公共行政實(shí)踐中行政學(xué)與行政法學(xué)學(xué)科的互動建構(gòu)

文 （..銅仁學(xué)院，貴州銅仁 554300）

內(nèi)容提要：行政學(xué)與行政法學(xué)是兩門緊密聯(lián)系的學(xué)科，有必要在厘清二者關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)行互動建構(gòu)。公共行政實(shí)踐的變遷是二者的共同發(fā)展背景，而對“效率”與“公平”的不同關(guān)注又使二者具有不同的價值關(guān)懷。從內(nèi)容來看，兩門學(xué)科有著共享的研究范疇，但學(xué)科的邊界也在不斷調(diào)整；從研究途徑來看，行政法學(xué)遵循法律主義的權(quán)力途徑，行政學(xué)遵循管理主義途徑。當(dāng)今公共行政實(shí)踐的劇烈變遷催生和推動了行政學(xué)與行政法學(xué)的互動建構(gòu)，因此，應(yīng)積極推進(jìn)學(xué)科交叉融合和以問題為導(dǎo)向的研究，以及在各自學(xué)科的知識運(yùn)用中保持學(xué)科自主與不足、封閉與開放的辯證統(tǒng)一，這應(yīng)成為兩門學(xué)科互動建構(gòu)的重要路徑。

行政學(xué)與行政法學(xué)是具有共同背景和互動發(fā)展的兩門緊密聯(lián)系的學(xué)科。行政學(xué)是行政管理實(shí)踐的理論建構(gòu)，行政法學(xué)是行政法治實(shí)踐的理論總結(jié)和升華。正是公共行政實(shí)踐成為兩門學(xué)科共同的研究對象和學(xué)科背景，使得有必要在厘清二者關(guān)系的基礎(chǔ)上對二者進(jìn)行良性互動建構(gòu)。

一、行政學(xué)與行政法學(xué)學(xué)科的產(chǎn)生發(fā)展背景與價值關(guān)懷

（一）兩門學(xué)科共同的產(chǎn)生與發(fā)展背景：公共行政實(shí)踐

行政活動是人類古已有之的活動，公共行政活動肇始于人類有公共生活的那一天起，大規(guī)模的公共行政活動是隨著國家和政府的產(chǎn)生而走向規(guī)范和成熟。并且隨著人類活動的增多和交往的頻繁，政治、經(jīng)濟(jì)、社會等活動成為常態(tài)并且日益復(fù)雜，人類行政活動逐漸由 “消極行政”走向 “積極行政”，政府也由幕后的“守夜人”走向前臺，“行政國家”由此產(chǎn)生。政府活動與人類發(fā)展相伴相隨，人類需要政府，但因行政權(quán)力的強(qiáng)權(quán)性，政府不總是“善”，政府也是必要的“惡”，于是便需要有一種既能規(guī)制政府行為與行政權(quán)力使之合法合理行使，同時又能保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的、能平衡行政權(quán)與公民權(quán)的規(guī)則出現(xiàn)，法律恰好能滿足這種需要，“法治國家”應(yīng)運(yùn)而生，規(guī)制政府的行政法隨著社會需要就這樣產(chǎn)生了。因?yàn)楣残姓绕涫钦残姓奶厥庑?，國家的“行政”和“法治”變得不可分離，與之對應(yīng)的理論研究——行政學(xué)和行政法學(xué)就此出現(xiàn)并緊密相關(guān)，公共行政實(shí)踐活動構(gòu)成二者共同的產(chǎn)生和發(fā)展背景，是兩門學(xué)科發(fā)展的共同源泉。正如日本學(xué)者大橋洋一所指出的，行政學(xué)與行政法學(xué)二者間必定有一個交集——“行政”。但這種交集又僅僅是形式上的，二者關(guān)注公共行政的視角是不一樣的，“行政學(xué)是關(guān)于事實(shí)的科學(xué)，而行政法學(xué)是應(yīng)然的科學(xué)?！保?］由此產(chǎn)生了行政學(xué)和行政法學(xué)不同的學(xué)科分野，在各自的道路上發(fā)展理論，而共同的背景又使得兩門學(xué)科必須互動，不能自說自話。

