南寧市生活垃圾分類減量政策執(zhí)行分析
——史密斯模型

雅 凈

（廣西大學(xué) 廣西 南寧 530000）

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)于生活垃圾的處理，主要采用堆肥（餐廚易腐垃圾）、填埋（一般生活垃圾）和焚燒（一般生活垃圾）方式，但這三種方式基本無(wú)法滿足環(huán)保領(lǐng)域?qū)τ诶幚淼摹叭币?，因此，?duì)垃圾進(jìn)行分類，成為實(shí)現(xiàn)“三化”的重要手段。垃圾分類是指按照環(huán)境保護(hù)法規(guī)或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)將固體廢棄物分類收集、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、處理，從而將固體廢棄物轉(zhuǎn)化為資源，重復(fù)利用。

比較早意識(shí)到垃圾分類處理重要性的日、德、美等發(fā)達(dá)國(guó)家，從上世紀(jì)七十年代就已經(jīng)開(kāi)始探索生活垃圾的分類處理。我國(guó)從上世紀(jì)九十年代開(kāi)始逐步探索垃圾分類，推進(jìn)垃圾分類政策，至今，垃圾分類工作主要在北上廣等一線城市取得微弱成效，在南寧等首府或省會(huì)城市并未取得政府推進(jìn)此政策時(shí)所期望的預(yù)期收效。

文章試圖運(yùn)用史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型，分析近年來(lái)南寧市垃圾分類、減量政策的實(shí)施情況，通過(guò)對(duì)政策執(zhí)行效果的分析，與國(guó)內(nèi)垃圾分類處理先進(jìn)城市的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行對(duì)比，找到南寧市垃圾分類政策中的不足，提出相應(yīng)對(duì)策，促進(jìn)南寧市垃圾分類處理工作更好地進(jìn)行。

一、南寧市生活垃圾分類、減量政策實(shí)施情況

（一）政策頒布

隨著南寧市城市規(guī)模的逐步擴(kuò)大，南寧市開(kāi)始重視生活垃圾的分類、減量工作，相較于國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)城市，南寧市對(duì)于生活垃圾分類、減量工作的意識(shí)崛起較晚、試點(diǎn)工作起步較晚。2018年年初，南寧市人民政府頒布了《南寧市生活垃圾分類制度實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），擬通過(guò)《實(shí)施方案》逐步完善南寧市生活垃圾分類、減量工作?！秾?shí)施方案》的總體目標(biāo)：在南寧市域范圍內(nèi)，推行生活垃圾分類、減量制度。預(yù)計(jì)到2020年底，能夠基本建立南寧市相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系，相關(guān)企事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)強(qiáng)制實(shí)行生活垃圾分類。隨著分類、減量工作進(jìn)度和垃圾處理發(fā)展水平的提高，逐步增加住宅區(qū)試點(diǎn)，建成垃圾分類處理系統(tǒng)，到2020年，南寧市的生活垃圾回收利用率將達(dá)到35%以上（在國(guó)內(nèi)仍處于較低水平）。

（二）政策分解

政策實(shí)施的工作內(nèi)容和目標(biāo)通常按時(shí)間節(jié)點(diǎn)，橫向和縱向進(jìn)行細(xì)分。時(shí)間通?；谀甓戎芷?，具體實(shí)施時(shí)會(huì)根據(jù)政策的不同要求，細(xì)化到季度或者月度。根據(jù)政策目標(biāo)制定出可以量化的指標(biāo)，反映政策執(zhí)行效果。

縱向分解：《實(shí)施方案》的總體目標(biāo)是到2020年底基本建立相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，相關(guān)企事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)強(qiáng)制實(shí)行生活垃圾分類，逐步增加住宅區(qū)試點(diǎn)，基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)，南寧市生活垃圾回收利用率將達(dá)到35%以上。

橫向分解：黨政機(jī)關(guān)帶頭，強(qiáng)制進(jìn)行生活垃圾分類，嚴(yán)格執(zhí)行生活垃圾強(qiáng)制分類標(biāo)準(zhǔn)要求，逐步將垃圾強(qiáng)制性分類擴(kuò)大到企事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)。各城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)落實(shí)屬地責(zé)任，積極引導(dǎo)和支持轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)，對(duì)生活垃圾進(jìn)行強(qiáng)制性分類。對(duì)固體廢棄物按照危險(xiǎn)廢物，有毒有害垃圾，餐廚易腐垃圾，可回收資源和其他垃圾等類別要求，進(jìn)行強(qiáng)制分類。

