社會治理創(chuàng)新視域下的網(wǎng)格化管理：實踐探索與基本理路
——以成都市金牛區(qū)為例

文 （..南京農(nóng)業(yè)大學，江蘇南京 0095）

內(nèi)容提要：促進社會治理創(chuàng)新是推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化的前提。作為一種新的社會治理模式，網(wǎng)格化管理強調(diào)責任、服務、共享、協(xié)調(diào)等，具有權(quán)責明確、信息暢通、靈活高效等特征和優(yōu)勢，逐漸成為基層社會治理創(chuàng)新的重要選擇。成都市金牛區(qū)通過劃分網(wǎng)格單元、整合資源、完善運行機制、搭建信息共享平臺等舉措大力推進網(wǎng)格化管理，有效整合了分散的治理資源、提升了社區(qū)公共服務水平和質(zhì)量，并改善了社會自治功能。作為社會治理創(chuàng)新的實踐，實現(xiàn)網(wǎng)格化管理需要樹立“服務為本”的治理理念、構(gòu)建“多元共治”的治理格局、以及采用“精細靈活”的治理方式。

一、問題的提出

實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會提出，要“創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平”；習近平總書記強調(diào)，要“讓治理更有水平，讓人民更有獲得感”；黨的十九大報告指出，要“加強社會治理制度建設，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，“實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。如何推進社會治理創(chuàng)新已成為新時代下社會建設的重要議題。

網(wǎng)格化管理是社會治理精細化的重要體現(xiàn)，是新形勢下社會治理創(chuàng)新的重要實踐。2004年，為解決城市管理過程中空間劃分不合理、機構(gòu)龐大、管理成本高、管理方式落后、信息獲取滯后、工作效率低等問題，北京東城區(qū)率先進行網(wǎng)格化城市管理實驗，并得到中央和地方的重視。隨后，上海、南京等地開始進一步探索網(wǎng)格化城市管理模式。目前，網(wǎng)格化管理已廣泛運用到城市管理、危機預警、社會維穩(wěn)、基層治理等領(lǐng)域。

作為一種新興的治理模式，網(wǎng)格化管理已引起學界的廣泛關(guān)注。從概念上看，所謂網(wǎng)格化管理指的是借用計算機網(wǎng)格管理的思想，將管理對象按照一定的標準劃分成若干網(wǎng)格單元，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和各網(wǎng)格單元間的協(xié)調(diào)機制，使各個網(wǎng)格單元之間能有效地進行信息交流，透明地共享組織的資源，以最終達到整合組織資源、提高管理效率的現(xiàn)代化管理思想［1］。從功能上看，網(wǎng)格化模式之所以為政府所推崇，主要是具有社會控制、信息傳遞、社區(qū)服務等優(yōu)勢功能［2］，網(wǎng)格化管理打破了部門、層級以及職能的邊界，提供一種以公眾需求為導向的、精細的、個性化的全方位覆蓋的公共服務，重塑了公共服務的流程［3］。與傳統(tǒng)的城市社會管理相比，網(wǎng)格化城市社會管理模式具有明顯的特色和優(yōu)勢，如規(guī)劃實施的統(tǒng)一化、管理流程的規(guī)范化、管理權(quán)責的清晰化、管理效率的高效化、管理模式的創(chuàng)新化、管理效益的綜合化等［4］。張凱蘭通過對湖南長沙市網(wǎng)格化管理的考察，認為，推進網(wǎng)格化管理、社會化服務能促進基層社會治理理念由“管控為主”向“服務為主”、治理方式由“粗放機械”向“精細靈活”、治理資源由“單一分散”向“多元整合”、治理機制由“零散隨意”向“系統(tǒng)規(guī)范”轉(zhuǎn)變［5］。 從實踐上看，學者通過運用案例分析法，對不同地區(qū)的網(wǎng)格化管理模式進行了深入挖掘，總結(jié)網(wǎng)格化管理的一般經(jīng)驗。比如，舟山市“網(wǎng)格化管理、組團式服務”模式具有行政理念民本化等八個特征［6］；重慶市巫溪縣網(wǎng)格化治理模式包括以人為本、立足服務、整合資源、共建共享、信息支持等五大要素，以及網(wǎng)絡、機制、制度、能力四條路徑［7］；克拉瑪依市在議程設置、政策方案制定、政策出臺、政策執(zhí)行和政策評估中全面貫徹網(wǎng)格化管理理念［8］。

