山東省德州市臨邑縣開發(fā)利用沉睡資源的實(shí)踐探索

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摘要：鄉(xiāng)村振興是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。然而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中大量存在的“沉睡資源”卻阻滯了這一戰(zhàn)略的順利實(shí)施。山東省德州市臨邑縣通過整合多方資源、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，激活了沉睡資源，增強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加了農(nóng)民收入，為扶貧脫貧和鄉(xiāng)村振興增加了助力。他們的經(jīng)驗(yàn)易操作、可復(fù)制，具有全面推廣價(jià)值。文章分析了臨邑縣的具體做法，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，提出建議。

關(guān)鍵詞：扶貧;沉睡資源;臨邑縣

十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重大戰(zhàn)略構(gòu)想。鄉(xiāng)村振興不僅決定著廣大農(nóng)村人口的生活狀況，更關(guān)系著整個(gè)社會的穩(wěn)定與發(fā)展。山東省德州市臨邑縣在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，通過開發(fā)利用沉睡資源，助力鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)全面脫貧。

一、臨邑縣沉睡資源的基本情況調(diào)查

臨邑縣處于廣袤的魯西北平原，土地資源豐富。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣大多數(shù)村村內(nèi)、村旁分布著空宅基、空閑地、廢坑塘、舊場院等。這些資源歸屬村集體所有，有的被部分村民無償占用，有的長期閑置荒廢，可以稱之為“沉睡資源”。根據(jù)臨邑縣扶貧辦的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，該縣共有833個(gè)行政村，其中530個(gè)村存在資源閑置問題，占到占行政村總數(shù)的64%，合計(jì)全縣約有1.14萬畝沉睡資源。這些特殊的資產(chǎn)未能得到充分利用，實(shí)現(xiàn)不了其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益。為了整合閑置資源，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值，臨邑縣群策群力，統(tǒng)一籌劃，通過多方努力，籌集各方面資金，集中投入，系統(tǒng)整合，盤活沉睡的資源。目前，已有70個(gè)村完成整治。通過整合，凈增可耕土地4890畝，村集體平均每年增收2萬元以上，貧困戶平均每年增收800元以上。

二、臨邑縣整合沉睡資源的具體措施

（一）先行試點(diǎn)，循序漸進(jìn)

首先選擇部分班子強(qiáng)、資源多的重點(diǎn)村開展試點(diǎn)。宿安鄉(xiāng)邢仙龍村曾是當(dāng)?shù)赜忻呢毨Т澹?018年開始作為試點(diǎn)綜合整治利用閑散土地，共清理殘?jiān)珨啾?00米，拆除廢舊房屋52處，整理成可利用土地36.5畝，發(fā)展了葡萄和大棚蔬菜種植?，F(xiàn)在貧困戶已全部脫貧，昔日的的窮弱村變成了 “鄉(xiāng)村花園”。其次是穩(wěn)步推進(jìn)。在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，專門召開沉睡資源利用現(xiàn)場推進(jìn)會議，全面推廣試點(diǎn)村經(jīng)驗(yàn)做法，從重點(diǎn)村向非重點(diǎn)村延伸，從打造單體村向連片開發(fā)轉(zhuǎn)變，現(xiàn)已初步形成臨邑縣東部“沉睡資源利用經(jīng)濟(jì)帶”。最后是全面鋪開。充分調(diào)動縣、鄉(xiāng)、村、戶、企、社等各方力量，群策群力。其中單村開發(fā)以村為主體實(shí)施，連片開發(fā)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體實(shí)施。統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招標(biāo)、統(tǒng)一整治。目前，沉睡資源利用已擴(kuò)大到12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、65個(gè)村及近百家企業(yè)、合作社、種植大戶等新型經(jīng)營主體。

（二）多方籌資，集中投入

整合財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、政府債務(wù)資金及連片治理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、高標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、第一書記等行業(yè)部門幫扶資金等共3810萬元。另外還采取了吸收閑散資金入股的辦法，籌集資金4515萬元。同時(shí)鼓勵(lì)村民以資金、技術(shù)等投資入股，“農(nóng)民變股東”，通過參股入股方式獲取沉睡資源承包經(jīng)營權(quán)，做到多方籌資，集中投入。

（三）找出優(yōu)勢，特色經(jīng)營

臨邑縣以農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革為導(dǎo)向，依托市場需求，將已完成整合的資源，以“物盡其用，人盡其力”為原則，找出資源優(yōu)勢，進(jìn)行特色經(jīng)營，形成了附加值較高的特色項(xiàng)目。比如對整合的面積比較大、成方連片的土地，建成了扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)。以土地股份合作社的形式集中管理、統(tǒng)一經(jīng)營。臨盤鎮(zhèn)后楊村成立了“風(fēng)光專業(yè)合作社”，對原有沙河故道升級改造，建成千畝花果山風(fēng)景點(diǎn)，年收益達(dá)6萬元。

（四）收益合理分配，實(shí)現(xiàn)共建共享

臨邑縣開發(fā)利用沉睡資源的組織方式主要有兩種，一是以行政村為主體單村整治，二是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體聯(lián)村整治。臨邑縣根據(jù)資金投入、土地收益等具體情況，在優(yōu)先保障貧困戶受益的前提下，合理制定分配方案，因地制宜，形成了合理的收益分配模式。具體包括 “貧困戶+普通農(nóng)戶+村集體”、“新型經(jīng)營主體+村集體+貧困戶”、 “貧困戶+村集體” 、“村集體+新型經(jīng)營主體”等多種模式。

