新公共服務(wù)理論的三重困惑分析

文/于小強(qiáng)（中南大學(xué)，湖南長沙 41000）

內(nèi)容提要：新公共服務(wù)理論提出至今，其固有的不足和困惑一直受到廣泛的爭議。通過重新審視新公共服務(wù)理論，嘗試用歷史、理論和實(shí)踐三個(gè)維度來解釋新公共服務(wù)理論的公民的需求是否代表公共利益、政府是否提供的公共服務(wù)就是好的、政府與公民達(dá)成的共同價(jià)值取向是否一致三大現(xiàn)實(shí)困惑背后的原因，同時(shí)運(yùn)用辯證唯物主義從三個(gè)方面對新公共服務(wù)理論進(jìn)行哲學(xué)上的反思：在歷史發(fā)展中，新公共服務(wù)理論體現(xiàn)了效率與公平的博弈；新公共服務(wù)理論本身的論證不具備嚴(yán)密邏輯性；新公共服務(wù)理論無法在實(shí)踐性上解決效率與公平兩者之間的平衡。

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

公共行政是發(fā)展中國家最稀缺的資源。［1］對于我國來說，具有優(yōu)越性的公共管理理念和管理制度同樣是一種稀缺的資源，新的公共管理模式對于國家治理現(xiàn)代化顯得尤為重要。20 世紀(jì)80 年代起，新公共管理理論幫助西方國家取得了一定的改革成效，但是隨著傳統(tǒng)官僚制弊端出現(xiàn)，政府財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，新公共管理無法解決資本市場的失效，這引起了政府和學(xué)界對新公共管理主義合法性的反思。因此，民主價(jià)值議題重新被提及，到了2000 年，新公共服務(wù)理論應(yīng)運(yùn)而生。新公共服務(wù)理論從民主和效率的內(nèi)在關(guān)聯(lián)出發(fā)，以公共利益的價(jià)值導(dǎo)向?yàn)樵c(diǎn)，形成以民主協(xié)商和民主參與為基軸的公共行政坐標(biāo)體系，并把提供公共服務(wù)作為民主價(jià)值內(nèi)涵，在全世界引起了巨大的反響。然而，到了2015 年，登哈特重新回顧了過去15 年間民主與公民權(quán)在公共行政的實(shí)踐和研究的情況，認(rèn)為新公共服務(wù)理論和新公共管理理論都沒有成為主導(dǎo)范式，但在學(xué)術(shù)領(lǐng)域和實(shí)踐領(lǐng)域都取得了一定的成果。［2］