可見，圍繞網(wǎng)格化管理，學者們從管理學、行政學、公共政策等學科角度，從理論和實踐兩個層面進行了深入研究，并達成一定共識：由于網(wǎng)格化管理強調(diào)責任、協(xié)調(diào)、整合、共享等，打破了傳統(tǒng)“部門分治”的局面，提升了社會治理績效，是創(chuàng)新社會治理模式的重要路徑。

基于此，本文以成都市金牛區(qū)推行的網(wǎng)格化管理為研究對象，首先，在對概念界定的基礎(chǔ)上，提出推行網(wǎng)格化管理需要滿足的條件；其次，具體考察成都市金牛區(qū)網(wǎng)格化管理的實踐路徑和運行機理；最后，在網(wǎng)格化管理實踐的基礎(chǔ)上提煉出社會治理創(chuàng)新的基本理路，以期為其它地區(qū)創(chuàng)新社會治理提供借鑒。

二、網(wǎng)格化管理：從概念到實踐

（一）網(wǎng)格化管理的概念與內(nèi)涵

網(wǎng)格（Grid）是近年來隨著計算機等信息技術(shù)的發(fā)展而興起的一種信息技術(shù)。Forte和Keelman將網(wǎng)格定義為構(gòu)筑在互聯(lián)網(wǎng)上的一組新興技術(shù)，它將高速互聯(lián)網(wǎng)、高性能計算機、大型數(shù)據(jù)庫、傳感器、遠程設備等融為一體，實現(xiàn)資源的全面共享，從而消除信息孤島和資源孤島［9］。

網(wǎng)格化管理是在借鑒網(wǎng)格概念的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。根據(jù)池忠仁等學者的觀點，網(wǎng)格化管理思想源于水、電的應用，其核心思想體現(xiàn)在用戶提交需求的簡潔性和網(wǎng)格響應需求的精準性與迅捷性上［10］。因而，網(wǎng)格化管理是根據(jù)一定的標準將管理對象劃分成若干網(wǎng)格單元，利用現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)網(wǎng)格單元內(nèi)部以及網(wǎng)格單元之間的資源共享、溝通協(xié)商，從而達到整合社會資源，降低社會管理成本，提高社會治理能力和水平以及公眾滿意度等目標的現(xiàn)代化管理思想。

（二）網(wǎng)格化管理的實踐要求

從社會管理到社會治理，體現(xiàn)出國家對社會和公眾的態(tài)度轉(zhuǎn)變，社會治理強調(diào)以人為本、多元合作、信息共享、公平正義、法治等價值。作為一種新型的社會治理模式，實現(xiàn)社會治理網(wǎng)格化，需要滿足一定的要求和條件：一是科學合理地劃分網(wǎng)格單元。網(wǎng)格單元的劃分是社區(qū)治理網(wǎng)格化服務管理的起點，也是網(wǎng)格化治理的關(guān)鍵。如北京東城區(qū)以一萬平方米為基本單位，將全區(qū)劃分為1593個“網(wǎng)格單元”。二是培育多元主體。治理主體多元化是社會治理現(xiàn)代化的重要特征，實現(xiàn)社會治理網(wǎng)格化和精細化，離不開多元主體的共同努力。政府是社會治理的主導者和引領(lǐng)者，在提升自身治理能力和水平的同時，還要通過制度建設、完善政策等為多元主體的合作搭建平臺。社會組織是網(wǎng)格化管理的重要主體，是政府社會治理的主要幫手，通過大力培育和發(fā)展公益性、服務性的基層社會組織，能提升社區(qū)自治組織的服務和管理能力，推進各類組織和廣大人民群眾有序參與。三是信息共享。信息共享是網(wǎng)格化管理的必要條件，在信息技術(shù)迅猛發(fā)展的大數(shù)據(jù)時代，推進社會治理網(wǎng)格化，必須利用互聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡媒介實現(xiàn)信息的互聯(lián)互通。四是整合分散的治理資源。傳統(tǒng)社會治理是建立在“部門分治”基礎(chǔ)之上，治理資源分散掌握在不同主體手中。實現(xiàn)社會治理網(wǎng)格化，不僅要實現(xiàn)政府內(nèi)部的資源整合，還有充分挖掘社會資源，實現(xiàn)社會資源與政府資源的有效銜接和共享。

