社會工作機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理問題分析
——以東營市永安鎮(zhèn)HF 社區(qū)營造項目為例

司武林 張彩云 張頔宸

（陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院 陜西 西安 710119）

一、民辦社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)治理

（一）民辦社工機(jī)構(gòu)

我國的社會工作機(jī)構(gòu)，是指專業(yè)社會工作者以“助人自助”為宗旨，遵循專業(yè)倫理和運(yùn)用專業(yè)技能，針對特定人群開展困難救助、權(quán)益維護(hù)、人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、行為矯治、關(guān)系調(diào)適及資源鏈接等多種服務(wù)的民辦非企業(yè)單位。

相比于其他類型的社會組織，民辦社工機(jī)構(gòu)在我國內(nèi)地起步較晚。中國內(nèi)地第一個專業(yè)社工機(jī)構(gòu)——上海樂群社會工作服務(wù)中心，于2003 年2 月成立。此后幾年間，社工機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢。直到最近10 年，才呈現(xiàn)爆發(fā)增長態(tài)勢，從2010 年的500余家，到2014 年的3300 余家、2015 年的4686 家，再猛烈增長到2017 年的7500 余家。

“從提供服務(wù)的類型看，目前的民辦社工機(jī)構(gòu)包括三種類型：提供一線專業(yè)社會工作服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)、提供組織能力建設(shè)的支持性社工機(jī)構(gòu)以及專業(yè)社會工作評估機(jī)構(gòu)。”[1]提供一線專業(yè)社會工作服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)則是民辦社工機(jī)構(gòu)的主體，它們專門從事某項或某些領(lǐng)域的專業(yè)社會服務(wù)，如老年社會工作、青少年社會工作、企業(yè)社會工作等。這類民辦社工機(jī)構(gòu)數(shù)量最多，典型體現(xiàn)著社會工作服務(wù)的專業(yè)性特征和助人自助的宗旨。它們也是本文的研究對象。

（二）社區(qū)治理

進(jìn)入21 世紀(jì)，社區(qū)治理成為我國社會建設(shè)的重要內(nèi)容，社工機(jī)構(gòu)以其專業(yè)服務(wù)而被視為參與社區(qū)治理的重要主體和支撐?！霸趧?chuàng)新社會治理體制中，社會工作所從事的不是一般的協(xié)商共治，而是服務(wù)型治理?！鐣ぷ魍怀龅貙⑻峁┥鐣?wù)納入治理體系的建構(gòu)之中?！盵1]可以說，社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理，就是指專業(yè)社工機(jī)構(gòu)及其人員通過提供專業(yè)服務(wù)和開展活動，解決社區(qū)問題、帶動居民參與社區(qū)事務(wù)、凝練社區(qū)文化和形成良好生活共同體的過程。

近年來，以“政府購買服務(wù)”形式解決社區(qū)問題和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，逐漸成為我國社區(qū)治理的重要路徑?！皬?qiáng)調(diào)多元主體共同參與社區(qū)公共事務(wù)管理的社區(qū)治理理論作為社區(qū)管理的‘升級版’逐漸被大家所接受。其中‘三社互動’這一社區(qū)治理模式，因其在社區(qū)治理中有較為明顯的優(yōu)勢而逐漸向全國推廣?！盵2](P90)在此基礎(chǔ)上，山東、陜西等地區(qū)還相繼提出“四社聯(lián)動”。鑒于城鄉(xiāng)社區(qū)中社會工作專業(yè)人才數(shù)量極少，大量社工機(jī)構(gòu)是社區(qū)服務(wù)的實際提供者。

目前社區(qū)治理實踐存在的眾多問題中，社工機(jī)構(gòu)的參與困境非常突出，制約著其作用發(fā)揮。以山東省東營市墾利區(qū)永安鎮(zhèn)的HF 社區(qū)營造項目為例，本文對社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)困境做以分析。

二、社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的主要問題

（一）背景簡介

1.HF 社區(qū)