回歸既有研究，西方學(xué)者們在探究新公共服務(wù)理論應(yīng)然與實(shí)然的狀態(tài)中，發(fā)現(xiàn)新公共服務(wù)理論的現(xiàn)實(shí)困惑制約著其發(fā)展，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，公民的需求是否代表公共利益。Nalbandian（2008）指出在日益復(fù)雜的地方治理環(huán)境中應(yīng)加強(qiáng)公民參與的必要性，體現(xiàn)公民的需求，應(yīng)保障其公共利益。［3］但Durant 和Ali（2013）認(rèn)為在政府改革的過程中，公民參與與政府交流具有疏遠(yuǎn)的問題，公民需求與公共利益的提供有一定偏差，公民的需求不完全代表公共利益。［4］Post、Agnihotri和Hyun（2018）等人發(fā)現(xiàn)隨著整個(gè)發(fā)展中世界的城市增長，它們的擴(kuò)張速度往往比為居民提供水和公共安全等基本必需品的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)要快。一些城市在快速增長的情況下提供比其他城市更有效的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，并且有些家庭和社區(qū)比其他家庭和社區(qū)獲得更好的服務(wù)，這些服務(wù)的獲得不單純是公民的需求，而只是城市發(fā)展到一定水平提供的均等化服務(wù)。［5］第二，政府是否提供的公共服務(wù)就是好的。Walle（2016）通過研究政府提供公共服務(wù)失敗的案例，發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)失敗會給公民、公共組織和社會帶來巨大的后果，他認(rèn)為公共服務(wù)失敗導(dǎo)致的社會不平等需要在未來的研究中發(fā)揮突出作用，為后續(xù)研究這種失敗的過程、原因和后果以及公私差異制定了新的研究議程。［6］Hodgkinson（2017）等人認(rèn)為提出要構(gòu)建公共價(jià)值網(wǎng)絡(luò)和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)框架，將公共服務(wù)研究定位于公共部門，明確復(fù)雜的價(jià)值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)，主張公共部門更廣泛地參與公共服務(wù)管理。［7］政府在提供公共服務(wù)的同時(shí)，在對公共服務(wù)的管理上也面臨著困難，Huque 和Grace（2018）從2000 年開始就對香港的實(shí)際個(gè)案進(jìn)行研究，認(rèn)為有些公共服務(wù)例如醫(yī)療和教育等，是可以看到其具體性質(zhì)，但有些公共服務(wù)卻被公眾所忽視。隨著各國政府強(qiáng)調(diào)產(chǎn)生可見和可量化成果的領(lǐng)域，它們忽視了必須向公眾提供一些無形服務(wù)，這些領(lǐng)域的業(yè)績不佳可能導(dǎo)致公共部門的重大危機(jī)。［8］第三，政府與公民達(dá)成的共同價(jià)值取向是否一致。Bryson（2014）等人認(rèn)為新公共服務(wù)理論的公共價(jià)值治理，超越了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理，更加強(qiáng)調(diào)公民權(quán)和民主。［9］要實(shí)現(xiàn)政府與公民的共同的價(jià)值取向，Rauh（2018）從新公共服務(wù)中的倫理問題出發(fā)，指出結(jié)構(gòu)性倫理問題在官僚機(jī)構(gòu)和民選權(quán)力機(jī)構(gòu)之間不斷變化的關(guān)系中得到解決，但解決剩余道德問題的辦法是回歸服務(wù)道德。為了使政府與公民達(dá)成共同的價(jià)值取向，Pablo（2018）在研究發(fā)展中國家的個(gè)人就業(yè)決策時(shí)，發(fā)現(xiàn)決定因素是公共服務(wù)動機(jī)的強(qiáng)弱，它會影響到其選擇政府、非營利、營利和學(xué)術(shù)四個(gè)不同領(lǐng)域的工作。［10］

綜上所述，通過西方學(xué)者的反思，明晰了新公共服務(wù)理論在實(shí)踐中的三重困惑。我國進(jìn)入到新時(shí)代，要構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府也將面臨此三重困惑。當(dāng)前針對三重困惑產(chǎn)生的原因主要是從西方學(xué)者的視角出發(fā)進(jìn)行研究，雖然推進(jìn)了對新公共服務(wù)理論的認(rèn)知，但無法從辯證唯物主義的理論高度上準(zhǔn)確揭示其背后原因。反觀國內(nèi)近年來發(fā)表的關(guān)于新公共服務(wù)理論的論文，主要是認(rèn)為新公共服務(wù)理論在理論層面上還不能稱之為一個(gè)理論，并且在實(shí)踐層面上未能提出有效的具體實(shí)踐措施，從誕生之日起，就有著天生的實(shí)踐理論的不足。［11］迄今為止，國內(nèi)學(xué)界并沒有形成反思新公共服務(wù)理論的系列文章，其原因與中國政府的行政改革和構(gòu)建服務(wù)型政府遲于當(dāng)代西方政府有關(guān)，也與國內(nèi)學(xué)界對此問題研究的缺乏重視有關(guān)?；趯ι鲜鑫墨I(xiàn)的梳理，本文擬從西方學(xué)者反思新公共服務(wù)理論的視角入手，梳理西方學(xué)者對新公共服務(wù)理論的三大現(xiàn)實(shí)困惑的成因探析，并運(yùn)用辯證唯物主義對新公共服務(wù)理論進(jìn)行反思，為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提供新的理論預(yù)設(shè)、價(jià)值內(nèi)涵以及制度安排路徑，使之更好地符合中國的國情，促進(jìn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

二、新公共服務(wù)理論三重困惑的致因：西方學(xué)者的反思

新公共服務(wù)理論是舶來品，現(xiàn)有研究對其理論困惑的解釋主要是從西方的角度出發(fā)，認(rèn)為新公共服務(wù)理論三大現(xiàn)實(shí)困惑的成因，是其產(chǎn)生的歷史背景、社會環(huán)境、實(shí)際情況和發(fā)展歷程所造成的。

（一）新公共服務(wù)理論的“歷史維度”