三、成都市金牛區(qū)網(wǎng)格化管理的實踐探索

（一）成都市金牛區(qū)網(wǎng)格化管理的實施背景

金牛區(qū)位于成都市西北，是成都市發(fā)展較早的中心城區(qū)，經(jīng)濟總量連續(xù)多年居于五城區(qū)首位，是國家可持續(xù)發(fā)展先進示范區(qū)，一度享有“西部第一區(qū)”的美譽。隨著城區(qū)發(fā)展和成都市“向東向南”發(fā)展戰(zhàn)略的實施，金牛區(qū)逐漸面臨著規(guī)劃布局凌亂、城市二元結(jié)構(gòu)突出、基礎(chǔ)設施建設滯后、社會治理難度大等困境。特別是在工業(yè)化、城市化進程中，社會建設長期滯后于經(jīng)濟發(fā)展，積累了大量社會矛盾，經(jīng)濟體制改革快、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變慢，城市規(guī)模擴張快、配套設施建設慢，人口數(shù)量增加快、公共服務跟進慢，居民收入增長快、群眾幸福感提升慢等問題越來越突出。為回應民眾訴求，實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，金牛區(qū)從2015年開始推行網(wǎng)格化管理模式，采取一系列改革措施推動社區(qū)管理由概略粗放向精細集約，社區(qū)服務由被動坐等向主動問需的轉(zhuǎn)變，提升了廣大居民群眾對社區(qū)生活的歸屬感、社區(qū)事務的參與性和社區(qū)服務的滿意度。

（二）成都市金牛區(qū)網(wǎng)格化管理的運行邏輯

1.科學劃分網(wǎng)格單元，整合社區(qū)資源。區(qū)政府按照“任務相當、方便服務、界定清晰、無縫覆蓋”的原則，將全區(qū)108個社區(qū)劃分為998個網(wǎng)格，網(wǎng)格平均戶數(shù)535戶。每個網(wǎng)格指定一名負責人，社區(qū)工作站實行AB崗，A崗為網(wǎng)格責任區(qū)域，B崗為勞動、計生、殘聯(lián)等專項業(yè)務工作，并按照“一格一員”的原則，核定了1438名社區(qū)專職工作者。同時整合社區(qū)服務機構(gòu)和服務人員，對現(xiàn)有社區(qū)勞動保障站、流動人口管理站、社區(qū)公共服務站等機構(gòu)進行整合，將其承擔的政務服務、便民服務、公共服務等事項及管理職能統(tǒng)一納入社區(qū)服務站。社區(qū)管理服務機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)整為“兩委一站”模式，即社區(qū)黨的委員會、居民委員會、社區(qū)服務站，將社區(qū)原有“兩委”成員、社區(qū)大學生以及招聘的各類人員，納入社區(qū)專職工作者（網(wǎng)格服務管理員）統(tǒng)籌調(diào)配使用。

此外，為加強社區(qū)基礎(chǔ)設施建設，提升社區(qū)基層組織服務能力，打通聯(lián)系服務群眾“最后一公里”，區(qū)政府出臺了 《金牛區(qū)2015—2017年社區(qū)組織活動場所“提檔升級”建設工作總體實施方案》，按照“分批開展、梯度推進”的原則，將社區(qū)組織活動場所納入全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展工作部署，分步實施“提檔升級”建設，提出到2017年12月底，實現(xiàn)全區(qū)社區(qū)活動場所達標建設全覆蓋的目標。同時，根據(jù)城鎮(zhèn)黨員、群眾需求，建立服務主體多元、服務門類齊全、服務質(zhì)量和管理水平較高、服務效益較好的社區(qū)公共服務體系。

2.厘清政社邊界，增強社區(qū)自治能力。政社不分是傳統(tǒng)社會治理效能低下的重要原因，理清政社關(guān)系、明確權(quán)責是提升社會治理的重要途徑。金牛區(qū)以去行政化為導向，全面清理面向社區(qū)的各類創(chuàng)建達標、檢查評比項目，規(guī)定除中央和國家有關(guān)部門明確提出要求開展的項目外，其他一律取消。區(qū)政府制定了 《關(guān)于建立社區(qū)工作準入制度的實施意見（試行）》，按照“政府依法行政，社區(qū)依法自治”的原則，建立了社區(qū)工作準入制，除法律、法規(guī)有明確規(guī)定以及上級部門的要求以外，區(qū)政府各職能部門原則上不得在社區(qū)內(nèi)設立對應機構(gòu)或下達工作任務。各職能部門的工作進入社區(qū)或需要社區(qū)協(xié)助完成，要實行準入審批制度。經(jīng)審核進入社區(qū)的工作，必須按照“費隨事轉(zhuǎn)、事隨責走、責隨權(quán)變”的原則實施。梳理制定了 “社區(qū)依法自治工作事項”、“社區(qū)依法協(xié)助政府工作事項”、“社區(qū)可購買服務事項”、“社區(qū)工作負面事項”等四項清單，明確社區(qū)依法履職事項18項，可購買服務事項44項，負面工作事項13項，并將社區(qū)協(xié)助政府工作事項由原來的123項精簡為63項，有效規(guī)范了政府和社會的權(quán)責邊界，實現(xiàn)社區(qū)“還權(quán)”、“賦能”、“歸位”，切實提升社區(qū)居民依法自治能力和水平。

