基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求的農(nóng)村集體用地規(guī)范化管理研究

龍建明

（南寧高新區(qū)安寧街道辦事處 廣西 南寧 530001）

一、鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中農(nóng)村集體用地規(guī)范化管理的必要性和意義

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略倡導(dǎo)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)莊等新業(yè)態(tài)的發(fā)展，但是一些地方的工商企業(yè)和個(gè)人借建農(nóng)業(yè)大棚之名，占用耕地甚至永久基本農(nóng)田，違法違規(guī)建設(shè)“私家莊園”等非農(nóng)建筑，嚴(yán)重沖擊了耕地紅線。為切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，堅(jiān)決遏制農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象，從2018年9月至12月全國(guó)開展了“大棚房”問(wèn)題專項(xiàng)清理整治行動(dòng)，在中央和地方層面掀起了一陣“大棚房”拆除潮。在實(shí)際操作中，不僅是違法違規(guī)的“私家莊園”被拆，許多生態(tài)農(nóng)莊等鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目也受到波及。這些鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目中，雖然存在著審批手續(xù)辦理不完善、甚至沒(méi)有辦理審批手續(xù)的問(wèn)題，但也承擔(dān)著扶貧任務(wù)，如果對(duì)于它們也“一刀切”，不僅影響扶貧任務(wù)完成，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)也不利于落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)村集體用地規(guī)范化管理是守護(hù)好18億畝耕地紅線的現(xiàn)實(shí)需求，是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興及新業(yè)態(tài)發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)后盾，有利于節(jié)約行政部門的管理成本，為項(xiàng)目投資者樹立明確的土地使用標(biāo)桿。因此，在不違背有關(guān)土地管理法律的前提下，如何規(guī)范農(nóng)村集體用地管理，使之與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興協(xié)調(diào)發(fā)展，值得探討。

二、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體用地相關(guān)法律法規(guī)現(xiàn)狀分析

（一）《中華人民共和國(guó)土地管理法》的主要規(guī)定

依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》（下稱《土地管理法》），土地被分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指如上兩類用地以外的土地。國(guó)家持有城市市區(qū)土地的所有權(quán)。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體所有的也包括宅基地和自留地、自留山。國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用，使用土地的單位和個(gè)人，有責(zé)任對(duì)土地進(jìn)行保護(hù)、管理和合理開發(fā)。

按照《土地管理法》規(guī)定，不得擅自將農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。

（二）其他有關(guān)文件的主要規(guī)定

2010年印發(fā)的《國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》明確規(guī)定：在以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項(xiàng)目以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷等的用地，不屬于設(shè)施農(nóng)用地范圍，按非農(nóng)建設(shè)用地管理。確需建設(shè)的，必須符合土地利用規(guī)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。2014年印發(fā)的《國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》進(jìn)一步規(guī)定：以下用地必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理：以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場(chǎng)所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂(lè)；以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地。

根據(jù)在2018年9月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部印發(fā)的《關(guān)于開展“大棚房”問(wèn)題專項(xiàng)清理整治行動(dòng)堅(jiān)決遏制農(nóng)地非農(nóng)化的方案》（下文稱《“大棚房”整治方案》），工商資本和城市居民到農(nóng)村非法占用耕地變相開發(fā)房地產(chǎn)和建設(shè)住房行為被列為此次清理整治的重點(diǎn)。清理整治范圍主要包括以下三類問(wèn)題：在各類農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)占用耕地或直接在耕地上違法違規(guī)建設(shè)非農(nóng)設(shè)施，特別是別墅、休閑度假設(shè)施等；在農(nóng)業(yè)大棚內(nèi)違法違規(guī)占用耕地建設(shè)商品住宅；建設(shè)農(nóng)業(yè)大棚看護(hù)房嚴(yán)重超標(biāo)準(zhǔn)，甚至違法違規(guī)改變性質(zhì)用途，進(jìn)行住宅類經(jīng)營(yíng)性開發(fā)。

三、鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村集體用地利用及管理存在的問(wèn)題及原因

（一）投資者對(duì)土地管理法律法規(guī)錯(cuò)誤解讀，非法占用農(nóng)用地開展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目

雖說(shuō)“農(nóng)村廣闊天地，大有可為”，但是所有利用農(nóng)村集體土地資源的投資活動(dòng)都應(yīng)該在相關(guān)法律法規(guī)的范疇內(nèi)。一些投資者漠視《土地管理法》的規(guī)定，借建大棚房之名在農(nóng)地上違規(guī)建設(shè)“私家莊園”、別墅、商鋪、住宅等變相地產(chǎn)項(xiàng)目，對(duì)外宣稱是農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，實(shí)質(zhì)是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)關(guān)的商業(yè)開發(fā)。許多投資者沒(méi)有正確解讀土地管理的法規(guī)條例，或者沒(méi)有按照正常的流程辦理好項(xiàng)目審批手續(xù)，導(dǎo)致項(xiàng)目投產(chǎn)后被拆除或整頓。這不僅是投資者自身的損耗，也導(dǎo)致當(dāng)?shù)叵M(fèi)者的福利受損。

（二）農(nóng)村集體用地管理審批不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范

許多違法違建項(xiàng)目之所以有喘息空間，與相關(guān)部門的監(jiān)督管理不嚴(yán)格有極大關(guān)系。不少地方政府出于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)未批先建、少批多建、審批不全的項(xiàng)目采取寬容態(tài)度，甚至有的領(lǐng)導(dǎo)為政績(jī)或者造聲勢(shì)帶動(dòng)地方發(fā)展，在招商合同、協(xié)議中約定地方政府負(fù)責(zé)解決用地問(wèn)題。在土地指標(biāo)未落實(shí)，集體土地未完成征收、國(guó)有土地未辦理出讓，或者明知項(xiàng)目用地涉及耕地、基本保護(hù)農(nóng)田，以及項(xiàng)目用地面積超過(guò)地方審批權(quán)限的情況下，依然要求投資者在未取得土地、未辦理報(bào)批報(bào)建手續(xù)的情況下先行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。有些項(xiàng)目用地本身就不符合土地法律政策，不可能辦理合法的手續(xù)，也依然要求帶病上馬。