從歷史維度來看，對西方現(xiàn)代性起源的哲學(xué)思考上，公民追求事物“新”的本質(zhì)。公民提出新需求可作為公共利益的表達(dá)，就應(yīng)得到滿足。在20 世紀(jì)60 年代西方的學(xué)生運(yùn)動中，斯特勞斯指出現(xiàn)代性的本質(zhì)是“青年造反運(yùn)動”，其邏輯思維是：判斷好的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是新、更新、最新。［12］新公共管理和新公共服務(wù)等理論，都在突出一個(gè)“新”，其已經(jīng)忽略了在萬物皆在發(fā)展的前提下，一味只追求“新”，在這一過程中，依然存在“好與壞”“對與錯(cuò)”的標(biāo)準(zhǔn)。［13］新公共管理理論引用市場經(jīng)濟(jì)理論，把“企業(yè)型政府”作為“新”的理性技術(shù)化推動政府改革，此乃實(shí)踐中的創(chuàng)新之舉。新公共服務(wù)理論的“新”在于重申民主價(jià)值在公共行政中的主體位置。但新公共服務(wù)理論在效率與公平之間尋求平衡點(diǎn)的實(shí)踐理論尚未形成，勢必會導(dǎo)致新公共服務(wù)理論在實(shí)踐中的不足。［14］對于新公共管理理論來說，新公共服務(wù)理論是思維方法上的變革。新公共服務(wù)理論雖在內(nèi)在的形而上學(xué)上，實(shí)現(xiàn)了對新公共管理理論的超越，但對于“公平性”這一基點(diǎn)，新公共服務(wù)理論還在尋求形而上學(xué)的探索，因其批判現(xiàn)實(shí)存在的“制度”和“理論”只是一種超越現(xiàn)實(shí)的憧憬。當(dāng)然，否定新公共服務(wù)理論形而上學(xué)“新”的探索，將弱化追求公平的初衷，畢竟實(shí)現(xiàn)真正的超越是要從公平與效率兩個(gè)方面突破。

新公共服務(wù)理論把民主擺在第一位，是以實(shí)現(xiàn)公民公共利益為前提，并保障公民權(quán)利。但歷史經(jīng)驗(yàn)證明，公民需求可從不同方面去考察和評判，但首要和決定性因素是公平性。公共行政官員在公共利益與公民權(quán)利之間要找到平衡點(diǎn)。新公共服務(wù)提倡從掌舵走向服務(wù)，其民主價(jià)值取向既追求效率也追求公平。新公共管理的職能轉(zhuǎn)變要求政府由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，其改革的路徑是以市場為導(dǎo)向，突出效率，把市場化與競爭化的市場模式引入政府的實(shí)際工作之中，結(jié)果卻導(dǎo)致公共利益與公民權(quán)利的缺失。［15］在新公共服務(wù)看來，政府角色的轉(zhuǎn)變是為社會領(lǐng)航，公共行政官員基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)公民的公共利益需求，保障公民權(quán)利。因此，要做到：（1）協(xié)助公民以及所在社區(qū)認(rèn)識其需求；（2）協(xié)調(diào)和整理公民與社區(qū)的愿景；（3）擔(dān)任溝通的橋梁和促進(jìn)因素。此刻，公共行政官員是作為權(quán)利領(lǐng)域的公共產(chǎn)品，也是各方利益團(tuán)體實(shí)現(xiàn)各自目的的民主表現(xiàn)形式。

（二）新公共服務(wù)理論的“理論維度”

從理論維度來看，新公共服務(wù)理論批判新公共管理理論推崇的市場競爭模式和企業(yè)管理價(jià)值觀。在此之前，已經(jīng)出現(xiàn)了對現(xiàn)代公共管理理論的反思與批判，集大成者包括法默爾、?？怂购兔桌盏取９补芾硎乾F(xiàn)代性的一個(gè)標(biāo)桿，法默爾卻透過后現(xiàn)代主義的透鏡重新想象、解構(gòu)、去領(lǐng)地化、變樣，來對公共管理這一現(xiàn)代性之核心思想否定。［16］并且他從特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義、企業(yè)精神和解釋學(xué)等領(lǐng)域?qū)ΜF(xiàn)代公共管理理論的局限性進(jìn)行反思與批判，認(rèn)為現(xiàn)代公共管理理論過于強(qiáng)調(diào)“宏大敘事”或者“元敘事”的所謂“真理性”和“合法性”的闡釋。并且，?？怂购兔桌赵凇逗蟋F(xiàn)代公共行政》的書中解釋“現(xiàn)代性”也是用一種“元話語”來證明其自身“合法性”的科學(xué)，并且依賴于某種宏大敘事。［17］

