新公共管理視角下政府績效審計(jì)研究

張 娟

（寶雞文理學(xué)院 陜西 寶雞 721013）

一段時間以來，新公共管理績效理念沒有深入人心、績效管理工作由于基礎(chǔ)薄弱和科學(xué)化水平較低，使得政府績效審計(jì)工作也長期處于低位。而實(shí)際上，無論是在技術(shù)特性還是在內(nèi)容層面上，政府績效審計(jì)都與管理評價等工作“相互獨(dú)立”，但由于未能及時有效地接受政府績效審計(jì)的理念認(rèn)識，對政府績效審計(jì)的發(fā)展造成了一定制約。目前，政府績效審計(jì)工作與新公共管理理念、理論的結(jié)合越來越緊密，在全國各地都出現(xiàn)了政府績效管理和績效審計(jì)的熱潮，之前績效審計(jì)發(fā)展不平衡的狀況得到了極大緩解。更為重要的是，人們對政府績效審計(jì)的認(rèn)識也從單純的“3E”、“4E”、“5E”等轉(zhuǎn)化到了審計(jì)經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性的關(guān)注。文章闡述政府績效審計(jì)的主要內(nèi)容與基本目標(biāo)，以新公共管理為視角，針對政府績效審計(jì)受到的影響和審計(jì)困境等問題進(jìn)行探討，從多個層面給出應(yīng)對措施。

一、政府績效審計(jì)的主要內(nèi)容和基本目標(biāo)

（一）政府績效審計(jì)的主要內(nèi)容

1.效率性審計(jì)

此類審計(jì)的重點(diǎn)是對政府投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系進(jìn)行審查，主要內(nèi)容涉及到對政府經(jīng)濟(jì)行為的綜合評估。比如，要對一些政府投資的項(xiàng)目進(jìn)行效率性評價，看其是否有效，如果無效，要對低效率的原因進(jìn)行分析，找到問題的癥結(jié)所在。接下來，要通過第三方評價政府機(jī)構(gòu)對政府投入的合理性和產(chǎn)出的高效性等問題進(jìn)行縫隙，借此找到可以提升其績效的尺度與方向。

2.效果性審計(jì)

這類審計(jì)工作主要指的是對政府計(jì)劃完成狀態(tài)進(jìn)行的審查工作，即借助審計(jì)活動界定政府的產(chǎn)出是不是和預(yù)期情況相符，是不是已經(jīng)達(dá)到了既定的目標(biāo)。這一過程中，應(yīng)對政府經(jīng)濟(jì)行為和預(yù)期目標(biāo)的一致性開展評價工作，并針對資源的使用情況、使用方式和最終成效予以綜合衡量等。

3.經(jīng)濟(jì)性審計(jì)

這類審計(jì)關(guān)系到對公共資源的占用和耗費(fèi)情況，在開展審計(jì)的過程中，重點(diǎn)關(guān)注其中是不是存在資源浪費(fèi)的情況，也就是說，在該經(jīng)濟(jì)性評價環(huán)節(jié)內(nèi)，需要將資源視為出發(fā)點(diǎn)，并針對出現(xiàn)資源浪費(fèi)或者不經(jīng)濟(jì)的環(huán)節(jié)、做法和行為予以糾正。這樣，才能確保政府人力、財(cái)力與物力資源得到高效利用，發(fā)揮資源的使用績效。

（二）我國政府績效審計(jì)的基本目標(biāo)

在政府績效審計(jì)的過程中，一般都較為注重公共資源的使用情況和管理的有效性問題。因此，在對政府績效進(jìn)行檢查和評價的過程中，應(yīng)該重點(diǎn)保證公共事業(yè)管理工作順利推進(jìn)，以此實(shí)現(xiàn)更好的政府管理成效以及公共資金的使用績效。通常情況下，政府績效審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)通過第三者的視角確定，即在為利益相關(guān)者創(chuàng)造價值、使之在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任獲得更理想效果的同時，可以讓社會資源和政府資源的管理者以及項(xiàng)目經(jīng)營者能夠持續(xù)優(yōu)化工作效果，讓經(jīng)濟(jì)責(zé)任得到更好的履行。按照這個角度，政府績效審計(jì)的目標(biāo)就與審計(jì)的本質(zhì)直接相關(guān)，并在這一過程中針對政府掌握的公共資源與履行職責(zé)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行綜合評價，并借此確定政府績效審計(jì)的目標(biāo)。這一目標(biāo)關(guān)乎對政府績效的審查，對政府項(xiàng)目和有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督，對政府投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評判。這樣，可以讓納稅人、投資人、立法機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)者能夠更為深入的了解政府行為及其運(yùn)作效果和效率，還能促使政府績效和公共管理實(shí)踐成效的提升。