（二）兩門學(xué)科不同的價值關(guān)懷：效率與公平

公共行政實(shí)踐活動是一個復(fù)雜的過程，從活動的主體、客體、內(nèi)容到方式、方法、手段等都是一個涉及諸多因素的公共權(quán)力運(yùn)作過程，因?yàn)槠涔残远h(yuǎn)不同于私行政活動。公共行政實(shí)踐應(yīng)持有怎樣的價值理念、學(xué)術(shù)和理論關(guān)懷？公共行政活動追求的目的何在？這種對公共行政實(shí)踐的價值追問一直是公共行政首要的基本問題。對這一問題的不同回答主要集中在行政過程中“效率”和“公平”兩種價值理念，行政學(xué)從管理主義理念出發(fā)，集中探討政府如何高效地行政；行政法學(xué)從法律的公平正義理念出發(fā)，關(guān)注行政過程中是否公平正義地實(shí)現(xiàn)了效率，由此，行政學(xué)與行政法學(xué)兩門學(xué)科自產(chǎn)生開始因持有不同的價值理念而加劇了學(xué)科分化。

我們回顧一下行政學(xué)與行政法學(xué)在價值關(guān)懷方面的產(chǎn)生與發(fā)展進(jìn)程。1899年法國率先建立行政法院，行政法由此在法國產(chǎn)生，［2］與之相應(yīng)也產(chǎn)生了行政法學(xué)。法國經(jīng)過大革命以后，建立了一套相對發(fā)達(dá)和穩(wěn)定的行政體制，因此，人們更多是從法治的角度關(guān)注行政，以防止行政權(quán)的濫用，以保護(hù)已經(jīng)成型的、相對穩(wěn)定和有效的行政制度不被破壞，也就更側(cè)重于公共行政公平的一面，因此，率先產(chǎn)生行政法與行政法學(xué)與之呼應(yīng)。

而美國建國伊始，就存在漢密爾頓管理主義和托馬斯·杰斐遜憲政主義的爭論，最終，漢密爾頓接受了憲政主義，構(gòu)建了美國民主的憲政體制，通過統(tǒng)治者本身服從法律的規(guī)則體系來鉗制“利維坦”，［3］從而在宏觀上確立了美國的民主建制，與這種宏觀上的憲政體制相對應(yīng)的行政體制是美國民主制行政。但美國建國初期構(gòu)建的憲政體制只是解決了國家性質(zhì)、州與聯(lián)邦關(guān)系、權(quán)力分立與制約等憲政性的宏觀問題，而宏觀憲政體制的運(yùn)行需要高效的行政體制，隨著美國建國后社會的發(fā)展，行政職能不斷擴(kuò)大，初期的民主制行政已變得越來越不適應(yīng)，“憲制的運(yùn)作正變得比建構(gòu)更難”［4］。威爾遜在19世紀(jì)末20世紀(jì)初拒絕了民主制行政的基本理論，認(rèn)可霍布斯的主權(quán)政治理論，在憲政的大框架下去解決政府管理的實(shí)際問題，中經(jīng)古德諾、馬克斯·韋伯、泰勒、法約爾等人的發(fā)展，一整套管理主義理念的行政思想最終確立并被美國廣泛接受。當(dāng)然，在其后美國百年的政治、行政實(shí)踐和思想發(fā)展史上一直存在憲政主義與管理主義的論爭、交替甚至融合，這也正反映了實(shí)踐過程中效率與公平兩種價值關(guān)懷不可能完全分離，而應(yīng)是相互補(bǔ)充和交融的特點(diǎn)。如同法國行政體制的相對發(fā)達(dá)催生了行政法和行政法學(xué)一樣，美國建國時在成文憲法下構(gòu)建的民主憲政體制和法治制度卻催生了行政學(xué)的產(chǎn)生、發(fā)展和繁榮，因?yàn)槌晌膽椃]有解決政府行政管理的細(xì)節(jié)問題，同時，民主的憲政框架對行政提出了更高要求，這些都促使人們?nèi)ヌ角笮姓乃囆g(shù)、方法和技巧，此為美國行政學(xué)發(fā)達(dá)的原因。這是從世界范圍來考察行政學(xué)與行政法學(xué)兩門學(xué)科的不同價值關(guān)懷而導(dǎo)致的學(xué)科分野，具有原生性意義。