新公共服務(wù)理論對于“后現(xiàn)代”的“元敘事”的批判就在于批判其“合法性”。利奧塔認(rèn)為后現(xiàn)代主義的核心也是要考查“合法性問題”，體現(xiàn)為“后現(xiàn)代”對于“元敘事”的質(zhì)疑。［18］對此，登哈特在書中表明：“現(xiàn)在存在著一種公共行政的合法性危機(jī)，在這一危機(jī)中，理論的統(tǒng)一性基礎(chǔ)無法反映或者回應(yīng)公共行政領(lǐng)域中的參與者——包括那些理論家、實(shí)務(wù)者以及公民等——的要求?！保?9］可以看出，“理論的統(tǒng)一性”是相對于新公共服務(wù)理論存在的“合法性危機(jī)”來說，且認(rèn)為“合法性危機(jī)”是不能滿足實(shí)踐的要求，體現(xiàn)出新公共服務(wù)理論更多是一種呼吁還有倡導(dǎo)，談不上實(shí)際的要求，這將導(dǎo)致在政府實(shí)際操作層面上不能提供給公民更好的公共服務(wù)，未能形成具體的實(shí)踐方案，最終變?yōu)橐粋€(gè)空想主義的理論困境。

（三）新公共服務(wù)理論的“實(shí)踐維度”

從實(shí)踐維度來看，公共利益和協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值體現(xiàn)在“效率”與“公平”之間的取舍，直接影響到政府與公民如何達(dá)成共同的價(jià)值取向，原因在于：

第一，新公共服務(wù)理論的支持者認(rèn)為，公共利益的概念對公共行政及其相關(guān)工作至關(guān)重要。但McGinnes 和Ostrom 在研究Vincent和Tiebout 的著作的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)其與公共服務(wù)理論之間的緊密關(guān)系具有諷刺性，認(rèn)為公共服務(wù)理論給政治研究帶來了“效率”在公共政策中的重要性，卻提出在多中心的秩序中，個(gè)人或社區(qū)的關(guān)系可能出于各種原因會追求其他目標(biāo)，如問責(zé)、公平或可持續(xù)性，勢必會拋棄“效率”。［20］

第二，在新公共服務(wù)理論中，尋求公共利益的共同觀點(diǎn)是基于對價(jià)值的公開、公平的環(huán)境、知情的討論。公民對政府的信任和信心是基于政府政策是否注重公共利益的價(jià)值觀念，當(dāng)政府機(jī)構(gòu)提高社會福利和公共利益時(shí)，公民信任和支付城市投資的意愿增加。它與新公共管理截然不同，新公共管理理論基于自利性的個(gè)人選擇的集合，被假定為確定和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的最佳方法，推行企業(yè)家政府，鼓勵公務(wù)員與企業(yè)家一樣行動，保障政府運(yùn)行如市場般的效率性。并且，新公共服務(wù)理論認(rèn)為公共價(jià)值的正確仲裁者必須是一個(gè)集體公眾，在超越效率和高效性的價(jià)值觀上，應(yīng)繼續(xù)質(zhì)疑對自利性與公共價(jià)值之間的判斷。越來越多的研究表明，新公共服務(wù)理論提倡的公共價(jià)值和規(guī)范是不可或缺的，在實(shí)踐中可以實(shí)現(xiàn)政府與公民達(dá)成共同的價(jià)值取向，并引導(dǎo)價(jià)值取向。新公共服務(wù)理論的研究者還發(fā)現(xiàn)，良好的公共服務(wù)動機(jī)是價(jià)值取向的目標(biāo)，擁有公共服務(wù)動機(jī)的公務(wù)人員在進(jìn)行公共服務(wù)之時(shí)，績效也會得到積極提高。［21］并且，公共服務(wù)動機(jī)和組織文化之間存在相互影響，組織文化調(diào)節(jié)公共服務(wù)動機(jī)對組織起到承諾的作用。［22］