（三）政策資源

在南寧市實(shí)施該項(xiàng)政策的早期階段，即2018年到2020年，垃圾分類收集和運(yùn)輸，垃圾處置設(shè)施設(shè)備的建設(shè)和改造需要大量投入的物質(zhì)資源，需要強(qiáng)大的組織和政策作為依托。各類垃圾必須妥善處理，可回收物納入廢舊物資回收系統(tǒng)，用于資源利用；餐廚易腐垃圾由有資質(zhì)的單位回收，利用專業(yè)的濕垃圾處置設(shè)施進(jìn)行處理；有毒有害的危險(xiǎn)固廢需要經(jīng)過(guò)資質(zhì)單位回收，經(jīng)無(wú)害化處置后，方能進(jìn)入垃圾處理設(shè)施；一般的日常生活垃圾進(jìn)入垃圾焚燒場(chǎng)、填埋場(chǎng)等生活垃圾末端處置設(shè)施。但目前南寧市垃圾處理終端體系并不健全，分類垃圾的去向只能是統(tǒng)一收集和運(yùn)輸。

垃圾處理廠數(shù)量有限，有資質(zhì)的處理機(jī)構(gòu)較少，分類垃圾并不能得到及時(shí)有效的運(yùn)輸，經(jīng)常出現(xiàn)垃圾車堵車現(xiàn)象。南寧市垃圾運(yùn)輸車需要排隊(duì)進(jìn)入垃圾填埋場(chǎng)、垃圾焚燒場(chǎng)的新聞屢見(jiàn)不鮮。經(jīng)調(diào)查，部分在運(yùn)營(yíng)的垃圾填埋場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)多次超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)；同時(shí)，垃圾焚燒場(chǎng)由于夏季垃圾水分增加，不得不進(jìn)行相關(guān)的檢修和運(yùn)維，這也是垃圾焚燒場(chǎng)和垃圾填埋場(chǎng)政策資源不足的表現(xiàn)之一。

濕垃圾資源產(chǎn)品的應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)底，安全性難以保障，市場(chǎng)接受度不高，一定程度上也影響了處置能力和處置水平的提高。

（四）政策宣傳

該《實(shí)施方案》的印發(fā)可以視為南寧市生活垃圾分類、減量政策頒布，就頒布的執(zhí)行機(jī)構(gòu)而言，作為一項(xiàng)覆蓋面廣的政策，垃圾分類的政策由市政府對(duì)整個(gè)社會(huì)頒布，而非僅僅對(duì)相關(guān)企事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)頒布，會(huì)更加合理。盡管各級(jí)相關(guān)執(zhí)行部門高度重視，采取積極的應(yīng)對(duì)措施，但是，政策實(shí)施仍然不盡人意，目前單一、枯燥的宣傳手段難以調(diào)動(dòng)起群眾的積極性，黨政機(jī)關(guān)將此項(xiàng)工作當(dāng)做政治任務(wù)來(lái)完成，居民缺乏相關(guān)知識(shí)，對(duì)此項(xiàng)工作并不感興趣。2018年底，南寧市城市生活垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)起南寧市城市生活垃圾分類公益宣傳作品征集活動(dòng)，面向社會(huì)公開(kāi)征集南寧市生活垃圾分類的標(biāo)志設(shè)計(jì)，吉祥物設(shè)計(jì)，公益宣傳口號(hào)等內(nèi)容。部分執(zhí)行部門對(duì)該項(xiàng)政策的理解，仍然停留于政治任務(wù)層面，而并非意識(shí)到垃圾分類的重要性。

總體來(lái)看，目前南寧市垃圾分類、減量政策的宣傳手段較為單一、受眾面較窄、總體力度不大，對(duì)于不愿主動(dòng)了解該政策的人群影響較小。在黨政機(jī)關(guān)中的宣傳，多采取強(qiáng)制手段，缺少對(duì)該項(xiàng)政策具體情況的宣貫，在分類的意義和分類要求方面的普及程度不夠，依然會(huì)出現(xiàn)垃圾混裝現(xiàn)象或者是將垃圾投放至未采取強(qiáng)制措施的垃圾桶中。