HF 社區(qū)是東營市墾利區(qū)永安鎮(zhèn)兩處新型農(nóng)村社區(qū)之一，2014 年建成投用，建設(shè)樓房75 棟，安置9 個村莊1500 余戶4700 余人。社區(qū)成立了黨支部和居委會，負(fù)責(zé)社區(qū)黨建、社區(qū)管理和居民服務(wù)等事項。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)是由9 個村子組成的“村改居”社區(qū)類型，而且許多居民還是早年省內(nèi)異地搬遷到此的“非原住民”。因此，雖然從社區(qū)成立并搬遷至新址已有五年，但基本沿襲原有行政村的工作模式，居民觀念也沒有太大改變。

2.濰坊市Z 社會工作服務(wù)中心

濰坊市Z 社會工作服務(wù)中心成立于2014 年1月，在市民政局核準(zhǔn)注冊。中心通過與社區(qū)服務(wù)中心合作，運(yùn)用專業(yè)社會工作方法和技能，為社區(qū)居民提供多項服務(wù)，滿足社區(qū)居民需求，創(chuàng)造和諧的社區(qū)環(huán)境。

3.“幸福社區(qū)”營造項目

永安鎮(zhèn)“幸福社區(qū)”營造項目是墾利區(qū)“美好社區(qū)總體營造項目”的一部分，屬于政府購買服務(wù)性質(zhì)。項目由Z 社會工作服務(wù)中心承接和實施，實施地點(diǎn)在HF、HL 兩個農(nóng)村社區(qū)，實施周期10 個月。該項目以兩個農(nóng)村社區(qū)為本，以黨建統(tǒng)領(lǐng)為核心，通過專業(yè)性服務(wù)提升促進(jìn)居民社區(qū)歸屬，建設(shè)新型農(nóng)村幸福社區(qū)。

（二）社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的主要問題

1.與社區(qū)居委會的地位不對等，影響合作關(guān)系

“政府、社會組織、社工、居委會四者在‘三社互動’的角色定位是‘三社互動’機(jī)制的首要問題，也是整個機(jī)制運(yùn)行過程中最重要的問題?！盵2](P92)社區(qū)居委會與社工機(jī)構(gòu)都是社區(qū)治理的主體，地位也平等，但實際卻并非如此。（1）雙方定位存在差異。居委會往往自我定位為管理者，把社工機(jī)構(gòu)視為協(xié)助者甚或被管理者。因為需要借重居委會，社工機(jī)構(gòu)實際處于弱勢地位。如，HF 社區(qū)營造項目實施中，社工機(jī)構(gòu)多次主動交流溝通后才獲得社區(qū)主任及村委支持，但必須接受社區(qū)指派的工作人員監(jiān)督。（2）雙方對社區(qū)服務(wù)存在認(rèn)識差異。社工服務(wù)具有專業(yè)特點(diǎn)和特殊要求，居委會強(qiáng)調(diào)管理，項目實施中存在較多分歧。如，Z 社工機(jī)構(gòu)組織“螢火蟲”課堂文藝匯演時，社區(qū)工作人員以安全問題為由，不贊成孩子們表演武術(shù)類節(jié)目，社區(qū)物業(yè)人員也多次以衛(wèi)生問題為由阻止開展活動。

2.社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理中，存在某些形式主義傾向

我國社工機(jī)構(gòu)起步晚，自我支持能力不足，對政府的項目支持形成嚴(yán)重依賴。在參與社區(qū)治理中，就表現(xiàn)出某些形式主義傾向。

（1）獲得項目支持后，重視實施過程而輕視實際效果。“政府購買服務(wù)”過程中，社工機(jī)構(gòu)更關(guān)注能不能申請到項目、項目評估能不能通過、能不能得到政府持續(xù)支持，而這些又主要通過項目增量和社區(qū)活動次數(shù)來獲得。結(jié)果是，重視過程、活動數(shù)量、項目增量而對活動效果、居民需求滿足和項目質(zhì)量重視不足。