三、對新公共服務(wù)理論的反思：辯證唯物主義視角

理論的產(chǎn)生不僅是建立在對于現(xiàn)實(shí)存在問題的分析和解讀之上，同時(shí)也建立在對現(xiàn)有范式解構(gòu)的基礎(chǔ)之上。新公共服務(wù)理論肇始于登哈特，并在理論建構(gòu)中，理性與批判性地汲取傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的精華，重新明確公共行政領(lǐng)域中民主價(jià)值、公共利益和公共服務(wù)的規(guī)范性位置，定位政府部門既不掌舵也不劃槳，而是具有完善整合力和回應(yīng)力的提供服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)。但是，從誕生到發(fā)展，新公共服務(wù)理論固有的不足和困境一直受到廣泛的爭議，理論與實(shí)踐上的不足是導(dǎo)致三重困惑的原因。相對于西方學(xué)者從“歷史維度”“理論維度”和“實(shí)踐維度”的三個(gè)維度來解釋新公共服務(wù)理論的三重現(xiàn)實(shí)困惑產(chǎn)生的原因，要想新公共服務(wù)理論中國化，必須要用辯證唯物主義的視角，重新審視新公共服務(wù)理論。

（一）效率與公平的博弈：反復(fù)與上升

縱觀公共行政百年的宏大敘事，效率與公平的博弈是推動公共行政自身發(fā)展的內(nèi)在動力。公共管理理論經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、新公共管理、后現(xiàn)代公共行政和新公共服務(wù)幾個(gè)階段，每一階段都有其豐富的理論基礎(chǔ)，說明了公共管理理論的認(rèn)識具有反復(fù)性，并且受到了主客觀條件的限制。這也引發(fā)了沃爾多對于效率與公平的思考，其認(rèn)為傳統(tǒng)行政學(xué)擁有實(shí)用主義、功利主義和實(shí)證主義的哲學(xué)基礎(chǔ)。工具性手段所取得的效率體現(xiàn)出傳統(tǒng)行政學(xué)的實(shí)用主義哲學(xué)基礎(chǔ)；公平前提下對待每一個(gè)人，爭取到最大的幸福人數(shù)是功利主義的表現(xiàn)；形而上學(xué)中無的放矢和捉摸不著的無形標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)證主義所反對的，要用實(shí)證和實(shí)際的數(shù)據(jù)來替代形而上學(xué)。［23］

具體而言，在傳統(tǒng)公共行政中，政府被抽象為高度的“理性人”，韋伯式的“科層制”理論保證了政府的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，卻也使得公民與官員無一不在這種高度制度化的理念中被遏制了自主性。新公共行政批判了傳統(tǒng)官僚制與人的權(quán)利之間的矛盾，然而，這種過于強(qiáng)調(diào)自由意志的行政理念與社會發(fā)展必然會脫節(jié)，政府的冗余與威權(quán)暴露了新公共行政的缺陷，其中，以經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的市場失靈最為顯著。并在老公共行政之上強(qiáng)調(diào)了“公平與正義”的政府行政價(jià)值。再到新公共管理改革運(yùn)動，新公共管理理論指出政府的辦事要突出效率，主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的低迷，使得社會在價(jià)值與效率的博弈中不得不又偏向后者，并急需后者來重振社會發(fā)展，政府的行政取向重新回歸到效率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再到新公共服務(wù)理論對于新公共管理理論的批判，提出公共權(quán)益的最大限度保障和民主參與，不僅考慮行政經(jīng)濟(jì)、效率、效能，還更加考慮公平與公正。

因此，人類在找到一條真正的公共管理真理的路上并不是一帆風(fēng)順，這就決定了人類對于公共管理理論的正確認(rèn)識需要一個(gè)漫長的過程，是在從實(shí)踐到認(rèn)識，再從認(rèn)識到實(shí)踐的一個(gè)反復(fù)的過程中實(shí)現(xiàn)的。對于新公共服務(wù)理論來說，它不是公共管理理論的盡頭，因?yàn)檎J(rèn)識同時(shí)也具有反復(fù)性和無限性，認(rèn)識的主體與客體是會隨著時(shí)代的變化而變化，作為公共管理理論認(rèn)識基礎(chǔ)的公共管理行為實(shí)踐也會不斷發(fā)展，因此，對于新公共服務(wù)理論的認(rèn)識是一個(gè)永無止境的認(rèn)識與實(shí)踐的過程，而不是僅僅停留在新公共服務(wù)理論對于新公共管理理論的批判上，未來也會有新的公共管理理論的出現(xiàn)。