（三）“大棚房”整治中的一刀切造成無(wú)謂損失

雖說(shuō)《“大棚房”整治方案》明確提出在“大棚房”問(wèn)題上要分類處置，但是不少地方政府部門在清理整治中急于求成、怕被問(wèn)責(zé)，采取“一刀切”的操作，將符合用地規(guī)劃但手續(xù)辦理不全的項(xiàng)目認(rèn)定為違法違建項(xiàng)目，并執(zhí)行強(qiáng)制拆除。被拆的項(xiàng)目中，不乏昔日地方政府的招商項(xiàng)目、示范推廣項(xiàng)目、扶貧項(xiàng)目，獲得中央或地方的補(bǔ)貼款或?qū)ｍ?xiàng)無(wú)息扶持資金，被國(guó)家和地方旅游管理部門評(píng)定為星級(jí)示范旅游景區(qū)的項(xiàng)目。許多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主體，以發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)旅游為輔助的生態(tài)休閑農(nóng)莊、度假村等農(nóng)業(yè)觀光旅游項(xiàng)目，在此次整治中一夜之間毀于一旦，導(dǎo)致投資者損失慘重，投資信心受挫，政府公信力受損和社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

四、鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中農(nóng)村集體用地規(guī)范化管理的對(duì)策建議

（一）完善土地管理方針政策，實(shí)行耕地補(bǔ)償制度

以《土地管理法》為基準(zhǔn)，完善具體的土地管理文件，適機(jī)調(diào)整農(nóng)用土地利用規(guī)劃，適當(dāng)給予地方政府土地管理部門靈活管理土地的權(quán)限，尊重新型生態(tài)農(nóng)業(yè)模式的發(fā)展，針對(duì)那些能夠在鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)中擔(dān)任重要角色卻又不得不占用耕地資源的生態(tài)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，可以依據(jù)《土地管理法》實(shí)施“占用耕地補(bǔ)償制度”，在補(bǔ)償價(jià)格或者面積上給予優(yōu)惠。

（二）提高行政審批及管理效率，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)合作

首先要加強(qiáng)政府人員的依法行政能力，保證在崗人員熟悉土地管理法律法規(guī)、手續(xù)辦理流程，既要嚴(yán)格農(nóng)村集體用地項(xiàng)目審批事宜，也應(yīng)盡量簡(jiǎn)化行政審批流程，減少不必要的環(huán)節(jié)，同時(shí)加強(qiáng)各部門之間的合作，加快審批及答復(fù)速度，盡量讓項(xiàng)目投資者減少等待期。其次，應(yīng)提高政府行政服務(wù)的便捷性?？梢蚤_設(shè)農(nóng)村土地開發(fā)利用政策咨詢專窗以及熱線電話，為有需要的投資者提供相關(guān)政策咨詢。最后，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，地方政府?dāng)M定適合自己發(fā)展的涉農(nóng)項(xiàng)目清單，設(shè)定涉農(nóng)項(xiàng)目的界定標(biāo)準(zhǔn)、建立相關(guān)的項(xiàng)目效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、闡明農(nóng)用地發(fā)展這些項(xiàng)目需要滿足的條件。項(xiàng)目清單主要針對(duì)不得不占用耕地的涉農(nóng)項(xiàng)目，進(jìn)行評(píng)估時(shí)主要突出社會(huì)效益以及生態(tài)效益，一個(gè)項(xiàng)目是否值得犧牲耕地區(qū)發(fā)展，一旦占用耕地后如何又怎樣進(jìn)行耕地補(bǔ)償，這些問(wèn)題都需要得到明確。

（三）引導(dǎo)投資者加強(qiáng)土地管理法律法規(guī)學(xué)習(xí)研究

需要利用到農(nóng)村集體土地資源的項(xiàng)目，投資者應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)研究相關(guān)的土地管理文件，對(duì)土地用途不明白的地方切忌胡亂猜忌、打擦邊球，避免盲目投資遭受損失。如果自身法律知識(shí)比較薄弱，可以聘請(qǐng)這一領(lǐng)域的專家或者律師團(tuán)隊(duì)作出項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。投資者在作出合理的項(xiàng)目決策后，更應(yīng)該主動(dòng)掌握相應(yīng)的審批手續(xù)辦理程序，循序漸進(jìn)地到各部門辦理好所有手續(xù)，獲得部門同意后方才開始建設(shè)。

（四）建立村集體問(wèn)責(zé)機(jī)制，發(fā)揮村民代表監(jiān)督作用

村集體組織作為農(nóng)村集體土地的所有者，有義務(wù)加入土地保護(hù)與管理的陣營(yíng)，該群體在監(jiān)督土地利用方面更為便利，監(jiān)督成本相對(duì)于正式的管理部門低很多，因此可以調(diào)動(dòng)村民監(jiān)督檢舉利用村集體土地違法違建現(xiàn)象的積極性。村委會(huì)成立村集體土地監(jiān)督管理小組，監(jiān)督土地開發(fā)利用情況，并形成定期匯報(bào)機(jī)制，對(duì)于違法違建的情況如實(shí)上報(bào)。在此基礎(chǔ)上建立委員問(wèn)責(zé)制度，一旦存在發(fā)現(xiàn)違建行為不報(bào)、少報(bào)、隱瞞的情況，依法追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。