人民政協(xié)協(xié)商精神對做好當前民族工作的啟示
——以青海省民族工作為例

馬存孝

（青海師范大學(xué)，西寧810016）

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政協(xié)是中國特色社會主義制度的重要組成部分。長期以來，人民政協(xié)海納百川、吸納包容，履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的重要職能，成為發(fā)揚社會主義民主的重要組織。在我國革命和建設(shè)的不同歷史時期，政協(xié)協(xié)商精神對做好民族工作具有獨特的優(yōu)勢。人民政協(xié)包含了我國民族、宗教界的代表人士，有利于各民族權(quán)益的表達和實現(xiàn)，對于民族團結(jié)、社會穩(wěn)定、國家統(tǒng)一意義重大。

一、“商量辦事”是中國共產(chǎn)黨民族工作思想的一大特點

我國 “各民族共同開發(fā)了祖國的錦繡河山、廣袤疆域，共同創(chuàng)造了悠久的中國歷史、燦爛的中華文化……各民族的關(guān)系，是一個大家庭里不同成員的關(guān)系”［1］。中華民族一家親，同胞手足間的事情，一定是要 “商量著”來，“商量辦事”歷來是中國共產(chǎn)黨在處理民族工作時堅持的基本思想。毛澤東曾講到：“商量辦事，這是共產(chǎn)黨和國民黨的不同的地方。”他還說：“商量辦事，做好事也要商量著做?！敝芏鱽硪仓v到：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要地在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！保?］正是在這樣 “商量辦事”的思想指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨分階段、分步驟，針對不同民族、不同地區(qū)的特點，完成了涉及少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、語言文字、民族地區(qū)社會制度等方面的改革，最大限度地維護了社會穩(wěn)定，促進了少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展。正是因為堅持 “商量辦事”，在當時民族工作的具體實踐中，取得很好的社會效果，同時也贏得了少數(shù)民族群眾的信任和擁戴。鄧小平曾講到：“所有這些事情，政治的也好，經(jīng)濟的也好，文化的也好，現(xiàn)在都要開始去做。所有這一切工作，都要掌握一個原則，就是要同少數(shù)民族商量?！保?］168堅持 “同少數(shù)民族商量”是傾聽少數(shù)民族聲音，尊重少數(shù)民族意愿的重要途徑。歷史證明，了解心聲，以心換心，避免強迫，是我國民族工作成功的重要歷史經(jīng)驗。只有這樣，才能最大限度地調(diào)動少數(shù)民族群眾的積極性，維護民族地區(qū)的長治久安。

改革開放以來，隨著我國工作中心的轉(zhuǎn)變，民族工作的重心轉(zhuǎn)向加速民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。中國共產(chǎn)黨與民族地區(qū)各族干部群眾共議共商國家和民族地區(qū)發(fā)展大計，充分考慮各少數(shù)民族和民族地區(qū)實際，認真聽取少數(shù)民族干部和群眾的意見，加速民族地區(qū)和少數(shù)民族經(jīng)濟社會發(fā)展。鄧小平曾強調(diào)：“我們幫助少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的政策是堅定不移的?！保?］又說：“我們在漢族地區(qū)實行的各方面政策，包括經(jīng)濟政策，不能照搬到少數(shù)民族地區(qū)去，要區(qū)分哪些能用，哪些修改了才能用，哪些不能用。”［3］167江澤民在談到民族地區(qū)的改革時強調(diào)：“（民族地區(qū)改革）要區(qū)別情況，分類指導(dǎo)，快慢得當，慎重推進。今后凡是與少數(shù)民族和民族地區(qū)密切相關(guān)的重大改革，必須重視各個地方和民族的特殊情況，注意聽取當?shù)匾庖?，先試點后推行?！保?］胡錦濤在2005年中央民族工作會議上強調(diào)：“民族地區(qū)各族干部要緊密團結(jié)，為各族群眾起好示范帶動作用；要相互學(xué)習(xí)、彼此尊重、密切合作，齊心協(xié)力為各族群眾謀利益。在民族地區(qū)工作的漢族干部要努力學(xué)習(xí)少數(shù)民族語言，了解當?shù)孛褡宓臍v史、文化，密切同少數(shù)民族群眾的聯(lián)系?！保?］黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，心系民族地區(qū)和少數(shù)民族發(fā)展，推動了一系列民族工作思想的創(chuàng)新。習(xí)近平總書記曾講到：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！保?］2015年，習(xí)近平會見基層民族團結(jié)優(yōu)秀代表時說：“做民族團結(jié)重在交心，要將心比心、以心換心?！保?］他又說：“各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學(xué)習(xí)、相互幫助，像石榴籽那樣緊緊抱在一起。”［8］

