論中國天然氣資源勘探開發(fā)的法律困境及完善措施

閆 艷

（西北民族大學(xué)法學(xué)院 甘肅 蘭州 730030）

一、中國天然氣資源勘探開發(fā)既存法律規(guī)范的現(xiàn)狀描述

（一）憲法

我國受德國、法國等大陸法系國家傳統(tǒng)的影響，對礦產(chǎn)資源及其附著的土地分別設(shè)立了土地所有權(quán)和礦產(chǎn)資源所有權(quán)，土地所有權(quán)人并不是當(dāng)然的礦產(chǎn)資源所有人。我國《憲法》第9 條明確規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。這里的“礦藏”，包含了天然氣資源。

（二）法律

《礦產(chǎn)資源法》是調(diào)整天然氣資源勘探開發(fā)的基本法律之一，在資源所有權(quán)主體、探礦權(quán)與采礦權(quán)基本管理制度、地礦行政管理制度、相應(yīng)的法律責(zé)任等方面做了原則性規(guī)定?！兜V山安全法》重點關(guān)注的是固體礦山的安全作業(yè)，對天然氣作業(yè)安全涉及較少。

（三）行政法規(guī)

上世紀(jì)80 年代初，在國家鼓勵外商來華投資礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的政策背景下，頒行了《對外合作開采海洋石油資源條例》，向外國企業(yè)開放了海洋石油資源領(lǐng)域，標(biāo)志著我國油氣產(chǎn)業(yè)開始對外開放。1993 年，隨著《對外合作開采陸上石油資源條例》的頒行，開放領(lǐng)域進一步擴展至陸地。需要特別指出的有兩點，一是《對外合作開采海洋石油資源條例》規(guī)定了開采企業(yè)需要繳納礦區(qū)使用費，這一條款可以看做是我國礦產(chǎn)資源有償開采制度的萌芽，標(biāo)志著過去無償開采制度的終結(jié)；二是這兩部行政法規(guī)明確賦予了中國海洋石油總公司在海洋油氣資源勘探、開放、生產(chǎn)、銷售的專營權(quán)；授予中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司在對外合作開采陸上油氣資源的專營權(quán)。上世紀(jì)末，我國基本形成了中石油、中石化、中海油三大國有企業(yè)“南北分治、海陸分割、上下游一體化”的壟斷格局。

（四）行政規(guī)章

我國天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域存在大量的行政規(guī)章，其主要是：《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（1998 年）、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（1998年）、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》（1998 年）、《地質(zhì)資料管理條例》（2002 年）、《海洋石油安全生產(chǎn)規(guī)定》（2006 年）、《關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》（2006 年）、《關(guān)于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》（2007 年）、《關(guān)于進一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》（2009 年）、《關(guān)于加強頁巖氣資源勘探開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》（2012 年）等。除此以外，我國還頒布了一系列涉及油氣勘探開發(fā)環(huán)境保護的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

二、中國天然氣資源勘探開發(fā)既存法律規(guī)范的困境

（一）立法不健全，缺乏完整的法律框架

目前，我國還沒有一部獨立的、專門調(diào)整天然氣領(lǐng)域的法律規(guī)范，調(diào)整天然氣領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律是《礦產(chǎn)資源法》及在此基礎(chǔ)上頒布出臺的條例、辦法等法律文件，從相關(guān)法條內(nèi)容看，主要側(cè)重于從行政角度管理和規(guī)范礦產(chǎn)資源的勘查、開采，規(guī)范天然氣上游產(chǎn)業(yè)的勘查登記與開采登記等法規(guī)與其他礦產(chǎn)資源的法規(guī)一致，沒有體現(xiàn)出天然氣資源勘探、開發(fā)的特殊性。此外，現(xiàn)有《礦產(chǎn)資源法》更多地是滿足于國家對礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的需要，在制度設(shè)置上存在“重管理權(quán)利設(shè)置而輕視權(quán)利保護設(shè)計、礦業(yè)權(quán)權(quán)能模糊不清、相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計不合理”等諸多問題。事實上，2007 年《物權(quán)法》頒行后，探礦權(quán)、采礦權(quán)已經(jīng)被明確界定為用益物權(quán)，而現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》沒有在礦業(yè)權(quán)的權(quán)利設(shè)置上體現(xiàn)出礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性。

（二）天然氣勘探、開發(fā)利用的市場主體相對缺失

鑒于天然氣資源重要的戰(zhàn)略地位和天然氣上游產(chǎn)業(yè)所具有的高技術(shù)、高風(fēng)險、高回報的“三高”行業(yè)特點，我國對天然氣資源礦業(yè)權(quán)的主體有十分嚴(yán)格的審核要求：“天然氣是特定礦種，國家對其實行一級發(fā)證管理制度，任何從事石油天然氣勘查、開采的單位或個人都必須依法登記”。這意味著天然氣資源的勘探、開發(fā)必須由國務(wù)院批準(zhǔn)的石油公司或必須得到國務(wù)院批準(zhǔn)同意，這從立法上造成了三大國有石油公司彼此間有限競爭的壟斷市場結(jié)構(gòu)。