（二）新公共服務(wù)理論的論證不具備嚴(yán)密的邏輯性

新公共服務(wù)理論的論證不具備主觀與客觀、理論與實(shí)踐的具體的、歷史的統(tǒng)一，體現(xiàn)在其不具有嚴(yán)格的自洽性和一致性、嚴(yán)密的論證性和高度的確當(dāng)性。當(dāng)回歸到批判的本身，同時(shí)是對后現(xiàn)代公共行政深度解構(gòu)之后的回答，新公共服務(wù)理論并未提出新的條件性與具體性的要求，而是照搬過去對于新公共管理理論的認(rèn)識，認(rèn)為新公共服務(wù)理論已經(jīng)超越了歷史條件，把新的歷史條件直接放入到運(yùn)用之中，這就會脫離實(shí)際。新公共服務(wù)理論吸收了后現(xiàn)代主義的懷疑論態(tài)度，對現(xiàn)代公共行政中的“真理”性敘事加以質(zhì)疑。同時(shí)，在論證新公共服務(wù)理論的可行性條件和具體上，新公共服務(wù)理論采用的觀點(diǎn)是吸取歷來出名的學(xué)者的學(xué)術(shù)著作和經(jīng)典名言，從中提取出適合自身觀點(diǎn)的論證素材，企圖用一種觀點(diǎn)推翻另一種觀點(diǎn)，這是一種片面的認(rèn)識。

在論證邏輯上，新公共服務(wù)理論的論證是不夠嚴(yán)密的。這點(diǎn)可以通過提出的兩個(gè)目的看出：第一，新公共服務(wù)理論認(rèn)為在公共管理領(lǐng)域中的建議和倡導(dǎo)統(tǒng)一后，通過把公共價(jià)值與公共利益兩者相結(jié)合形成民主價(jià)值觀，進(jìn)一步把公民權(quán)和公共服務(wù)作為公共管理領(lǐng)域中的規(guī)范性基礎(chǔ)；第二，新公共服務(wù)理論認(rèn)為行政組織要圍繞著其原則與想法提供理論框架支持，進(jìn)而為它們提供一個(gè)一直都缺少的名稱和表達(dá)方式。這兩個(gè)目的在整合后難形成一個(gè)完整的邏輯閉環(huán)，單純地把公共價(jià)值與公共利益兩者相結(jié)合而形成的民主價(jià)值觀難以體現(xiàn)自洽性，在缺少的名稱和表達(dá)方式上實(shí)現(xiàn)不了確當(dāng)性。登哈特曾在書中這樣描述到：“新公共服務(wù)理論更多提供的是一個(gè)未來觀點(diǎn)，可以通過這個(gè)觀點(diǎn)憧憬未來，可以預(yù)期到未來的公共服務(wù)是由政府提供，通過公民參與和協(xié)商對話實(shí)現(xiàn)公共利益。”［24］登哈特對于新公共服務(wù)理論是建立在前人理論基礎(chǔ)上進(jìn)一步的建議與倡導(dǎo)，尋求多方價(jià)值和技術(shù)支持。同時(shí)，與“經(jīng)濟(jì)人”理性預(yù)設(shè)不同的是，新公共服務(wù)理論支持公民個(gè)體分權(quán)的政治生活形式，卻把論證方式變?yōu)闊o需論證的道德層面，缺乏嚴(yán)密的論證性和高度的確當(dāng)性。

（三）新公共服務(wù)理論的實(shí)踐性不足

新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府應(yīng)該要彰顯出提供公共服務(wù)的重要性，指出政府應(yīng)該提供服務(wù)而非掌舵，更應(yīng)該定位于自身是負(fù)責(zé)任的參與者，促進(jìn)公民之間的參與性的對話。從實(shí)踐和認(rèn)識的辯證關(guān)系出發(fā)，必須反對脫離實(shí)際的紙上談兵，新公共服務(wù)理論把其理論作為檢驗(yàn)認(rèn)識的標(biāo)準(zhǔn)，以對新公共管理理論的批判作為實(shí)踐的指導(dǎo)，這產(chǎn)生的后果是片面夸大認(rèn)識的能動作用的唯心主義錯(cuò)誤，不承認(rèn)實(shí)踐決定認(rèn)識、忽視認(rèn)識能動作用的形而上學(xué)錯(cuò)誤。