（五）政策監(jiān)督

在政策監(jiān)督方面，《實(shí)施方案》頒布的同時(shí)，制定了《南寧市生活垃圾分類年度工作任務(wù)及責(zé)任分解表》作為《實(shí)施方案》的附件，工作內(nèi)容和目標(biāo)落實(shí)到各市直單位，作為考核依據(jù)。監(jiān)督工作由市人民政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)共同完成，監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)政策發(fā)布具體考核指標(biāo)，評(píng)估政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行情況；同時(shí)，考核機(jī)構(gòu)與被考核機(jī)構(gòu)重疊、監(jiān)督機(jī)構(gòu)與被監(jiān)督機(jī)構(gòu)重疊，考核和監(jiān)督的有效性值得關(guān)注。

強(qiáng)化監(jiān)督考評(píng)。生活垃圾的分類工作納入到政府及市直相關(guān)部門的年度績(jī)效考評(píng)，嚴(yán)格監(jiān)督和評(píng)估黨政機(jī)關(guān)和相關(guān)企事業(yè)單位開(kāi)展生活垃圾分類的情況。未按要求進(jìn)行分類的相關(guān)單位，按規(guī)定處罰。

考核手段在《實(shí)施方案》中未作細(xì)化說(shuō)明，對(duì)于考核方式、考核內(nèi)容，專業(yè)考核評(píng)估、現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)手段等均未提及。監(jiān)督管理手段較為松懈。

二、使用史密斯模型，分析政策執(zhí)行中的影響因素

按照史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型，直接影響政策執(zhí)行效果的四方面主要因素包括：理想化政策——政策存在的問(wèn)題，執(zhí)行機(jī)構(gòu)——執(zhí)行與監(jiān)管過(guò)程存在的問(wèn)題，目標(biāo)群體——存在的問(wèn)題，環(huán)境因素——社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面的問(wèn)題。

（一）理想化的政策——政策存在的問(wèn)題

法律法規(guī)不完善，相關(guān)的配套政策較少，目前出臺(tái)的政策比較側(cè)重于原則性問(wèn)題，沒(méi)有考慮實(shí)際操作。在實(shí)施過(guò)程中，完全依靠目標(biāo)群體的自覺(jué)意識(shí)，沒(méi)有建立相應(yīng)的懲罰，缺少獎(jiǎng)懲機(jī)制。

在實(shí)施過(guò)程中，資金支持不夠。政策系統(tǒng)不夠理想，缺少垃圾分類、減量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，缺少垃圾分類運(yùn)輸方面的技術(shù)支持和資金支持，缺少對(duì)于垃圾分類、減量措施實(shí)施的成本分析與控制，過(guò)于簡(jiǎn)單化。垃圾收集后，沒(méi)有進(jìn)一步跟進(jìn)處理措施，垃圾處理設(shè)備的規(guī)格和相應(yīng)資質(zhì)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化。沒(méi)有明確的必須重復(fù)使用的物品清單。在實(shí)施過(guò)程中，對(duì)干濕垃圾分類的界限不清晰，導(dǎo)致操作不明確，操作難度大，目標(biāo)群體容易放棄操作。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)——執(zhí)行與監(jiān)管過(guò)程存在的問(wèn)題

該《實(shí)施方案》的主體責(zé)任主要由各級(jí)人民政府承擔(dān)，各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制定本轄區(qū)生活垃圾分類、減量工作的實(shí)施計(jì)劃，這就會(huì)導(dǎo)致各級(jí)人民政府在建立制度時(shí)可能會(huì)不遵從同一套標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范體系。建立工作組織，街道、社區(qū)應(yīng)配備足夠的工作人員，并精心安排組建，形成“一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)”，這也可能會(huì)產(chǎn)生由于工作人員素質(zhì)不同，而產(chǎn)生工作效果不同，甚至執(zhí)行效果大打折扣的情況。

在執(zhí)行方面，人員的素質(zhì)需要提升，壓力傳導(dǎo)不到位，導(dǎo)致執(zhí)行人員的理解與《實(shí)施方案》之間存在偏差，各城區(qū)政府、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)成員在垃圾分類處理方面的知識(shí)儲(chǔ)備不具有專業(yè)性，不能準(zhǔn)確向目標(biāo)群體講解有關(guān)垃圾分類相關(guān)知識(shí)，效果會(huì)打折扣。

