扶貧政策的選擇和比較研究

劉運(yùn)紅

摘 要：扶貧是新時(shí)期黨和國家工作的精髓和亮點(diǎn)。本文討論扶貧工作中普適性政策和瞄準(zhǔn)性政策，并進(jìn)行比較分析，尋求既定扶貧成本下最大的減貧效果或既定減貧目標(biāo)下的最小成本的扶貧工具，為當(dāng)前扶貧工作提供參考，提高扶貧實(shí)效。

關(guān)鍵詞：扶貧；普適性政策；瞄準(zhǔn)性政策；減貧效果

一、前言

隨著中央關(guān)于印發(fā)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》的通知（國開辦發(fā)[2014]30號(hào)）文件精神的下發(fā)（2014年5月27日），和十八屆五中全會(huì)審議的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（2015年10月26日至29日），國家主席習(xí)近平將扶貧開發(fā)工作放在更為突出的位置。

近30年中國的扶貧工作取得很大成就，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也發(fā)現(xiàn)基層扶貧工作有以下特點(diǎn)：（本文以陜南安康市漢陰縣平梁鎮(zhèn)為例）（1）群集性和插花型是農(nóng)村貧困人口呈現(xiàn)的兩種狀態(tài)，他們是并存的。他們分布在落后地區(qū)，比如生態(tài)環(huán)境落后，經(jīng)濟(jì)落后和自然災(zāi)害多發(fā)的地方。如平梁鎮(zhèn)30公里以外的蒿坪村在2014年被確定為國家級(jí)貧困村。（2）很多家庭受到自然災(zāi)害、通貨膨脹和家庭變故之類的意外變得貧窮。這類人容易受到外部的影響。而且具有很大的脆弱性。在基層村組入戶采集扶貧信息時(shí)，這種情況十分常見。（3）由于很多的社會(huì)保障供給不足，基礎(chǔ)設(shè)施也很滯后，給很多貧困地區(qū)造成了很大的影響。（4）經(jīng)濟(jì)增長不足、扶貧政策效率也很低，對(duì)他們也產(chǎn)生了很大的影響。

二、扶貧中兩大政策的比較分析

（一）普適性政策

扶貧工作中目前有兩大類政策，一是普適性政策，普適性政策：就是不區(qū)分個(gè)體之間的類別，按照一定原則，主要從公共教育和醫(yī)療支出，基礎(chǔ)建設(shè)等方面對(duì)個(gè)體實(shí)施政策。他扶助的對(duì)象非常廣泛，不會(huì)出現(xiàn)遺漏。也需要政府財(cái)政預(yù)算來保證政策的有效實(shí)施。除此之外，在不同的群體之間，生存能力不同的情況下，每個(gè)個(gè)體獲取也有利益的差別，也會(huì)導(dǎo)致差距的增大。

（二）瞄準(zhǔn)性扶貧政策

只針對(duì)貧困主體，它需要根據(jù)貧困主體的實(shí)際生活狀況來進(jìn)行補(bǔ)貼，主要有實(shí)物補(bǔ)貼、雨露計(jì)劃、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、社保制度等，即就是十八大以來全國上下開展的精準(zhǔn)扶貧工作。2015年11月27日至28日，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議在北京召開，國家總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平出席會(huì)議并發(fā)表重要講話，他強(qiáng)調(diào)實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，要消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕。

瞄準(zhǔn)性政策可以避免資金向非貧困主體滴漏。然而，瞄準(zhǔn)性政策需要政府制定相應(yīng)的契約來緩解直接過程中信息不全導(dǎo)致的福利損失，早缺少個(gè)體級(jí)家庭信息的時(shí)候，政府需要從龐大耳釘群體中找到貧困目標(biāo)，才能提高精確性，但是由于期間成本比較高，個(gè)體和家庭得到的福利就會(huì)大大減少，還會(huì)使很多人放棄接受。

三、扶貧主體的識(shí)別

在開展扶貧工作時(shí)，尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，首先遇到的是貧困主體的識(shí)別問題，它包括兩方面內(nèi)容：一是怎樣界定貧困人口；二是如何在信息不對(duì)稱的情況下確定貧困主體。