三、臨邑縣開發(fā)利用沉睡資源過程中發(fā)現(xiàn)的問題

（一）資金依然不足

盡管在籌集資金過程中已經(jīng)群策群力、多方挖潛，但啟動資金不足依然是當(dāng)前最大的制約瓶頸。據(jù)測算，對于一個(gè)中等規(guī)模的村，進(jìn)行沉睡資源利用，再加上配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，平均投資約需100萬元。全縣500多個(gè)有沉睡資源的村若要實(shí)現(xiàn)開發(fā)利用全覆蓋，需投入資金5億多元，缺口依然很大。

（二）群眾有抵觸情緒

有些閑置多年的資產(chǎn)是歸集體所有的，但已經(jīng)被村民無償占用了幾年甚至幾十年，被村民視為自有財(cái)產(chǎn)。個(gè)別農(nóng)戶坐地起價(jià)，回收難度較大。

（三）規(guī)劃銜接不夠

現(xiàn)階段的沉睡資源利用尚屬市縣層面摸索實(shí)踐，多數(shù)以鎮(zhèn)、村為單位確定產(chǎn)業(yè)，尚未在縣級以上層面進(jìn)行總體規(guī)劃，也未能與新舊動能轉(zhuǎn)換、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃有效銜接。

四、對策與建議

（一）加大資金投入力度

可以采取以下措施：一是增加財(cái)政投入。整合涉農(nóng)資金，利用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，滿足土地整治資金需求。二是引導(dǎo)政策性、商業(yè)性銀行等金融機(jī)構(gòu)，以縣為單位，針對沉睡資源利用，打包開發(fā)專門金融產(chǎn)品。三是設(shè)立沉睡資源開發(fā)利用基金，吸引企業(yè)、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體參股入股，匯集資金合力。

（二）明晰資產(chǎn)權(quán)屬

對沉睡資源利用形成的耕地、林地、水域等資源性資產(chǎn)，以及房屋、建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施等可經(jīng)營性資產(chǎn)評估折價(jià)變?yōu)橘Y產(chǎn)，采取入股、合作、集體統(tǒng)一管理等多種方式，獲得收益。對于政府撥款、扶貧資金投入形成的資產(chǎn)，要明晰所有權(quán)到村集體，放活經(jīng)營權(quán)給能人大戶，確保受益權(quán)到村集體和貧困戶（包括普通農(nóng)戶），落實(shí)監(jiān)管權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

（三）強(qiáng)化政策要素供給

政策支持就是生產(chǎn)力，就是重要的生產(chǎn)要素。一是土地政策。結(jié)合農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，探索實(shí)施宅基地有償使用、自愿有償退出和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。二是產(chǎn)業(yè)政策。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)同樣需要發(fā)揚(yáng)“工匠精神”，用工業(yè)化的思路發(fā)展農(nóng)業(yè)，用企業(yè)管理的思維經(jīng)營農(nóng)村，最終發(fā)展形成高效、現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。三是人才政策。鼓勵(lì)在外務(wù)工經(jīng)商、大中專畢業(yè)生，返鄉(xiāng)參與沉睡資源開發(fā)利用和創(chuàng)業(yè)，并給予必要的資金支持。

總之，山東省德州市臨邑縣通過整合閑置的集體土地、林地、水域等“沉睡資源”，使“死”資源變成“活”資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)的保值增值;通過將鄉(xiāng)村自然資源整合轉(zhuǎn)化為發(fā)展資本，增加了村集體積累;通過吸收閑散資金入股，使閑錢變成“股金”，農(nóng)民變成“股東”，調(diào)動了農(nóng)戶參與村莊建設(shè)的積極性，為鄉(xiāng)村振興提供了持續(xù)的內(nèi)生動能;通過將各級財(cái)政投入的發(fā)展類、扶貧類資金，量化為股金集中投入到各類經(jīng)營主體，使村集體和農(nóng)戶按持股份額享受了分紅;通過股權(quán)激勵(lì)措施將農(nóng)戶和集體融為一體，使農(nóng)戶成為鄉(xiāng)村振興秩序的積極塑造與維護(hù)者;通過發(fā)展特色農(nóng)業(yè)優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)體系，第一、二、三產(chǎn)業(yè)無縫對接提升了初級農(nóng)產(chǎn)品的利用價(jià)值和市場價(jià)值，產(chǎn)業(yè)體系的有效融合可以吸引大量外部資源進(jìn)入村莊消費(fèi)，為吸收外部投資創(chuàng)造了條件?？梢?，有效利用沉睡資源，是拓寬貧困群眾和村集體經(jīng)濟(jì)增收路徑、改善農(nóng)村群眾生活環(huán)境的有效措施，對實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要的戰(zhàn)略意義。山東省德州市臨邑縣的經(jīng)驗(yàn)易借鑒、易操作、易復(fù)制，具有全面推廣的價(jià)值。

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（作者單位：德州學(xué)院）