由于社區(qū)的工作量繁雜，生活垃圾分類、減量工作主要依賴社區(qū)，社區(qū)在垃圾分類、減量工作中的投入力度不可避免地變小，效果自然會(huì)打折扣。

同時(shí)，監(jiān)督機(jī)制和評(píng)估考核機(jī)制不完善，考核機(jī)構(gòu)與被考核機(jī)構(gòu)重疊、監(jiān)督機(jī)構(gòu)與被監(jiān)督機(jī)構(gòu)重疊，考核和監(jiān)督的有效性值得關(guān)注。沒(méi)有建立起相應(yīng)的處罰激勵(lì)機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)目標(biāo)群體的積極性?！秾?shí)施方案》中缺少衡量具體工作結(jié)果的操作性強(qiáng)有力的標(biāo)準(zhǔn)。雖然《實(shí)施方案》中要求建立監(jiān)督和考評(píng)機(jī)制，但是評(píng)估和考核工作暫時(shí)沒(méi)有開(kāi)展，評(píng)估結(jié)果尚未公布，工作推進(jìn)的進(jìn)度較慢；又缺少相應(yīng)的懲戒手段，沒(méi)有建立行之有效的激勵(lì)機(jī)制。導(dǎo)致該項(xiàng)工作的推進(jìn)只有號(hào)角，而實(shí)際進(jìn)程過(guò)于緩慢。

（三）目標(biāo)群體——存在的問(wèn)題

《實(shí)施方案》的主要目標(biāo)群體為：黨政機(jī)關(guān)和居民區(qū)試點(diǎn)。存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題：一是對(duì)政策意識(shí)水平較低。這兩個(gè)目標(biāo)群體，沒(méi)有意識(shí)到自己是垃圾分類、減量工作推進(jìn)的主體，都認(rèn)為自己僅僅是參與者。黨政機(jī)關(guān)中可實(shí)現(xiàn)的生活垃圾分類與一般居民生活垃圾分類不同，垃圾類別較少，目前比較容易滿足垃圾分類的要求，在黨政機(jī)關(guān)中，很難讓目標(biāo)群體產(chǎn)生更高的共鳴，認(rèn)識(shí)上不夠深刻。自覺(jué)主動(dòng)積極參與垃圾分類的居民較少，本市的成功經(jīng)驗(yàn)少，居民更多抱有看熱鬧的心理。二是缺乏環(huán)保意識(shí)。由于現(xiàn)階段，南寧市的垃圾分類、減量工作宣傳還不夠，導(dǎo)致目標(biāo)群體意識(shí)不到垃圾分類、減量的重要性，并且由于居民比較難以受到監(jiān)督，存在認(rèn)為自己不執(zhí)行垃圾分類也無(wú)妨的心理。三是垃圾分類、減量的知識(shí)不足，比如餐廚垃圾中不包含包裝、何為可回收垃圾等，當(dāng)目標(biāo)群體對(duì)于垃圾分類、減量的知識(shí)儲(chǔ)備不足，將導(dǎo)致生活垃圾分類的有效性降低。

（四）環(huán)境因素——社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面的問(wèn)題

阻礙生活垃圾分類、減量政策實(shí)施面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之一，就是生活垃圾分類處理的終端設(shè)施發(fā)展滯后。目前南寧市的生活垃圾去向，主要是進(jìn)入填埋場(chǎng)和垃圾焚燒場(chǎng)。僅靠垃圾填埋和焚燒，不能夠有效實(shí)現(xiàn)垃圾減量；而垃圾分類配套設(shè)施不到位，將導(dǎo)致目標(biāo)群體對(duì)垃圾分類不夠重視。目前，居民不配合分類回收的常用借口之一就是“即使我們分類投放，垃圾車也將統(tǒng)一收走，為什么還要進(jìn)行分類投放呢？”。社區(qū)垃圾桶配套滯后、居民不容易得到合適的可降解垃圾袋，回收垃圾的垃圾車沒(méi)有專門分類，分類后的垃圾統(tǒng)一收集等。這些問(wèn)題的存在反映出南寧市相關(guān)政策資源的匱乏。