第一，新公共服務(wù)理論認(rèn)為從實(shí)踐的角度，政府作為服務(wù)者和協(xié)調(diào)者，提供給公民一個(gè)平臺進(jìn)行協(xié)商。但在此過程中，從政府與公民的責(zé)任定位來看，以往的傳統(tǒng)行政管理的責(zé)任理論已不再適用，無法確定政府的責(zé)任和公民責(zé)任，出現(xiàn)責(zé)任真空狀態(tài)。新公共服務(wù)理論對于責(zé)任的劃分也沒能給予明確的界定，勢必導(dǎo)致公民權(quán)利保障不能完全到位，易產(chǎn)生福利依賴、政府無限責(zé)任等問題，這也使得新公共服務(wù)理論提倡的權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)機(jī)制停留在理論層面上描寫，在實(shí)踐中尚有不足。為此，作為實(shí)踐不足的補(bǔ)充，新公共服務(wù)理論提出了公共服務(wù)動機(jī)來解釋責(zé)任感，認(rèn)為擁有良好公共服務(wù)動機(jī)的政府和工作人員會具有強(qiáng)烈的責(zé)任感和服務(wù)意識。［25］

第二，新公共服務(wù)理論指出公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。政府希望搭建一種新型的公共服務(wù)技術(shù)平臺，這一平臺基于新公共管理哲學(xué)，支持準(zhǔn)市場中公民的公共服務(wù)，保障公民的公共利益。［26］但在實(shí)際的運(yùn)行中，通過公民的參與協(xié)商是很難達(dá)成一定共識的，并且公民的需求是否代表公共利益還有待商榷。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公民參與的重要性和對于公民公共權(quán)益的保障，對于如何通過協(xié)商后進(jìn)一步地確保公共利益卻沒有給出可實(shí)踐的方案，這樣的認(rèn)識導(dǎo)向不僅沒有推動實(shí)踐活動，也不符合對于事實(shí)本質(zhì)規(guī)律的認(rèn)識，只會把實(shí)踐活動導(dǎo)向另一個(gè)方向。

第三，新公共服務(wù)理論認(rèn)為公民應(yīng)戰(zhàn)略地思考、民主地行動。通過推動和倡導(dǎo)公民來參與政府政策的制定，進(jìn)一步培養(yǎng)公民的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)意識。而現(xiàn)實(shí)情況是，學(xué)者在研究公民參與政府政策制定時(shí)發(fā)現(xiàn)，公共部門會有“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)”和“風(fēng)險(xiǎn)管理”，并且更為突出的問題是“問責(zé)制”。政府要求這些公民對其行為負(fù)責(zé)，似乎需要減少分層控制結(jié)構(gòu)支持更小、更靈活的手段。與此同時(shí)，保護(hù)公共問責(zé)制仍然難以實(shí)現(xiàn)，盡管這樣做的嘗試越來越明顯。但最終大多數(shù)西方民主國家仍在嘗試根據(jù)現(xiàn)有信息做出最佳決策解決維持適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的微妙實(shí)際問題，接受一個(gè)不確定的世界。［27］

第四，效率與民主一直是公共管理領(lǐng)域討論的重心，然而在解決效率與民主兩者平衡這一問題上，新公共服務(wù)理論缺乏可行性的執(zhí)行方案，做不到理論指導(dǎo)實(shí)踐。新公共管理理論對官僚制的層級理論的批判，雖找不出更好的替代方式，但其引進(jìn)的市場經(jīng)濟(jì)競爭模式很大程度上解決了傳統(tǒng)官僚制僵化的體制問題。并且通過公共服務(wù)中的官僚主義改革，實(shí)施形成了一站式綜合服務(wù)，卻也發(fā)現(xiàn)效率與民主在制度制定程序上存在被弗雷德·里格斯稱為“異端規(guī)則”的現(xiàn)象中提出的棱形社會的特征。［28］

四、新公共服務(wù)理論的完善與未來生長點(diǎn)