二、行政學(xué)與行政法學(xué)的學(xué)科邊界和研究途徑

（一）從學(xué)科內(nèi)容來看二者的學(xué)科邊界和范疇

傳統(tǒng)行政學(xué)研究以效率為價值取向，探討管理技巧、藝術(shù)和方法問題，以提高行政效率為目標(biāo)；而行政法學(xué)雖然也以“行政”為領(lǐng)地，但探討的是法律現(xiàn)象，其目的是為了加強(qiáng)行政法治。［5］我們可以通過梳理近年來行政學(xué)和行政法學(xué)教科書的編排內(nèi)容來看二者的學(xué)科邊界和范疇以及對價值關(guān)懷的不同回應(yīng)?？v觀我國行政學(xué)教科書，大都以行政基本理論、行政組織、行政職能、人事行政、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策與公共政策、公共財政、行政改革、行政監(jiān)督、行政績效、行政環(huán)境、行政法治等為主要研究內(nèi)容編排行政學(xué)教材體系；而我國行政法學(xué)教材的編排內(nèi)容大都以行政和行政法基本理論、行政主體、行政職權(quán)、行政行為、行政程序、行政救濟(jì)、行政訴訟等為主題。從行政學(xué)和行政法學(xué)各自的教材編排來看，二者形成了各自的邊界、內(nèi)容和范圍，但也存在一些重合與交叉的范疇，如關(guān)于行政基本理論的探討、行政組織、行政職能、行政監(jiān)督等大致成為兩門學(xué)科共享的研究范疇，其不同之處就在于從各自的學(xué)科取向去稱謂，從各自的研究取向朝各自的學(xué)科領(lǐng)地延伸。如同是研究行政的主要活動者，在行政法學(xué)這邊一般稱為行政主體，而在行政學(xué)這邊一般稱為行政組織；同是研究行政過程中使用的權(quán)力，行政法學(xué)從權(quán)力角度進(jìn)行研究一般稱為行政職權(quán)或行政權(quán)力，而行政學(xué)一般稱為行政職能，其它一些共有主題，兩門學(xué)科也都是從不同的視角進(jìn)行關(guān)注的。同時，在二者各自學(xué)科發(fā)展歷程中，其內(nèi)容范疇也在隨行政實(shí)踐的變化而不斷做出調(diào)整，盡量做到二者邊界明晰，如行政法治慢慢淡出了行政學(xué)的研究領(lǐng)地，美國公共行政學(xué)家羅森布魯姆曾把法律途徑作為公共行政學(xué)研究的一種途徑，但行政法治和行政的法律途徑為行政法學(xué)所接納和融合，而內(nèi)部行政，即行政機(jī)關(guān)理論，如行政組織法、編制和公務(wù)員管理卻逐漸淡出行政法學(xué)而專門進(jìn)入行政學(xué)研究領(lǐng)域。行政學(xué)和行政法學(xué)各自學(xué)科內(nèi)容的邊界和范疇是一個逐步厘清的過程，在各自研究的視角下豐富和發(fā)展自己的內(nèi)容，盡量做到邊界和范疇清晰。