（2）評估監(jiān)管方式不盡科學(xué)合理，影響項目實施。首先，評估標(biāo)準(zhǔn)不明確。項目階段性評估基本流程為領(lǐng)導(dǎo)參觀、項目負(fù)責(zé)人介紹實施情況、展示圖片，然后就對7 個社區(qū)的項目進(jìn)展情況進(jìn)行排名。筆者所在HF 社區(qū)項目點(diǎn)兩次評估排名都在后兩名，但原因卻不甚了了。其次，排名方法不公平。墾利區(qū)美好社區(qū)總體營造項目共7 個項目點(diǎn)，包括4 個城市社區(qū)和3 個農(nóng)村社區(qū)。而項目實施評估按照同一標(biāo)準(zhǔn)排名，沒有慎重考慮城鄉(xiāng)社區(qū)現(xiàn)實差異，有失公平。最后，監(jiān)管“不接地氣”而急功近利。項目監(jiān)管多以會議交流進(jìn)行，兩個星期召開一次小型交流會，會議頻繁；往往活動剛開始前期準(zhǔn)備，領(lǐng)導(dǎo)就要求看到成果；機(jī)構(gòu)工作人員壓力極大，出現(xiàn)匯報虛假活動數(shù)據(jù)應(yīng)對監(jiān)管檢查的情況。

3.社工機(jī)構(gòu)自身存在的突出問題，尚未形成有效解決機(jī)制

幾乎從成立伊始，自身建設(shè)問題就困擾民辦社工機(jī)構(gòu)，但尚未形成解決這些問題的有效機(jī)制。

（1）內(nèi)部資源匱乏，參與社區(qū)治理后勁不足。典型表現(xiàn)為資金匱乏導(dǎo)致人力資源不足的問題。由于缺少資金，社工機(jī)構(gòu)工作人員的工資收入、福利待遇都差強(qiáng)人意，社工機(jī)構(gòu)嚴(yán)重依賴政府項目的資金支持，進(jìn)而影響工作人員的從業(yè)熱情和服務(wù)態(tài)度。工作人員穩(wěn)定性差是極為普遍的現(xiàn)象，介入項目的也多以暫時性工作為主。如永安鎮(zhèn)項目是本來包括HF 和HL 兩個社區(qū)，因為機(jī)構(gòu)工作人員數(shù)量不足，主要活動其實都只能集中在HF 社區(qū)開展。筆者所在項目點(diǎn)的社工人才流失十分嚴(yán)重，社區(qū)營造項目為期10 個月，其負(fù)責(zé)人已經(jīng)換了3個，其他人員均已辭職，目前的工作人員以實習(xí)學(xué)生為主。人員流失的原因主要有：工作繁瑣而工資福利待遇低，工作人員自我認(rèn)同感低、晉升空間小。

（2）品牌意識不強(qiáng)，難以形成特色服務(wù)品牌。我國多數(shù)社會組織品牌意識不足，在社會服務(wù)中也不太注重品牌建設(shè)，社工機(jī)構(gòu)也是如此。參與社區(qū)治理中，為了完成考核或評估任務(wù)，認(rèn)真契合居民需求不夠，而是通過發(fā)放小禮品、搞活動的形式推進(jìn)工作。又因為受制于各種現(xiàn)實條件，有些好的服務(wù)又不能持續(xù)開展，難以形成特色品牌。如Z 社工服務(wù)中心在HF 社區(qū)開展的“家風(fēng)銀行”活動就是這樣。該活動是在儲蓄家風(fēng)家訓(xùn)、家庭故事、家人寄語的同時，儲蓄“志愿服務(wù)時間”，凡是熱心社區(qū)公益事業(yè)的居民都可以到“銀行”“開戶”。銀行給每位儲戶發(fā)放“家風(fēng)儲蓄存折”，以儲戶實際需求互換的形式，1 積分等于0.8 元，（例如做一次志愿服務(wù)3 積分）。活動前期吸引了很多社區(qū)居民，但由于積分記錄與管理、活動周期較長等問題，居民參與度越來越低，活動也就不再繼續(xù)了。

三、促進(jìn)民辦社工機(jī)構(gòu)提升社區(qū)治理績效的思路和措施

針對上述問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)通過以下方面的改善，促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)自身建設(shè)和更好地參與社區(qū)治理。

