jù)土地規(guī)模、地塊分布、土壤土質(zhì)、灌溉水源等，與群眾種植經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，種植特色作物，包括核桃、山楂、柿子等果樹，以及國(guó)槐、白蠟、海棠等經(jīng)濟(jì)苗木，并在林下間作辣椒、黃花菜、黃金菊等矮株、蔓藤類作物，施行立體種植。

2.發(fā)展特色旅游

利用空宅基改造成農(nóng)家樂，發(fā)展集采摘、觀光、休閑于一體的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，“兩季摘果、三季賞花、四季常青”，打造集農(nóng)家休閑餐飲、垂釣娛樂、農(nóng)業(yè)采摘觀光為一體的農(nóng)業(yè)休閑觀光點(diǎn)。

3.發(fā)展扶貧園區(qū)

對(duì)整合的成方連片土地，創(chuàng)辦土地股份合作社，集中管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，連體打造扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)。比如臨盤街道后楊村成立了風(fēng)光專業(yè)合作社，對(duì)原有沙河故道進(jìn)行升級(jí)改造，建設(shè)千畝花果山風(fēng)景點(diǎn)，每年給村集體帶來(lái)5.2萬(wàn)元純收入。

（四）收益分配合理，共建共享

臨邑縣開發(fā)利用沉睡資源的組織方式主要有兩種，一是以行政村為主體單村整治，二是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體聯(lián)村整治。為了實(shí)現(xiàn)共建共享，臨邑縣根據(jù)資金投入、土地收益等具體情況，在優(yōu)先保障貧困戶受益的前提下，合理制定分配方案，因地制宜，形成了不同的收益分配模式。

1.“貧困戶+普通農(nóng)戶+村集體”

村集體統(tǒng)籌普通農(nóng)戶的空宅基、場(chǎng)院地等，與原戶主簽訂經(jīng)營(yíng)權(quán)入股協(xié)議，扶貧資金的投入折股量化到貧困戶，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變股權(quán)，資金變股金，農(nóng)民變股東，收益有分紅。臨南鎮(zhèn)李佛頭村投入277萬(wàn)元，整理開發(fā)土地179畝。收益按照貧困戶、普通農(nóng)戶、村集體5：4：1比例分配。在果樹尚未進(jìn)入盛果期的前兩年，每年土地總收益9.04萬(wàn)元，村集體年增收1萬(wàn)元，貧困戶年均增收1190元。果樹進(jìn)入盛果期后，年總收益可達(dá)30.74萬(wàn)元，村集體年增收3.07萬(wàn)元，貧困戶年均增收4045元，普通農(nóng)戶年均增收950元。

2.“新型經(jīng)營(yíng)主體+村集體+貧困戶”

村集體只負(fù)責(zé)整理土地，以土地所有權(quán)入股；企業(yè)提供幼苗、技術(shù)并負(fù)責(zé)銷售；貧困戶負(fù)責(zé)日常管護(hù)。2017年，理合務(wù)鎮(zhèn)利用17個(gè)村的沉睡土地，與格林西泰園林公司合作種植綠化苗木，按企業(yè)、村集體、貧困戶5：3：2分配，形成收益后，預(yù)計(jì)三方年收入分別為6.55萬(wàn)元、3.93萬(wàn)元、2.62萬(wàn)元。

3.“貧困戶+村集體”

村集體利用財(cái)政扶貧資金整理土地入股，貧困戶負(fù)責(zé)管理維護(hù)。2017年，恒源街道草寺村在整出的土地上種植海棠等經(jīng)濟(jì)苗木48畝11400棵，收益按村集體、貧困戶4：6分配。形成收益后，預(yù)計(jì)年純收入分別為1.88萬(wàn)元、2.82萬(wàn)元。

4.“村集體+新型經(jīng)營(yíng)主體”

村集體用土地所有權(quán)入股，用自籌資金建設(shè)大棚或車間等，形成集體資產(chǎn)后對(duì)外承包，新型經(jīng)營(yíng)主體投入資金并負(fù)責(zé)后期管理維護(hù)，收益由村集體和新型經(jīng)營(yíng)主體共享。林子鎮(zhèn)東張村對(duì)整理出的40畝坑塘，采用競(jìng)價(jià)承包的方式，由3個(gè)承包戶發(fā)展魚藕混養(yǎng)，前三年承包金800元/畝/年，從第四年開始，承包金1200元/畝/年，村集體年均穩(wěn)定增收4.8萬(wàn)元。

三、開發(fā)利用沉睡資源存在的問題和建議

（一）問題

1.資金不足

據(jù)測(cè)算，一個(gè)中等規(guī)模的村，開展沉睡資源利用，再加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，平均投資約100萬(wàn)元。如實(shí)現(xiàn)全縣500多個(gè)有沉睡資源村全覆蓋，需投入資金5億多元，啟動(dòng)資金是當(dāng)前最大的制約瓶頸。

2.農(nóng)戶抵觸

按規(guī)定除每戶一處宅基外，其他土地資源都?xì)w集體所有。但村民對(duì)這些資源已無(wú)償占用了幾年甚至幾十年，有的視為自有財(cái)產(chǎn)，村班子強(qiáng)的可無(wú)償收回，班子弱的只能有償收回，回收難度較大。