（一）收入貧困維度

在貧困識(shí)別的過程中，貧困標(biāo)準(zhǔn)有重要參考價(jià)值。2015年貧困線按人均年收入計(jì)算：國家標(biāo)準(zhǔn)為2736元/年/人，陜西省標(biāo)準(zhǔn)為2875元/年/人；2016年貧困線標(biāo)準(zhǔn)為2950元/年/人；2016年陜西省安康市漢陰縣確定的扶貧線標(biāo)準(zhǔn)為3150元/年/人。

對(duì)個(gè)人來說，在劃定貧困線后，根據(jù)貧困指標(biāo)來界定貧困人口及貧困程度，分為國標(biāo)貧困戶、省標(biāo)貧困戶、市標(biāo)貧困戶（暫未執(zhí)行）。貧困戶類型分為一般貧困戶、低保戶、五保戶等。如漢陰縣平梁鎮(zhèn)在開展精準(zhǔn)扶貧工作時(shí)，為客觀、公正確定扶貧主體，設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷進(jìn)行綜合研判。

對(duì)區(qū)域來說，現(xiàn)行最普遍使用的是貧困發(fā)生率，即某一地區(qū)貧困人口與總?cè)丝谥?。就平梁?zhèn)扶貧信息調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（截止2016年2月），貧困人口為2974人，總?cè)丝冢ǔＷ∪丝冢?5060人，貧困發(fā)生率率為8.48%。平梁鎮(zhèn)蒿坪村總?cè)丝?68人，貧困人口219人，貧困發(fā)生率為47%，因此該村被評(píng)為國家級(jí)貧困村（2014年4月）。不過該指標(biāo)的不足在于它對(duì)貧困者的收入水平、收入改變及貧困者之間的收入轉(zhuǎn)移不敏感，使其在政策分析中有很大的不足。

（二）多維貧困測度

個(gè)體很少的收入和不完全的生活情況。在健康和教育處在匱乏的水平，在多維貧困測試中識(shí)別度不高。“雙界線”滿足相應(yīng)的公理和操作性得到廣泛得運(yùn)用，這個(gè)方法是lkire和Foster提出的。貧困幅度下降，收入差距也越來越大，是由于大多數(shù)個(gè)體在醫(yī)療、教育等貧乏的狀態(tài)，在我國實(shí)施扶貧計(jì)劃后。所以，測試多維貧困還是有很多積極的意義的。

（三）貧困脆弱性與長期貧困

貧困主題的脆弱性使貧困動(dòng)態(tài)變化是長期貧困的另一個(gè)困難。脆弱性是家庭以外落入貧困的最大可能。在意外（疾病、自然、災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)）的情況下；個(gè)體對(duì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力也不一定，比如資產(chǎn)的多少，的購買能力和自生的能力都能體現(xiàn)個(gè)體的脆弱性。這是一項(xiàng)長期的任務(wù)，降低則可以減少個(gè)體的長期貧困，增強(qiáng)其有效性。

四、總結(jié)

當(dāng)今我國扶貧攻堅(jiān)道路任重而道遠(yuǎn)，針對(duì)現(xiàn)時(shí)特有的貧困現(xiàn)狀，選擇合適的扶貧政策是提高扶貧效率的關(guān)鍵。首先，增加貧困山區(qū)以及生態(tài)脆弱區(qū)等落后地區(qū)的通訊、道路等生產(chǎn)性公共資本投資，促進(jìn)落后地區(qū)的信息流通，打破地區(qū)固有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的束縛，推動(dòng)人口向外流動(dòng)。對(duì)于生態(tài)脆弱區(qū)以及山區(qū)的居民可以實(shí)行整體搬遷，但是需要注意貧困人口的能力投資問題，防止他們因缺乏工作技能而產(chǎn)生歸類效應(yīng)，重新返貧。其次，增加與教育、健康等能力相互補(bǔ)的公共投資，提高貧困人口的教育，健康等能力水平，通過公共資本與地區(qū)私人能力分布的相互匹配來提高公共投資的益貧性。最后，對(duì)于政府和其他的資助者來說，需要通過一定的機(jī)制設(shè)計(jì)來獲取私人能力分布信息，緩解相互之間的信息不對(duì)稱問題，降低扶貧政策引發(fā)的貧困者行為扭曲效應(yīng)，提高扶貧政策的精準(zhǔn)性，使得相應(yīng)的公共政策能夠與私人能力匹配獲取最大效率。普適性政策和瞄準(zhǔn)性政策有機(jī)結(jié)合，合理權(quán)衡，提高扶貧效果。（作者單位：西安理工大學(xué)）

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