三、完善生活垃圾分類減量政策執(zhí)行的途徑

（一）完善政策內(nèi)容

1.法律方面

完善立法綜合管理。制度與法律規(guī)范的缺乏，使垃圾分類、減量工作的推進(jìn)缺乏強(qiáng)有力的支撐。目前，我國(guó)法律關(guān)于生活垃圾分類、減量方面基本空白，環(huán)保法中對(duì)相關(guān)內(nèi)容的描述也僅僅是定性而非定量。南寧市生活垃圾分類、減量政策的推進(jìn)需要得到國(guó)家制定的制度、法律的支持。通過(guò)立法，可以區(qū)分政府和居民的責(zé)任，充分發(fā)揮居民在垃圾分類、減量政策中起到的積極作用，進(jìn)一步明確各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

2.相關(guān)機(jī)制方面

為改善垃圾分類、提高減量政策的執(zhí)行效果，有必要建立和完善生活垃圾的處理（垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸、處理處置）全過(guò)程的相關(guān)機(jī)制：一是要完善監(jiān)督機(jī)制；二是健全評(píng)估考評(píng)機(jī)制；三是從無(wú)到有，建立處罰激勵(lì)機(jī)制。

（二）增強(qiáng)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力

1.政策執(zhí)行機(jī)關(guān)

提高政策執(zhí)行部門對(duì)生活垃圾分類、減量政策價(jià)值的認(rèn)識(shí)，提高政治站位：從被強(qiáng)迫執(zhí)行改變?yōu)橹鲃?dòng)執(zhí)行，把“要我做”變?yōu)椤拔乙觥?；組織政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，通過(guò)培訓(xùn)、理論考試和實(shí)際操作相結(jié)合的方式，檢驗(yàn)學(xué)習(xí)成果；深入了解政策的具體內(nèi)容，深入了解該政策各階段目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)的實(shí)施方法。提高政策執(zhí)行人員的個(gè)人素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，落實(shí)政策執(zhí)行部門及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，建立考評(píng)，追究履職責(zé)任。

2.促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

僅僅依靠政府部門完成垃圾分類、減量工作不能調(diào)動(dòng)市場(chǎng)活力。生活垃圾分類、減量產(chǎn)業(yè)具有很高的利潤(rùn)空間，但并不為市場(chǎng)所了解，可以通過(guò)生活垃圾分類產(chǎn)業(yè)化知識(shí)的普及調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，使各大企業(yè)主動(dòng)向該領(lǐng)域投入資金，取得收益的同時(shí)，促進(jìn)就業(yè)，促進(jìn)垃圾分類回收。

（三）調(diào)動(dòng)目標(biāo)群體積極性

1.加大宣傳力度，借鑒國(guó)內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

國(guó)內(nèi)有很多發(fā)達(dá)城市在垃圾分類領(lǐng)域已取得成效。原“二線城市”——杭州，近年來(lái)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，在生活垃圾分類、減量處理方面的宣傳經(jīng)驗(yàn)值得推廣。杭州市人民政府發(fā)動(dòng)相關(guān)單位，通過(guò)多種宣傳方式，在垃圾分類、減量工作宣傳領(lǐng)域取得頗多成效。通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)勢(shì)，制作生活垃圾分類、減量專門網(wǎng)站“垃圾分類在杭州”；將社會(huì)媒體宣傳結(jié)合公共交通工具、社區(qū)平臺(tái)、黨員活動(dòng)等，滲透在目標(biāo)群體生活的點(diǎn)點(diǎn)滴滴中。

2.多元化手段推廣

一是發(fā)動(dòng)志愿者進(jìn)行入戶宣傳、相關(guān)部門組織拍攝宣傳教育片，在微博、微信等渠道宣傳相關(guān)知識(shí)。二是發(fā)動(dòng)社區(qū)的力量，在優(yōu)秀社區(qū)考核時(shí)，將垃圾分類相關(guān)工作納入考核，有助于提高社區(qū)執(zhí)行的積極性等。

（四）優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

南寧市應(yīng)加大對(duì)生活垃圾分類、減量工作的資金扶持力度，創(chuàng)造適合產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，保證垃圾分類處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。同時(shí)，對(duì)垃圾分類技術(shù)創(chuàng)新給予優(yōu)惠政策，引入相關(guān)領(lǐng)域高精尖技術(shù)人才，提升垃圾分類處理能力，創(chuàng)造積極的氛圍。