（二）行政學(xué)與行政法學(xué)二者不同的學(xué)科研究途徑

行政學(xué)與行政法學(xué)雖然都以“行政”為研究背景，但對行政實(shí)踐的關(guān)注視角是不斷分化的，從而走向不同的研究途徑。行政法學(xué)大致以研究行政權(quán)力的主體、行使權(quán)力的范圍、權(quán)力的行使即行政行為和程序以及對行政權(quán)行使的制約和控制等為主要視角。當(dāng)然，不同的行政法學(xué)者對行政法的理論基礎(chǔ)有不同看法，有的學(xué)者認(rèn)為行政法是控制行政權(quán)力行使的法律，稱為“控權(quán)論”；有的學(xué)者認(rèn)為行政法主要是保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，稱為 “保權(quán)論”；還有以羅豪才為首的一批學(xué)者持“平衡論”觀點(diǎn)，認(rèn)為行政法是制約行政權(quán)力使之依法行使和保障公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)二者的平衡；此外，還有管理論、服務(wù)論等觀點(diǎn)。但不論對行政法的理論基礎(chǔ)持怎樣的看法，從宏觀來看，行政法學(xué)研究的“行政”主要是以行政權(quán)力為核心的法律現(xiàn)象，以追求公平為最終目的，研究權(quán)力的法律主義途徑。

行政學(xué)研究的“行政”成為一種職業(yè)，成為一種“執(zhí)行”和“操作”現(xiàn)象，行政學(xué)成為尋求有效管理國家、公共和政府自身事務(wù)規(guī)律的科學(xué)。行政學(xué)自產(chǎn)生伊始，就注重如何構(gòu)建有效的政府組織和有效的制度對公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理，成為在效率目標(biāo)下，尋求組織績效和制度構(gòu)建的一門“行政”學(xué)問。就有效的政府組織的尋求來看，以威爾遜、古德諾、馬克斯·韋伯為首的行政學(xué)創(chuàng)立時期的一代行政學(xué)家找到官僚科層制組織是最有效運(yùn)轉(zhuǎn)和管理社會的組織，從此，官僚科層制組織成為行政組織的經(jīng)典模型，其影響深遠(yuǎn)，同時，其成敗得失也為行政實(shí)踐和行政學(xué)理論研究提供了改革的動力和不竭的源泉。就有效的制度構(gòu)建來看，就是文官制度建設(shè)。泰勒用職位分類代替了品位分級制度，為文官的政治中立奠定了基礎(chǔ)；英國進(jìn)行吏制改革，通過兩個樞密院令正式實(shí)行偏重公務(wù)員能力的考試任用制；美國1883年通過《彭德爾頓法》確立競爭擇優(yōu)的文官制度；到一戰(zhàn)結(jié)束，西方各國已確立起科學(xué)化的公務(wù)員制度。至此，文官成為獨(dú)立從事行政工作的群體，行政工作真正成為一門職業(yè)，文官制度成為匯集優(yōu)秀行政人員的良好制度，為高效行政奠定了人才基礎(chǔ)。行政學(xué)所關(guān)注的“行政”成長歷史就是在官僚制組織和文官制度的不斷完善中追問行政效率的發(fā)展史，其研究途徑主要遵循以效率為核心的管理主義途徑。

三、公共行政實(shí)踐的變遷催生行政學(xué)與行政法學(xué)學(xué)科互動建構(gòu)