為增強社區(qū)自治能力，社區(qū)堅持以問題為導向，以服務為原則，充分發(fā)揮社區(qū)居委會、居民議事會、院落議事小組等社區(qū)自治組織的積極作用，提升居民對社區(qū)的認同度和參與度，加強自我教育、自我管理、自我服務。一方面，針對群眾反映強烈的公服資金、惠民資金、征地補償、“三資”管理等問題，開展“面對面”交流，通過多種渠道公開微權(quán)力清單和行權(quán)流程圖，及時回應社會關(guān)注。為提升社區(qū)自治效率，還進行權(quán)力流程再造，對必須由社區(qū)開具的15類證明的辦理環(huán)節(jié)和流程進行精簡、優(yōu)化。另一方面，通過建立和完善居民自治制度、財務管理制度、工程項目建設管理制度、居務財務公開制度等，不斷推進社區(qū)治理規(guī)范化、制度化，同時，組織社區(qū)監(jiān)委會、“兩代表一委員”、行業(yè)代表等對社區(qū)權(quán)力運行情況開展專項檢查。

3.完善政策，建立網(wǎng)格化運行機制。完善的政策文件是實施和推進網(wǎng)格化管理服務的依據(jù)和保障，也是規(guī)范崗位職責的前提和基礎(chǔ)。為推進網(wǎng)格化管理的實施，區(qū)政府出臺了《關(guān)于創(chuàng)新社會治理全面實行社區(qū)網(wǎng)格化服務管理的實施意見》及相關(guān)配套文件，制定了工作協(xié)調(diào)聯(lián)動辦法、績效考核管理辦法，完善了入戶走訪、工作例會、限時辦結(jié)等配套制度。同時，優(yōu)化辦事流程，推行“一窗式”服務，建立起“網(wǎng)格巡查、主動問需，窗口整合、一門受理，上下聯(lián)動、協(xié)同辦理”的網(wǎng)格化運行機制。以環(huán)境監(jiān)測為例，區(qū)政府制定了《金牛區(qū)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管實施方案（試行）》，明確了建立網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管模式，構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系、高效的環(huán)境應急防范體系和全面的污染源綜合信息支撐體系的目標。根據(jù)“屬地管理”的原則，建立了“區(qū)——街道——社區(qū)——院落”四級環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格，詳細劃分了網(wǎng)格職責和責任分工，以及工作流程（見圖1和圖2）。同時，實施責任制，區(qū)政府網(wǎng)格與街道（區(qū)政府有關(guān)部門）網(wǎng)格、街道網(wǎng)格與社區(qū)網(wǎng)格、社區(qū)網(wǎng)格與小區(qū)（院落）網(wǎng)格之間層層簽訂責任狀，明確工作任務和獎懲措施。

圖1 金牛區(qū)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管結(jié)構(gòu)

圖2 金牛區(qū)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管服務管理工作流程圖

4.搭建信息平臺，提升服務效能。隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，以及“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起，政府開始實施“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格化服務管理”，推進“數(shù)據(jù)集中共享、效能全面提升”。2014年，成都市出臺了 《關(guān)于加快推進以信息化支撐的網(wǎng)格化服務管理建設的意見》，對網(wǎng)格化服務管理作了具體安排，明確了以“網(wǎng)格化管理、社會化服務、信息化支撐”為方向。對此，區(qū)政府建立起“閉環(huán)式”管理流程，逐步形成“網(wǎng)格-社區(qū)-街道-區(qū)”網(wǎng)格服務管理信息化“四級網(wǎng)絡”。積極推進“天網(wǎng)”、老舊院落視頻整合，逐步實現(xiàn)網(wǎng)格化信息系統(tǒng)與各職能部門專業(yè)系統(tǒng)對接；將人口、房屋等基本信息與公安、民政、人社、房管、衛(wèi)生等部門專業(yè)信息進行綜合關(guān)聯(lián)，建立以“人、地、事、物、組織”為核心的“云”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息采集錄入、問題分流督辦、結(jié)果跟蹤反饋、目標考核問效等“一站式網(wǎng)上運行”。建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息定期采集、審核、錄入、更新制度，確保數(shù)據(jù)完整、真實、有效。