縱觀歷史和現(xiàn)實，共同協(xié)商，始終是中國共產(chǎn)黨做好民族工作的重要思想，也是我國革命、建設(shè)和改革進程中民族工作取得成功的一大法寶。協(xié)商精神是中華傳統(tǒng)文化的重要思想，商量一詞，是當今世界政府進行科學(xué)決策的重要手段。眾人的事情眾人議，大家拾柴火焰高，這是中國特色社會主義民主政治制度的重要特色和明顯優(yōu)勢，也是新時期治國理政，做好民族工作的重要方面。將中華民族協(xié)商精神貫穿于人民政協(xié)民族工作的政治協(xié)商之中，這是人民政協(xié)民族工作不斷發(fā)展的重要途徑。

二、當前青海民族工作存在的問題

青海是多民族地區(qū)，全國56個民族成份均有存在，世居的民族除漢族外，還有5個世居少數(shù)民族：藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古族。青海雖然不是省一級的自治區(qū)，但全省自治州 （6個）、縣 （7個）的面積比例達到98%以上。截止到2017年底全省常住人口598.38萬人，少數(shù)民族人口285.49萬人，占總?cè)丝诘谋壤秊?7.71%［9］。

改革開放四十年來，特別是黨的十八大以來，青海民族工作取得一系列重要成就，民族地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，政通人和，文化繁榮，社會安定和諧，生態(tài)持續(xù)改善，可以說是歷史發(fā)展的最好時期。同時，隨著青海經(jīng)濟社會發(fā)展步入新的階段，新變化、新情況不斷出現(xiàn)，民族工作也出現(xiàn)一些新情況、新變化，產(chǎn)生了一些需要引起關(guān)注的問題。從民族工作的政策層面看，這些問題主要是：

（一）政策和規(guī)劃的制定與各地區(qū)和各民族實際聯(lián)系性較差，缺乏 “因地制宜、因人制宜、因事制宜、因情制宜”

歷史唯物主義告訴我們，矛盾是普遍性和特殊性的辯證統(tǒng)一，我們在解決矛盾的時候要做到具體問題具體分析，對癥下藥、量體裁衣。青海作為欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)展的任務(wù)繁重，省內(nèi)各地區(qū)、各民族的發(fā)展又不平衡，所以在制定發(fā)展政策和規(guī)劃的時候，堅持具體問題具體分析這一方法論是十分必要的和重要的。

比如，這些年隨著我國經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化浪潮不斷掀起。青海城鎮(zhèn)化的規(guī)模較內(nèi)地省市要小，但也在不斷推進城鎮(zhèn)化的進度。在青海省海南藏族自治州貴德縣調(diào)研期間，了解到前些年貴德縣努力爭取 “撤縣設(shè)市”，“撤縣設(shè)市”的一個很重要的指標就是人口居住規(guī)模要到達一定數(shù)量，于是縣里搞了很多房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施和城市配套設(shè)施建設(shè)。貴德縣，尤其是縣城河陰鎮(zhèn)的城市面貌發(fā)生了很大的改觀。但是設(shè)立縣級市的最低標準也要求 “縣人民政府駐地鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于8萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于6萬”。而根據(jù)2010年人口普查，貴德縣總?cè)丝跒?01771人，縣政府所在地河陰鎮(zhèn)總?cè)丝跒?5028人，非農(nóng)業(yè)人口占62%。人口不足成為設(shè)市的障礙，于是縣城蓋了很多小區(qū)，通過各種渠道來增加人口規(guī)模，以達到設(shè)市的要求。但這種有點脫離實際的做法，非但達不到預(yù)期的目的，相反地又產(chǎn)生了很多新的矛盾和問題。貴德縣設(shè)市的目標如今還沒有實現(xiàn)，但縣城蓋的小區(qū)比比皆是，市場需求有限，很多房屋空置。房地產(chǎn)開發(fā)中，征用了很多農(nóng)田，失地農(nóng)民成為居民后，就業(yè)、生活等方面還有許多亟待解決的問題，很多牧民到縣城定居后，生活習(xí)慣、經(jīng)濟角色轉(zhuǎn)換和適應(yīng)還需要很長的時間，等等。雖然城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟和社會發(fā)展中有許多好處，但對于經(jīng)濟欠發(fā)達、各民族和民族地區(qū)發(fā)展不平衡、社會發(fā)展程度較低的青海來說，快速的城鎮(zhèn)化是否對青海各民族和民族地區(qū)的長遠發(fā)展有利，是否符合青海省情和各民族的客觀實際，是一個需要深入思考的重要問題。