在政府績效審計(jì)目標(biāo)設(shè)定方面，永城市政府的做法值得借鑒。2018年9月12日，永城市污染治理與環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)及專項(xiàng)資金績效審計(jì)工作會議召開。會議以新公共管理的視角，要求各有關(guān)部門對此問題應(yīng)高度重視，積極謀劃，周密部署，把此項(xiàng)工作列為當(dāng)前重點(diǎn)，并派專人具體負(fù)責(zé)；要精心組織，做好各類材料的收集和歸檔；同時要強(qiáng)化責(zé)任，全力配合，市審計(jì)、環(huán)保和其他有關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)作，全力配合好審計(jì)組的工作，推動各項(xiàng)工作落到實(shí)處，取得實(shí)效。在后續(xù)的工作中，政府相關(guān)部門對全市污染治理與環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)及專項(xiàng)資金績效審計(jì)工作進(jìn)行了安排部署及責(zé)任分工，經(jīng)過一段時間的實(shí)施之后，取得了良好效果。

二、新公共管理理論對政府績效審計(jì)影響與審計(jì)困境

（一）新公共管理理論對政府績效審計(jì)影響

一是新公共管理理論注重政府要以公眾利益最優(yōu)化為前提做出公共選擇，并借此構(gòu)建積極有效的防范措施，通過有效手段對政府公共選擇和運(yùn)行中出現(xiàn)的資源耗費(fèi)和運(yùn)行低效問題開展評價與監(jiān)督工作，全面消減政府部門和社會公眾間的矛盾。這樣做能夠提升政府績效審計(jì)的獨(dú)立性，還能讓政府職能目標(biāo)與政府公共管理選擇行為處于帕累托最優(yōu)狀態(tài)。二是讓政府公共受托責(zé)任得到強(qiáng)化。在政府工作中，如果不能以社會公眾的利益為前提，在履行公共受托責(zé)任的過程中就會出現(xiàn)很多環(huán)節(jié)和內(nèi)容的缺失。在新公共管理思想的影響下，政府績效審計(jì)工作的開展就可以交由獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)或者審計(jì)人員按照既定的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)開展。期間，一方面可以在新公共管理思想的指引下將更多新的審計(jì)程序與方法應(yīng)用其中，對政府績效進(jìn)行更加客觀、公正的監(jiān)督評價，另一方面，政府和有關(guān)機(jī)可以借此更加高效的管理公共資源和實(shí)現(xiàn)政府管理目標(biāo)。更為重要的是，在得到審計(jì)結(jié)論之后，政府可以據(jù)此進(jìn)行整改，增強(qiáng)了社會公眾尤其是利益相關(guān)者對政府的信任。三是在新公共管理思想的指引下，政府績效審計(jì)工作的開展可以對政府之公共受托責(zé)任的履行情況予以綜合評估與過程監(jiān)督，還可以更加有效地促進(jìn)政府信息的公開，讓行政監(jiān)督和問責(zé)制度得到充分落實(shí)。同時，可以借助新公共管理思想對政府工作以“企業(yè)化”行政管理模式推進(jìn)。這樣，政府部門就具有了一定的經(jīng)濟(jì)理性，規(guī)避委托-代理風(fēng)險，有效防范政府機(jī)構(gòu)或者政府官員損害委托人利益的行為。

（二）新公共管理理論視角下政府績效審計(jì)的困境

1.從事政府績效審計(jì)的工作人員的素質(zhì)有待提高

績效審計(jì)人員在進(jìn)行政府績效審計(jì)時一般要具備較高的獨(dú)立性與勝任能力。但是，審計(jì)人員一般具有傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)所倡導(dǎo)的勝任能力，在綜合能力和素養(yǎng)方面較為欠缺，這在一定程度上影響了政府績效審計(jì)工作的開展。

2.評價政府績效的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

在政府績效審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)對象沒有嚴(yán)格劃定，使用的標(biāo)準(zhǔn)也千差萬別，得出的結(jié)論也就各不相同。一般而言，在開展政府績效審計(jì)的過程中，審計(jì)人員應(yīng)該在審計(jì)工作開始階段對績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，和審計(jì)對象進(jìn)行協(xié)商，借此確定各方公認(rèn)和不存在異議的評價標(biāo)準(zhǔn)。而一旦審計(jì)衡量標(biāo)準(zhǔn)無法確定，就會對績效審計(jì)人員的審計(jì)工作帶來消極影響，結(jié)論的客觀性和公正性也就難以得到保障。

3.績效審計(jì)人員缺乏對審計(jì)證據(jù)的必要關(guān)注

審計(jì)人員在開展政府績效審計(jì)時，有些沒有選擇正確的方法與技術(shù)，這對提升審計(jì)證據(jù)的充分性與可靠性是極為不利的。此外，針對政府績效審計(jì)的證據(jù)未能依據(jù)既定程序開展收集工作，導(dǎo)致在績效審計(jì)工作中，審計(jì)人員無法提升樣本的代表性，而這對提升總體推斷的準(zhǔn)確性是大為不利的。