3.規(guī)劃銜接不夠

現(xiàn)階段的沉睡資源利用尚屬市縣層面摸索實(shí)踐，多數(shù)以鎮(zhèn)、村為單位確定產(chǎn)業(yè)，尚未在縣級(jí)以上層面進(jìn)行總體規(guī)劃，也未能與新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃有效銜接，統(tǒng)籌推進(jìn)。

4.政府支持力度不夠

隨著鄉(xiāng)村制度改革，農(nóng)村早已稅費(fèi)取消，農(nóng)村基層組織的凝聚力、配置資源的能力、鄉(xiāng)村治理的動(dòng)力逐步弱化，鄉(xiāng)村依靠國(guó)家資源與政策發(fā)展的難度增加。從享受國(guó)家政策層面來(lái)看，無(wú)論是支農(nóng)資源發(fā)放還是財(cái)政資金撥付，將稀缺資源以近乎平均分配的方式分配給村民個(gè)人的做法很難提高公共資源利用效率，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展助益有限。國(guó)家在一些公共物品投入方面實(shí)施“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，沒有前期投入很難享受國(guó)家相關(guān)政策。

（二）建議

1.加大資金投入力度

沉睡資源利用一次性投入多年受益，但前期投入較大。以臨邑縣為例，按整治利用1畝土地投入6000元計(jì)算，僅整治1萬(wàn)畝土地就需要投入資金6000萬(wàn)元。因此，需要調(diào)動(dòng)各方力量，籌集多路資金，加大支持力度。比如引導(dǎo)政策性、商業(yè)性銀行等金融機(jī)構(gòu)，開發(fā)專門金融產(chǎn)品，發(fā)放中長(zhǎng)期貸款等。

2.給予政策支持

將沉睡資源利用與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地開發(fā)整理項(xiàng)目相結(jié)合，其中與村莊周邊農(nóng)用地相連的宅基地等建設(shè)用地，納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目。對(duì)整理的廢棄林地等非耕地，且與村莊周邊耕地相連的，作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)在全省范圍有償調(diào)劑使用。結(jié)合農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，探索實(shí)施宅基地有償使用、自愿有償退出和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。

3.建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制

第一、除了清理的宅基使用權(quán)歸農(nóng)戶外，其他開發(fā)的沉睡資源都屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)，統(tǒng)一納入農(nóng)村集體“三資”范圍。第二、明晰資產(chǎn)權(quán)屬。對(duì)沉睡資源利用形成的耕地、林地、水域等資源性資產(chǎn)，以及房屋、建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施等可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)評(píng)估折價(jià)變?yōu)橘Y產(chǎn)，采取入股、合作、集體統(tǒng)一管理等多種方式，獲得收益；對(duì)于政府撥款、扶貧資金投入形成的資產(chǎn)，要明晰所有權(quán)到村集體，確保受益權(quán)到村集體和農(nóng)戶，落實(shí)監(jiān)管權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。第三、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步剝離宅基地的保障性功能，為實(shí)現(xiàn)宅基地回收創(chuàng)造條件。

四、結(jié)語(yǔ)

十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重大戰(zhàn)略構(gòu)想。鄉(xiāng)村振興不僅決定著廣大農(nóng)村人口的生活狀況，更關(guān)系著整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。山東省德州市臨邑縣在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，整合閑置的集體土地、林地、水域等“沉睡資源”，充分開發(fā)利用，使“死”資源變成“活”資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值；將鄉(xiāng)村自然資源整合轉(zhuǎn)化為發(fā)展資本，增加了村集體積累；通過(guò)吸收閑散資金入股，使閑錢變成“股金”，農(nóng)民變成“股東”，調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶參與村莊建設(shè)的積極性，為鄉(xiāng)村振興提供了持續(xù)的內(nèi)生動(dòng)能；將各級(jí)財(cái)政投入到農(nóng)村的發(fā)展類、扶貧類資金等，量化為村集體或農(nóng)民持有股金后集中投入到各類經(jīng)營(yíng)主體，村集體和農(nóng)戶按持股份額享受股份權(quán)利與分紅，股權(quán)激勵(lì)措施將農(nóng)戶和集體融為一體，成為鄉(xiāng)村振興秩序的積極塑造與維護(hù)者；發(fā)展特色農(nóng)業(yè)優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)體系，第一、二、三產(chǎn)業(yè)無(wú)縫對(duì)接提升了初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的利用價(jià)值和市場(chǎng)價(jià)值，產(chǎn)業(yè)體系的有效融合可以吸引大量外部資源進(jìn)入村莊消費(fèi)，為吸收外部投資創(chuàng)造了條件?？傊?，有效利用沉睡資源，是拓寬貧困群眾和村集體經(jīng)濟(jì)增收路徑、改善農(nóng)村群眾生活環(huán)境的有效措施，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要的戰(zhàn)略意義。山東省德州市臨邑縣的經(jīng)驗(yàn)易借鑒、易操作、易復(fù)制，具有全面推廣的價(jià)值。