（一）突出社區(qū)居民需求，倒逼合作機(jī)制形成。社區(qū)治理的根本目的是提升社區(qū)服務(wù)水平，社區(qū)居民需求是核心，突出這個核心就可以倒逼合作機(jī)制的形成。“合作機(jī)制就是要激發(fā)社區(qū)（社區(qū)居委會）、社區(qū)社會組織和社會工作人員的功能和定位，在各方平等地位的基礎(chǔ)上能夠優(yōu)勢互補(bǔ)，促使三方形成服務(wù)合力，以多元的服務(wù)手法和參與形式滿足社區(qū)居民多元化的需求。”[4]具體地說，要切實滿足居民需求，社區(qū)居委會就必須支持社工機(jī)構(gòu)開展專業(yè)服務(wù)；社工機(jī)構(gòu)也要與社區(qū)居委會積極溝通，并通過制度化的合作交流機(jī)制獲得反饋，所提供服務(wù)才能契合居民需求?！霸趨⑴c社區(qū)治理的背景下，社工機(jī)構(gòu)的介入應(yīng)強(qiáng)調(diào)其與社區(qū)合作的過程。……建立良好的合作伙伴關(guān)系，這是獲得介入空間的關(guān)鍵。”[5]社工機(jī)構(gòu)還要通過優(yōu)質(zhì)的專業(yè)服務(wù)，贏得居委會和居民認(rèn)可。因此從前期溝通到實際介入再到整個服務(wù)過程中，社工機(jī)構(gòu)都要采取一定的行動策略，增強(qiáng)主動參與?！皩σ恍┓菭I利組織來說,為了獲得生存和發(fā)展必須發(fā)展出一套自己的行動策略,這套行動策略包括與其生存和發(fā)展相關(guān)的對政府的策略、對社會的策略、對服務(wù)對象的策略等?！盵6]

（二）主管部門要探索務(wù)實高效的工作機(jī)制，形成于社工機(jī)構(gòu)的良性互動。在我國，黨政主管部門始終是社區(qū)治理中的關(guān)鍵力量，社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展和規(guī)范化，有賴于制度政策環(huán)境完善，也需要主管部門務(wù)實高效的工作機(jī)制。具體地，就是通過民主互動機(jī)制、選擇性激勵機(jī)制、購買式合作機(jī)制和相互的監(jiān)督機(jī)制，形成二者關(guān)系處理的新模式。[7]要逐漸增加“政府購買服務(wù)”的類型，并嚴(yán)格通過公開競標(biāo)方式選擇社工機(jī)構(gòu)，以公平競爭帶動其內(nèi)部治理；利用政府優(yōu)勢引導(dǎo)其他社會資本進(jìn)入這一行業(yè)，增加對社工機(jī)構(gòu)資金支持的種類和途徑；除政策環(huán)境和資金支持，在服務(wù)品牌推介、業(yè)務(wù)交流、職業(yè)技術(shù)資格認(rèn)定等方面，也積極作為以促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展；在監(jiān)管方面，應(yīng)根據(jù)“放、管、服”的總體要求，不斷提高效能，為社工機(jī)構(gòu)減負(fù)；通過推進(jìn)“第三方評估”保證所購買的社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的質(zhì)量，清晰區(qū)分雙方的責(zé)任和權(quán)利。

（三）民辦社工機(jī)構(gòu)要努力“走出去”，拓展籌資渠道。社會組織自行募集資金，是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的通行做法，許多社會組織所募集的資金量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政府財政撥款支持。我國民辦社工機(jī)構(gòu)普遍缺少募集資金的主動性，很少擴(kuò)寬籌資渠道，這種做法需要大力改變。一是社工機(jī)構(gòu)要積極宣傳和傳播社會公益的正能量，實事求是地展示服務(wù)績效，優(yōu)化公眾參與社會建設(shè)氛圍；二是通過多種社會網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大籌資渠道，鏈接社會企業(yè)、公益基金等多種資源，爭取多種資金支持?，F(xiàn)實中，“非營利組織與企業(yè)在社會治理領(lǐng)域中的參與越來越多，……企業(yè)開始在力所能及的范圍內(nèi)，不存在顯性經(jīng)濟(jì)利益的前提下，與非營利組織合作，參與社區(qū)治理。”[8]這是雙方合作的良好契機(jī)。另外，社工機(jī)構(gòu)也要積極主動擴(kuò)大與學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)合作，在學(xué)生實踐、申報科研項目、發(fā)行出版物等方面深度合作，增強(qiáng)影響力，擴(kuò)大資金來源。

當(dāng)前，我國的城鄉(xiāng)社區(qū)治理方興未艾，為社工機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用和發(fā)展壯大提供了多種有利條件。社工機(jī)構(gòu)要展示自身專業(yè)水平和綜合能力，克服困境，探索參與以社區(qū)治理為基礎(chǔ)的社會建設(shè)的可行途徑和有效模式。