三、新公共管理視角下政府績效審計(jì)的應(yīng)對策略

（一）樹立全新的政府績效審計(jì)觀念

在新公共管理場域中，政府需要不斷強(qiáng)化服務(wù)意識，通過樹立全新的政府績效審計(jì)觀念，最大限度的提升社會公眾的滿意度，并將其視作政府工作的主要目標(biāo)，在進(jìn)行政府績效審計(jì)時營造更為理想的客觀環(huán)境。此外，應(yīng)該針對政府績效審計(jì)中出現(xiàn)的困難進(jìn)行綜合分析，防止這些困難約束審計(jì)人員的思想。為此，需要從政府和績效審計(jì)的視角，一方面要對政府績效審計(jì)予以高度重視，讓績效審計(jì)工作得到順利實(shí)施，另一方面，為了確保審計(jì)工作卓有成效，還應(yīng)強(qiáng)化政府績效審計(jì)的宣傳，讓新公共管理理念下的政府績效審計(jì)能夠深入人心。

（二）探索適合自身特點(diǎn)的績效審計(jì)方法

政府績效審計(jì)工作需要面向公眾、面向未來，并針對不同情況確定績效審計(jì)的方案，選擇正確的、高效的審計(jì)方法。對于這一問題，審計(jì)人員需要按照績效審計(jì)的目標(biāo)要求，按照特定的方式方法和多學(xué)科的知識，對政府績效審計(jì)目標(biāo)開展分析和評價工作，以便為政府績效審計(jì)提供更為科學(xué)、有價值的參照。此外，需要認(rèn)識到績效審計(jì)目標(biāo)與出發(fā)點(diǎn)的差異，在政府績效審計(jì)中要開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等工作，以便在消減一般性財(cái)務(wù)收支審計(jì)項(xiàng)目的同時，提升專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的比例。

在這方面，為進(jìn)一步促進(jìn)政府投資項(xiàng)目的規(guī)范管理，提高投資效益。2018年上半年，無棣縣審計(jì)局采取五項(xiàng)措施，大力推進(jìn)政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)。一是前移監(jiān)督關(guān)口，開展攔標(biāo)價審計(jì)。二是實(shí)行跟蹤審計(jì)。從項(xiàng)目準(zhǔn)備階段開始介入，直至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的全過程實(shí)行全程跟蹤。三是嚴(yán)格執(zhí)行審核制度，確保審計(jì)質(zhì)量。嚴(yán)格按照《政府投資項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量控制辦法》的規(guī)定，實(shí)行三級復(fù)核，確保出具的每份審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)確、真實(shí)。四是注重審計(jì)創(chuàng)新，提高投資審計(jì)績效。對政府投資項(xiàng)目實(shí)行臺賬動態(tài)管理，建立政府投資建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，對所有項(xiàng)目建立動態(tài)臺賬，適時監(jiān)督項(xiàng)目審批、投資額度、工程進(jìn)展等情況。

（三）深化我國政府體制和績效審計(jì)體制改革

在我國，進(jìn)一步深化政府體制改革，調(diào)整政府結(jié)構(gòu)，不但可以促進(jìn)政府績效審計(jì)工作的開展，使之從單純的監(jiān)督機(jī)制朝更加完善的公共財(cái)產(chǎn)激勵機(jī)制轉(zhuǎn)變，還能更好的解決政府績效審計(jì)中的諸多。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，政府部門需要在提高其工作效率的同時，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至公共財(cái)產(chǎn)效益的提升與社會福利的改良方面。同時，還應(yīng)更加讓審計(jì)人員對公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況予以重點(diǎn)關(guān)注，提升政府績效審計(jì)的獨(dú)立性與權(quán)威性。

針對這一問題，2018年以來，浙江省寧波市審計(jì)局在常規(guī)審計(jì)的同時，緊扣績效主題，圍繞三大重點(diǎn)內(nèi)容，為決策機(jī)構(gòu)提供相關(guān)評價意見，突出分析審計(jì)對象在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性方面存在的問題或績效不佳的領(lǐng)域，促進(jìn)被審計(jì)單位整改。具體做法包括：一是圍繞公共政策的執(zhí)行績效，把政府部門履行職責(zé)的績效狀況作為審計(jì)內(nèi)容。如開展垃圾分類實(shí)施情況審計(jì)，所評價的內(nèi)容涉及垃圾分類政策制定的適當(dāng)性、目標(biāo)的公共性、垃圾分類方案的科學(xué)性、垃圾分類執(zhí)行的有效性以及最終效果。二是圍繞公共項(xiàng)目的實(shí)施績效，把公共領(lǐng)域投資項(xiàng)目的運(yùn)營效果作為審計(jì)內(nèi)容。如開展公共自行車運(yùn)營情況審計(jì)，所評價的內(nèi)容涉及是否合理規(guī)劃公共自行車項(xiàng)目建設(shè)，能否經(jīng)濟(jì)地投入公共自行車項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營資金，能否充分有效地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的社會效益等。三是圍繞公共資源（資金）的使用績效，把政府部門負(fù)責(zé)管理、分配和利用公共資源的情況作為審計(jì)內(nèi)容。比如：開展產(chǎn)業(yè)基金投資業(yè)務(wù)情況審計(jì)，所評價的內(nèi)容涉及基金投資的運(yùn)營管理、基金投向的合規(guī)性、基金運(yùn)行過程中的風(fēng)險因素，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)基金是否能夠合理、經(jīng)濟(jì)、效益的使用。