（二）政策實施的過程、效果能否及時有效地監(jiān)督、評估和反饋，為民族地區(qū)發(fā)展助力

從公共政策學(xué)的角度看，公共政策過程主要包括政策制定、政策實施、政策監(jiān)督、政策評估、政策終結(jié)等五個方面。民族政策的制定固然很重要，但實施過程的監(jiān)督、評估及反饋更為重要。當前，青海民族工作中，相關(guān)政策運行的過程監(jiān)督、效果評估及反饋體系欠缺，力度不夠，導(dǎo)致政策效果大打折扣，無法更有效地為民族工作發(fā)展助力。

首先，民族政策執(zhí)行監(jiān)督是民族政策實施過程中的重要環(huán)節(jié)，有效的監(jiān)督體制是糾正民族政策執(zhí)行中的偏差、保證民族政策達到預(yù)期目標的重要保障。當前，青海民族政策執(zhí)行監(jiān)督中面臨的困境主要存在于執(zhí)行監(jiān)督的主體與客體方面。從民族政策執(zhí)行監(jiān)督的主體來看，主體缺乏權(quán)威性是主要的困境。民委系統(tǒng)作為執(zhí)行監(jiān)督的主體，其能力范圍是有限的，無法顧及全部，有些時候只能是做 “協(xié)調(diào)”工作。從民族政策執(zhí)行監(jiān)督的客體來看，客體信息的缺失和不準確是執(zhí)行監(jiān)督面臨的另一個困境。監(jiān)督的主體能否通過各種渠道獲得關(guān)于民族經(jīng)濟交往和民族關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的政策執(zhí)行信息，監(jiān)督的主體與客體之間信息溝通的渠道是否暢通等，都是當前青海民族政策執(zhí)行中面臨的困境和問題。

其次，青海民族政策評估機制的主要問題在于評估主體的單一化和評估標準的缺失化。當前，青海民族政策執(zhí)行過程的評估主體主要是民委系統(tǒng)。同時，民委系統(tǒng)也是民族政策的制定者和主要的實施者。單一化的評估主體，使得對民族政策評估缺乏全面性和客觀性，無法對民族政策執(zhí)行的各個方面、各個環(huán)節(jié)統(tǒng)籌兼顧，做出全面、客觀的評估，繼而影響民族政策的執(zhí)行效果。評估標準的缺失也是當前青海民族政策評估執(zhí)行過程中的一個突出問題。目前還沒有比較健全、科學(xué)、客觀的評估標準，定量標準不完備，定性標準較多，標準比較模糊以及科學(xué)性有待進一步驗證。

民族政策的執(zhí)行監(jiān)督和評估的缺陷，也就導(dǎo)致青海民族政策執(zhí)行效果的反饋環(huán)節(jié)不能及時、有效地為相關(guān)部門進一步制定、調(diào)整、完善民族政策提供建議和對策。使得民族政策從制定，到監(jiān)督，到評估，到結(jié)果的整個環(huán)節(jié)的效率降低，繼而影響民族工作的正常開展。

三、協(xié)商善議，不斷推動青海民族工作創(chuàng)新發(fā)展

人民政協(xié)包括各民族代表，利益訴求各不相同，只有尊重差異、尋找共識，才能畫出最大同心圓。協(xié)商精神，貴在協(xié)商，重在共識，通過協(xié)商善議，發(fā)揮人民政協(xié)的政治優(yōu)勢、智力優(yōu)勢，推動青海民族工作不斷創(chuàng)新發(fā)展。針對當前青海民族工作存在的問題，從協(xié)商精神出發(fā)，提出如下建議：