總體來看，可通過借鑒西方行政改革的有效成果和廓清新公共服務(wù)理論存在的現(xiàn)實(shí)困惑，以此來更加清晰構(gòu)建中國服務(wù)型政府的路徑。新公共服務(wù)理論提出的以重視民主、公民權(quán)和公共利益服務(wù)為前提的理論框架是對以往理論框架的一種新的探索，揚(yáng)棄基于經(jīng)濟(jì)理論中效率優(yōu)先和自我實(shí)現(xiàn)利益為主導(dǎo)的行政理念，可以推動政府從管理到服務(wù)。［29］新公共服務(wù)理論視角是行政改革一個(gè)很好的切入視角，對于構(gòu)建我國服務(wù)型政府有所裨益，但要實(shí)現(xiàn)新公共服務(wù)的中國化，依然需要更進(jìn)一步的研究。因?yàn)楣补芾砝碚摰陌l(fā)展不是一蹴而就的，而是隨著“文化”形式沉淀下來的。美國新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表諾斯指出：“各個(gè)國家由于其文化遺產(chǎn)和政治決策規(guī)則的差異，就決定了它們之間的道路”。［30］因此，人民滿意的服務(wù)型政府在新的治理環(huán)境下應(yīng)通過何種方式得到完善，以解決社會轉(zhuǎn)型中發(fā)展不平衡不充分的矛盾，則是基于行政改革和模式創(chuàng)新的重要考量。

首先，在規(guī)范性的立場上，可以看出新公共服務(wù)理論比新公共管理理論更可以兼容并蓄，在新公共管理理論追求效率的前提下，需要一個(gè)以價(jià)值為基礎(chǔ)模式的新公共服務(wù)理論。公共服務(wù)要依托管理，而且由于電子政務(wù)的發(fā)達(dá)，公共管理更加具有效率性，提供的公共服務(wù)更全面與周全，利用電子政務(wù)的優(yōu)勢，減少了官僚作風(fēng)，提高了公共效率。同時(shí)，電子政務(wù)的提升實(shí)現(xiàn)了公共行政的現(xiàn)代化和質(zhì)量提高，增加了公共服務(wù)中的公民互動性和用戶導(dǎo)向性。

其次，當(dāng)前新公共服務(wù)理論的現(xiàn)實(shí)困惑，不可能通過純粹的技術(shù)改進(jìn)成功在某一行政范式的框架內(nèi)解決。這種情況需要在更廣泛的政治和文化背景下重新審視。新時(shí)代要求對原則和機(jī)制采取新的方法治理。新公共服務(wù)理論追求效率與公平，從定義上來說是一種相當(dāng)慣性的結(jié)構(gòu)。這種特質(zhì)積極的后果多于消極的后果，但是目前許多方面的情況完全不同。在邁向國家治理現(xiàn)代化中，舊的行政方法沒有有效地工作，新的行政范式還在探索之中，我們正戲劇性地進(jìn)入一個(gè)充滿挑戰(zhàn)、不確定性、危險(xiǎn)和機(jī)遇的新時(shí)代。除非能夠找到足夠的智慧和意志力來進(jìn)行改變，使新的行政范式與民間社會交叉在某些點(diǎn)上滿足新的需求和愿望。

最后，新公共服務(wù)理論的未來生長點(diǎn)應(yīng)該是更加扎根于中國的具體國情。讓人民滿意是服務(wù)型政府的本質(zhì)，是機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)，因此要內(nèi)化于心、外化于行，進(jìn)一步推動全面建設(shè)服務(wù)型政府在新時(shí)代邁上新征程。從學(xué)科發(fā)展的視閾來看，雖然中國的公共管理理論相對于西方的公共管理理論一直處于落后的地位，真正地把公共管理理論引入中國是改革開放以后，但研究者主要停留在翻譯、引進(jìn)，提出原創(chuàng)性的公共管理理論并受到國際與國內(nèi)的認(rèn)可，尚有一段很長的道路。反思如何客觀、公正、理性地看待新公共服務(wù)理論，有助于探尋出屬于中國的超越“新公共管理”和“新公共服務(wù)”的公共服務(wù)的“第三種范式”?！暗谌N范式”是從公共利益的主體屬性及其自由維度出發(fā)，要求堅(jiān)持人民代表大會制度和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化原則，并從整體上拓展并暢通公民有序參與公共決策和社會管理的途徑，建立一種具有包容性的公共服務(wù)體系，為走向“自由人的聯(lián)合體”提供社會準(zhǔn)備。［31］