（一）公共行政實(shí)踐的劇烈變遷

公共行政實(shí)踐正悄然而又劇烈地發(fā)生變化，不論在本土還是在國外，行政實(shí)踐都在經(jīng)歷巨變，為理論研究帶來挑戰(zhàn)和機(jī)遇。行政的環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，行政實(shí)踐活動離不開行政環(huán)境和行政生態(tài)。雖然“政治—行政二分法”作為公共行政產(chǎn)生時的一種重要理論，但日后的實(shí)踐都證明了政治與行政不但不可能完全分離，還緊密相關(guān)。戴維·伊斯頓獨(dú)創(chuàng)的政治系統(tǒng)理論認(rèn)為，政治生活的環(huán)境要素深深地滲透、緊密地交融在政治生活系統(tǒng)之中。因此，與政治緊密聯(lián)系的行政活動，也會深深地受到政治生活環(huán)境要素的影響，這些環(huán)境要素包括自然環(huán)境要素和社會環(huán)境要素，以及政治本身對行政的影響。同樣，我們可以借鑒行政生態(tài)學(xué)的創(chuàng)始人、著名行政學(xué)家里格斯的行政生態(tài)學(xué)理論來分析行政實(shí)踐的變遷。根據(jù)里格斯的行政生態(tài)學(xué)理論，當(dāng)我們研究一國的行政制度和行政行為時，不能僅從行政本身做孤立地描述和比較，而必須進(jìn)一步了解它與周圍環(huán)境的關(guān)系。［6］里格斯進(jìn)一步指出：“只有以生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)，亦即從非行政的因素去觀察，才能了解這些國家的政治與行政?！保?］

借鑒戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論和里格斯的行政生態(tài)學(xué)理論，公共行政受環(huán)境因素的影響是不斷變遷的。尤其是今天我們所處的行政實(shí)踐環(huán)境變化之大之快都是前所未有的，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、人口、地理、環(huán)境、氣候等要素都無時無刻不在發(fā)生變化，特別是隨著信息技術(shù)、尤其是新媒體網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和全球化的發(fā)展，帶來了公共行政實(shí)踐的劇烈變遷。公共行政變遷的核心就在于因行政環(huán)境要素的急劇變化而帶來行政理念的改變。理念是指導(dǎo)行政實(shí)踐的思想指南，理念的改變會帶來行動的改變。行政理念的改變帶來了行政主體、職能、方式、手段等方方面面的變化。譬如，人本行政理念不斷被倡導(dǎo)；彈性柔和、富含人文精神的行政方式被廣泛運(yùn)用；公共事務(wù)的管理主體多元化，公共行政的權(quán)力結(jié)構(gòu)正在由單一的權(quán)力中心向多中心權(quán)力結(jié)構(gòu)演變，［8］多主體合作治理公共事務(wù)越來越多；新公共管理方興未艾；新公共服務(wù)正在崛起；公民參與管理的呼聲越來越高；公共選擇、交易成本、委托-代理理論、服務(wù)外包等經(jīng)濟(jì)學(xué)分析模式不斷被納入行政實(shí)踐活動中；行政價值正在效率和民主之間重構(gòu)，等等?？梢哉f，當(dāng)今公共領(lǐng)域正在發(fā)生一場公共治理的范式革命，這場范式革命是由行政環(huán)境因素和行政生態(tài)的變遷而引發(fā)的，是一場從理念到行動的巨大的公共行政實(shí)踐變革。

（二）行政學(xué)與行政法學(xué)學(xué)科互動建構(gòu)的因由

公共行政實(shí)踐的劇烈變遷使行政學(xué)和行政法學(xué)理論研究和實(shí)踐行為模式都在發(fā)生范式轉(zhuǎn)換，行政學(xué)與行政法學(xué)為應(yīng)對公共行政實(shí)踐的劇烈變遷而發(fā)生的范式轉(zhuǎn)換過程也是二者應(yīng)對共同挑戰(zhàn)和進(jìn)行互動建構(gòu)的過程?，F(xiàn)代公共行政需要新的行政管理模式和行政法進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新，也需要新的行政學(xué)和行政法學(xué)進(jìn)行理論回應(yīng)和創(chuàng)新。