根據(jù)國土資源部最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國油氣資源勘查區(qū)塊已全部登記在中國石油、中國石化、中國海油和延長油礦名下，中石油、中石化和中海油約占全國油氣資源探礦權(quán)、采礦權(quán)面積的97.4%，在天然氣產(chǎn)業(yè)上游，中石油大約占據(jù)80%的市場份額。這三家大型國有企業(yè)在油氣勘探開發(fā)上游占絕對壟斷地位。近年來，擁有大量油氣資源遠景地區(qū)的三大石油公司和延長油礦，對油氣資源的勘探力度明顯不足，不能完成法定的勘查投入，天然氣勘探有效投入的不足，制約了儲量資源的持續(xù)增長，威脅到天然氣儲量基礎(chǔ)和國家能源安全。

（三）天然氣勘探開發(fā)、利用的管理主體錯位、缺失、越位并存

目前，我國政府轉(zhuǎn)型仍然滯后于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，政府轉(zhuǎn)型滯后的結(jié)果是要么出現(xiàn)制度性缺陷要么出現(xiàn)政府能力缺陷，制度性缺陷最突出的表現(xiàn)就是政府功能的“錯位”、“缺位”，而不論是制度性缺陷還是政府能力缺陷，都會進一步加劇“政府失靈”。目前，我國天然氣行業(yè)管理職能分散在國家發(fā)改委、國土資源部、商務(wù)部、國家能源局等部門，這種分散的管理模式使得國家無法制定統(tǒng)一的天然氣發(fā)展戰(zhàn)略，即便政策出臺也會出現(xiàn)相互推諉甚至抵觸的現(xiàn)象，不利于政策的制定和執(zhí)行。此外，分散、弱化的管理模式使得國家對石油公司的勘探開發(fā)中涉及的探明儲量、產(chǎn)量生產(chǎn)等重大內(nèi)容難以及時準(zhǔn)確掌握，管理部門對勘查、開采天然氣資源的違法行為不作為，越權(quán)發(fā)證，越權(quán)對當(dāng)?shù)氐奶烊粴赓Y源勘查開采作出決定，天然氣開采多年來粗放經(jīng)營，資源浪費嚴(yán)重。

（四）天然氣產(chǎn)業(yè)市場發(fā)育不足

天然氣資源的勘探、開發(fā)、市場運行有其獨特的規(guī)律。隨著我國市場經(jīng)濟改革的逐步引向深入以及天然氣供需形勢的日趨嚴(yán)峻，天然氣勘探、開發(fā)中存在的體制不順、投入不足、活力不夠等問題充分暴露出來。究其原因，是體制制約，氣田無論大小、產(chǎn)量無論高低，都只能由三大石油公司來開發(fā)。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》在立法上側(cè)重于行政管理，規(guī)定國家對天然氣實行一級發(fā)證管理制度。這種行政授予的方式，不利于礦業(yè)權(quán)市場的公開、公平和透明，阻礙了市場化水平的提高。

三、完善中國天然氣資源勘探開發(fā)的法律措施

天然氣作為商品，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用實屬必然。推動能源體制革命，加快國內(nèi)天然氣上游市場化改革大勢所趨、勢在必行。從市場規(guī)律來講，天然氣產(chǎn)業(yè)要想蓬勃發(fā)展，必須鼓勵社會資本進入油氣勘探的上游領(lǐng)域。

（一）主體準(zhǔn)入規(guī)范設(shè)置

市場準(zhǔn)入是政府彌補“市場失靈”和實現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段之一。根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，天然氣屬于特定礦種，這類礦產(chǎn)資源的勘查登記工作，應(yīng)由國務(wù)院授權(quán)的相關(guān)主管部門審批，并頒發(fā)采礦許可證。我國對天然氣上游產(chǎn)業(yè)實行特許經(jīng)營，授權(quán)中石油、中石化、中海油和延長油礦從事陸上及海上油氣資源的勘探開發(fā)，特許以外的企業(yè)禁止入內(nèi)，形成了事實上的政策性準(zhǔn)入壁壘。這種壟斷經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)組織模式不可避免地造成了效率損失。為貫徹落實2018 年國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，應(yīng)推進民間資本進入天然氣礦業(yè)領(lǐng)域。

首先，應(yīng)加快制度供給，將政策性壁壘從天然氣產(chǎn)業(yè)的勘探開發(fā)環(huán)節(jié)中剔除出去，讓民間資本能夠進入天然氣產(chǎn)業(yè)的上游環(huán)節(jié)。建議制定《天然氣法》，并在該法中明確國家對民間資本投資天然氣資源勘探開發(fā)領(lǐng)域總體方針、基本原則和配套政策；明確民間資本投資天然氣資源勘探開發(fā)市場準(zhǔn)入條件及資質(zhì)；確保具備資質(zhì)的市場主體在非歧視原則下獲得公開準(zhǔn)入權(quán)利；對從事天然氣資源勘探開發(fā)領(lǐng)域的利益平衡作出原則性規(guī)定。