（一）在政策制定上，要密切聯(lián)系民族工作的實際，多與民族地區(qū)各族群眾交流、協(xié)商，使得政策更能符合社會發(fā)展的實際需求

青海作為欠發(fā)達地區(qū)，國家和地方政府通過制定相應(yīng)的政策來加速青海地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展。通過合理和科學(xué)的政策，將各民族和地區(qū)的優(yōu)勢有機地結(jié)合起來，連點成線，連線成面，使政策惠及每個民族和民族地區(qū)，激活民族間和地區(qū)間經(jīng)濟交往的動力和潛力，將大家連接成一個經(jīng)濟整體，這樣既可以將民族經(jīng)濟交往向更高的層次提升和更深的領(lǐng)域拓展，又可以通過密切的經(jīng)濟聯(lián)系，將民族關(guān)系提升到更和諧的層次上。

早在上世紀八十年代，我國著名學(xué)者費孝通先生通過大量的調(diào)查研究，曾提出 “（青海）海東——（甘肅）臨夏經(jīng)濟協(xié)作區(qū)”的設(shè)想。這個設(shè)想從青海、甘肅兩地各民族密切的經(jīng)濟交往實際出發(fā)，將農(nóng)、牧、商業(yè)結(jié)合起來，將各民族和各地區(qū)的經(jīng)濟優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，反映了各族群眾的心聲。通過各民族經(jīng)濟協(xié)作，實現(xiàn)民族和地區(qū)的整體進步。雖然這個設(shè)想由于受當時條件的限制而沒有實現(xiàn)，但對于我們的啟發(fā)意義是很大的。如果我們在政策的實施中，都能夠從當?shù)貙嶋H出發(fā)，多傾聽各族群眾的意見和需求，反復(fù)論證和征求各方面的意見建議，那么，這些政策的實施對各民族發(fā)展將會起到更大的推動作用。

在政策密切聯(lián)系各民族和民族地區(qū)實際方面比較典型的個案是青海實施 “西繁東育”工程。自2001年以來，青海省各地區(qū)制定了相應(yīng)政策來實施 “西繁東育”工程。通過 “西繁東育”工程，可以將牧區(qū) （藏族、蒙古族）、農(nóng)區(qū) （漢族、回族、土族、撒拉族）和商業(yè)區(qū) （回族、撒拉族）緊密地聯(lián)系起來，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，消化各自的資源過剩，促進經(jīng)濟交往，協(xié)調(diào)民族關(guān)系，實現(xiàn)共贏共富?？梢哉f，“西繁東育”工程的實施，緊密聯(lián)系青海各地區(qū)、各民族的實際，有的放矢，取得了十分顯著的效果。

（二）加強對政策實施的監(jiān)督、評估及反饋工作

制定政策固然重要，但對政策實施過程監(jiān)督、效果評估和結(jié)果反饋環(huán)節(jié)更為重要。因為，實踐是檢驗真理的唯一標準。政策在實施過程中，通過監(jiān)督、評估和反饋的環(huán)節(jié)，才能檢驗其合理性、科學(xué)性，為進一步的優(yōu)化和完善奠定基礎(chǔ)。比如，近些年來青海省陸續(xù)推進三江源生態(tài)保護區(qū)、退耕還林（牧）、生態(tài)移民、高原特色農(nóng) （牧）業(yè)等項目建設(shè)，并且出臺了很多配套的政策。這些項目的配套政策事關(guān)青海各民族的切身利益，關(guān)乎各地區(qū)經(jīng)濟和社會的發(fā)展，對于青海各民族經(jīng)濟交往和民族關(guān)系和諧發(fā)展具有重大影響。但是，對政策實施過程的監(jiān)督、效果的評估和結(jié)果的反饋卻不盡如人意。往往是項目開始的時候，對政策的重視、執(zhí)行都比較好，但隨著項目的推進不能夠一以貫之；或者人為因素很大，往往是 “人”一變化，政策也隨之發(fā)生改變，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。因此，加強政策實施過程的監(jiān)督、效果的評估和結(jié)果的反饋是關(guān)鍵。通過引入一些監(jiān)督機制，比如聽證制度、督查制度、問責(zé)制度等來健全政策的監(jiān)督體系；聘請專業(yè)的機構(gòu)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)的評估標準對政策實施的效果進行科學(xué)、客觀的評估；及時將效果通過多種渠道反饋，保持渠道暢通，不斷優(yōu)化和完善政策。

四、結(jié)語

協(xié)商精神，是中國特色社會主義民主政治的特色和優(yōu)勢，在協(xié)商中求同，在協(xié)商中進步，充分發(fā)揮人民政協(xié)政治協(xié)商的政治優(yōu)勢，服務(wù)青海民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的指引下，建設(shè)富強文明和諧美麗的各民族共居、共學(xué)、共事、共樂的新青海。