首先，二者共同背景——公共行政實(shí)踐，使行政學(xué)和行政法學(xué)為積極回應(yīng)變遷的公共行政實(shí)踐而面臨共同挑戰(zhàn)，這需要二者進(jìn)行互動建構(gòu)，才能應(yīng)對。其次，二者必須互動建構(gòu)，才能達(dá)到互相推進(jìn)、互相完善、互相補(bǔ)充和互相發(fā)展的目的，才能共同應(yīng)對和推進(jìn)行政實(shí)踐的發(fā)展。二者作為與公共行政實(shí)踐緊密聯(lián)系的學(xué)科，不能自說自話，而必須走互動建構(gòu)的路徑，才能既完善各自學(xué)科，又共同為行政實(shí)踐提供理論和知識支撐，從而使行政實(shí)踐更好地為人類謀福祉。再次，隨著社會的復(fù)雜化，當(dāng)今世界任何一個國家的行政問題，不只是一門獨(dú)立的行政學(xué)就能完全回應(yīng)和解決的，而必須進(jìn)行學(xué)科融合，與之緊密聯(lián)系的行政法學(xué)具有不可推卸的責(zé)任而應(yīng)與行政學(xué)一道共同回應(yīng)行政實(shí)踐新的主題，最終以求得公共事務(wù)的解決與治理之道。最后，尋求公共事務(wù)的解決之道是公共行政的目的，也是兩門學(xué)科的實(shí)踐取向，兩門學(xué)科都具有面向行政實(shí)踐的應(yīng)用性特點(diǎn)，共同的實(shí)踐取向在當(dāng)代隨著社會的發(fā)展使兩門學(xué)科發(fā)生了價值取向的交融，這成為兩門學(xué)科互動建構(gòu)的倫理基礎(chǔ)。價值取向的交融讓二者有了共同的關(guān)懷和目標(biāo)，必將由涇渭分明走向共同發(fā)展。具體來說，當(dāng)代行政法開始關(guān)注法律制度設(shè)計的效率問題，行政管理實(shí)踐也正在民主行政和法治行政中實(shí)現(xiàn)管理，“公平”與“效率”并重，法治與管理并重，同以“行政”為研究對象的行政學(xué)和行政法學(xué)隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展在價值取向上由不同的理論關(guān)懷而逐漸走向均衡，這是對行政實(shí)踐的積極回應(yīng)，必將有利于共同建構(gòu)與完善關(guān)于“行政”的理論。

四、行政學(xué)與行政法學(xué)學(xué)科互動建構(gòu)的路徑

（一）推進(jìn)學(xué)科交叉融合和以問題為導(dǎo)向的研究，共同促進(jìn)公共行政知識的增長

行政學(xué)和行政法學(xué)在不斷變遷的行政背景下需要互動建構(gòu)，這就要求積極推進(jìn)兩門學(xué)科的交叉融合，互相借鑒，共同發(fā)展。在學(xué)科融合的過程中，應(yīng)以公共行政實(shí)踐中的公共問題為共同研究取向，在理論上互相吸取對方的研究成果，在行政管理實(shí)踐中既要以行政學(xué)的理論作指導(dǎo)，又要遵循行政法學(xué)倡導(dǎo)的理念。公共行政實(shí)踐是兩門學(xué)科成長的共同土壤、搖籃和環(huán)境，行政學(xué)和行政法學(xué)都是公共行政實(shí)踐的支撐學(xué)科。兩門學(xué)科必須面對公共問題的解決，以問題為導(dǎo)向，走學(xué)科交融的發(fā)展道路，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、為服務(wù)社會、為迎接公共行政實(shí)踐變遷帶來的共同挑戰(zhàn)提供知識支持。［9］同時，要求高校在學(xué)科人才的培養(yǎng)方面進(jìn)行一定改革，大力推進(jìn)行政學(xué)和行政法學(xué)學(xué)科復(fù)合型人才的培養(yǎng)，使其未來走上社會既懂行政管理知識、技術(shù)和方法，又懂行政法知識、胸懷法治理念，從而能更好解決行政實(shí)踐問題。積極探討教學(xué)和培養(yǎng)模式的變革，推進(jìn)兩門學(xué)科融合，共同促進(jìn)公共行政知識的增長和積累，夯實(shí)公共問題解決的學(xué)科和知識基礎(chǔ)，這是行政學(xué)與行政法學(xué)互動建構(gòu)的路徑使然。