其次，破除隱性門檻和歧視性政策，讓民間資本能夠參與天然氣產(chǎn)業(yè)的勘探和開發(fā)項目，淡化所有制色彩，真正從法律角度和符合經(jīng)濟規(guī)律的角度來設(shè)置資本準(zhǔn)入門檻。在資源配置上向市場傾斜，減少人為干預(yù)因素，提供給民間資本更多的寬松環(huán)境，此外還要保持國家政策的連續(xù)性，增加民間資本進入天然氣資源的勘探開發(fā)領(lǐng)域的安全系數(shù)。

最后，建立健全天然氣資源勘探開發(fā)的動態(tài)監(jiān)測平臺。在該平臺可將礦業(yè)權(quán)市場流轉(zhuǎn)、礦業(yè)權(quán)中介技術(shù)服務(wù)、天然氣資源的儲量變化等方面進行全面監(jiān)測，推動天然氣資源的勘探與開發(fā)過程的合理性和有效性，盡量減少因資本的非正常流動所導(dǎo)致的“炒作”和“囤積”可能。

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，市場的穩(wěn)健運行離不開良好的法治環(huán)境。在天然氣資源的勘探、開發(fā)過程中，保障主體的經(jīng)濟自由權(quán)或者經(jīng)濟發(fā)展權(quán)最為重要，應(yīng)該嚴(yán)格貫徹法定原則，有效限定政府的權(quán)力，保障市場主體權(quán)利的充分運用。

（二）交易規(guī)范設(shè)置

我國《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)市場包括“出讓”與“轉(zhuǎn)讓”。礦業(yè)權(quán)的“出讓”是國家以礦產(chǎn)資源所有者的身份，根據(jù)礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限和礦產(chǎn)資源規(guī)劃及礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，以招標(biāo)、拍賣、掛牌、申請在先、協(xié)議等方式依法向探礦權(quán)申請人授予探礦權(quán)及以招標(biāo)、拍賣、掛牌、探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)、協(xié)議等方式依法向采礦權(quán)申請人授予采礦權(quán)的行為。礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，則是礦業(yè)權(quán)主體將依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)經(jīng)審批后進行流轉(zhuǎn)。目前，我國礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在授權(quán)性規(guī)定過多、礦業(yè)權(quán)的有效期設(shè)置不合理、礦業(yè)權(quán)價格形成機制不完善等諸多問題，建議對現(xiàn)有法律法規(guī)進行全面梳理，針對礦業(yè)權(quán)市場交易的需要，出臺符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律的法律法規(guī)，建立一個權(quán)責(zé)分明、框架清楚的礦業(yè)權(quán)市場運行法律機制。

首先，要逐步提高天然氣資源礦業(yè)權(quán)市場化水平。為實現(xiàn)資源的資產(chǎn)化管理，要把國家出資探明礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)出讓作為礦業(yè)權(quán)一級市場建設(shè)工作的重點，由國土資源部門對國家出資勘探查明的礦產(chǎn)地進行摸底調(diào)查和礦業(yè)權(quán)清理。其次，遵循國際慣例，合理確定礦業(yè)權(quán)使用期限。最后，建立適合我國物權(quán)制度的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。根據(jù)我國《物權(quán)法》規(guī)定，礦業(yè)權(quán)屬于不動產(chǎn)物權(quán)，天然氣立法應(yīng)將建立礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一登記制度，發(fā)揮礦業(yè)權(quán)“物”的效用，建立礦業(yè)權(quán)交易市場，完善礦業(yè)權(quán)的二級市場流轉(zhuǎn)制度。通過激勵措施，要加快頁巖氣和煤層氣的開發(fā)速度。理順價格機制，健全市場化價格運作，從宏觀上加強對天然氣產(chǎn)業(yè)上游勘探開發(fā)的監(jiān)督與調(diào)控。

為推動天然氣礦業(yè)權(quán)市場的有序發(fā)展，促進天然氣資源的開發(fā)、環(huán)境保護，亟需制定《天然氣法》，建立有效的礦業(yè)權(quán)交易制度；明確礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)登記制度，理順礦業(yè)權(quán)審批制度與物權(quán)登記制度的關(guān)系；明確礦業(yè)權(quán)抵押、出租、作價入股等規(guī)定。要打破傳統(tǒng)的“公有、公用、公營”的運行模式，就必須引入礦業(yè)權(quán)市場競爭和有償獲取礦業(yè)權(quán)的制度安排。除此以外，還應(yīng)大力培育和發(fā)展社會化的礦業(yè)權(quán)評估、法律咨詢、代理等中介結(jié)構(gòu)，開展相關(guān)業(yè)務(wù)咨詢活動。利用現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，搭建礦業(yè)權(quán)市場交易信息平臺。