（二）行政實(shí)踐中做到兩門學(xué)科自主與不足、封閉與開放的辯證統(tǒng)一

共同的行政實(shí)踐背景需要兩門學(xué)科互動建構(gòu)，但表現(xiàn)在公共行政實(shí)踐中，如何真正把兩門學(xué)科知識互動起來運(yùn)用，做到既不是自說自話，又不是毫無差別，而是一種若即若離的美學(xué)距離，是辯證的統(tǒng)一和真正的互動建構(gòu)，這是實(shí)踐中行政法治與行政管理面對的共同難題。比如，實(shí)踐中如何處理行政法與行政的關(guān)系？如何處理“法”與“非法”的關(guān)系？如何做到法律的公平與管理的效率相統(tǒng)一？如何彰顯法治行政與科學(xué)行政的統(tǒng)一？對這些問題的回答，涉及到公共行政實(shí)踐中兩門學(xué)科的知識運(yùn)用如何保持一定距離的張力問題，行政實(shí)踐中兩門學(xué)科的互動建構(gòu)存在困境，不會一帆風(fēng)順，這需要我們做深層的理論分析。

行政學(xué)與行政法學(xué)、行政與行政法的關(guān)系緊密，但又是矛盾的統(tǒng)一體，要從辯證法的對立統(tǒng)一觀點(diǎn)來看。從行政法與行政二者關(guān)系的內(nèi)部視角來看，行政法是一種法律規(guī)范，稱為“規(guī)范體系下的行政法”；行政是一種追求效率和科學(xué)化的管理技術(shù)與手段。如果只從內(nèi)部視角去審視，兩門學(xué)科就變成自說自話，不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，無法應(yīng)對復(fù)雜的公共事務(wù)。從二者關(guān)系的外部視角來看，行政法是動態(tài)的，而不只是靜態(tài)的、機(jī)械性的行政法律規(guī)范，是指導(dǎo)行政生活運(yùn)行的行政法，受政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，稱之為“語境中的行政法”；［10］從外部視角看行政，行政也由單純的管理技術(shù)與手段擴(kuò)展到行政改革、公共政策、公共治理等多個方面，行政學(xué)也變成學(xué)科邊界難以界定的學(xué)科，更加重了行政學(xué)原本就存在的身份危機(jī)。如果單從外部視角去審視，就會泯滅學(xué)科的界限，導(dǎo)致學(xué)科的功能被無限夸大，最終使學(xué)科失去自主性。如行政法就可能成為受政治擺弄的工具，行政的認(rèn)知危機(jī)和處理公共事務(wù)的能力也會被無限放大。因此，兩門學(xué)科和實(shí)踐的互動建構(gòu)要求我們必須在行政法與行政二者關(guān)系的內(nèi)部視角與外部視角之間維持一定的張力和平衡，將二者關(guān)系的內(nèi)部視角與外部視角結(jié)合起來看問題，在學(xué)科自主獨(dú)立性與學(xué)科不足之間把握好“度”，每門學(xué)科既有它的自主性，也有對問題解決的不足，正因?yàn)槿绱瞬判枰獙W(xué)科融合，但學(xué)科融合必須“既能跨出去，又能跨回來”，做到“自主但不自足”。對于行政學(xué)與行政法學(xué)，不論作為二者實(shí)踐基礎(chǔ)的 “公共行政”如何相同，二者必須各有各的邊界，學(xué)科各自之間既要保持相對地封閉，又需要有一定地開放包容，否則，將無助于公共事務(wù)的治理。行政學(xué)與行政法學(xué)在實(shí)踐中的互動建構(gòu)就在于，在認(rèn)知與知識建構(gòu)層面應(yīng)互相開放與補(bǔ)充，在實(shí)際運(yùn)作中則應(yīng)保持法律規(guī)范和管理技術(shù)各自間的相對封閉性，使學(xué)科知識的運(yùn)用維持一定的距離，從而達(dá)到學(xué)科的自主與不足、封閉與開放的辯證統(tǒng)一。