為提升政府工作效率和方便公民參與，金牛區(qū)積極搭建“互動式”服務平臺，拓展信息網(wǎng)絡為民服務功能，打造綜合性“網(wǎng)上政務大廳”，對群眾在線反映的一般問題、要求2小時內(nèi)回應、24小時內(nèi)處理解決，較難和復雜問題、不超過72小時，解決不了的、必須說明原因、爭取理解，實現(xiàn)“服務群眾一個系統(tǒng)、回應訴求一套人員、事情辦理一站分流”。

5.發(fā)展社會組織，實現(xiàn)協(xié)商共治?！吧鐣f(xié)同”是構(gòu)建現(xiàn)代化社會治理體系的重要途徑，也是社會治理創(chuàng)新的重要目標。金牛區(qū)在推行網(wǎng)格化管理過程中，重視社會組織的協(xié)同作用，通過多舉措發(fā)展社會組織，引進和培育專業(yè)化社工人才，初步形成了“合作共治”的社會治理格局。根據(jù)成都市《關(guān)于加快培育發(fā)展社會組織的實施方案》，區(qū)政府出臺了《關(guān)于優(yōu)化社區(qū)社會組織備案管理辦法 （試行）》、《金牛區(qū)社會組織評估管理辦法》等政策文件，實施社會組織直接登記制度，重點發(fā)展與居民生活相關(guān)的養(yǎng)老服務、文體娛樂、公益慈善、鄰里互助等社區(qū)服務組織和社工服務組織。建立社會組織資源儲備庫，對進入資源儲備庫的社會組織，在項目申報、辦公場地、資源協(xié)調(diào)等方面給予優(yōu)惠。以實施公益創(chuàng)投等項目為契機，發(fā)揮社會組織優(yōu)勢，關(guān)注和響應社區(qū)居民內(nèi)生需求，引導居民成立各類自組織，通過相互尊重、協(xié)商合作、建立規(guī)則共同參與社區(qū)公共事務的治理。同時，加大政府購買服務力度，完善政府購買政策，通過向社會組織購買公共服務，降低政府社會治理成本，促進社會組織健康發(fā)展。

（三）成都市金牛區(qū)網(wǎng)格化管理的工作成效

經(jīng)過兩年多來的探索與實踐，通過全面推行網(wǎng)格化服務管理，金牛區(qū)有效匯聚了各方力量共同參與社區(qū)建設和治理，初步形成“黨委領(lǐng)導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與”的共建共治共享的社會治理格局。

1.分散的治理力量得以有效整合。明確各方主體的職責，正確處理好黨和政府，政府和社會，政府和公民，以及社會和公民等關(guān)系是實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)。網(wǎng)格化服務管理的全面推行，有效地整合了黨、政府、社會組織、公民等社會治理主體的力量。黨的領(lǐng)導核心力量得以增強，社會和公眾對黨的認同進一步增強。政府充分發(fā)揮了社會治理的主導作用，實現(xiàn)社會角色由“管理者”向“服務者”轉(zhuǎn)變，通過組織建設、制度建設、機構(gòu)設置等，為社會組織和廣大公眾參與社會治理提供空間、搭建平臺。社會組織充分發(fā)揮社會治理的樞紐作用，一方面，通過實行自治、自律，加強自身建設，不斷提升社會組織的服務能力和水平；另一方面，社會組織成為政府和群眾間的“連心橋”和“緩沖器”，通過平等溝通、協(xié)商協(xié)調(diào)、教育引導等方法參與社會治理，促進了社會融合，社會矛盾大大降低。此外，人民群眾社會治理的主體作用也得以充分發(fā)揮，由于實行專群結(jié)合、群防群治，居民的主人翁意識得以提升，實現(xiàn)從社會治理的“旁觀者”向“參與者”的轉(zhuǎn)變。

2．社區(qū)公共服務水平和質(zhì)量得到提升。社區(qū)公共服務的水平和質(zhì)量是社區(qū)居民幸福生活的重要保障。一方面，網(wǎng)格區(qū)域的劃分、網(wǎng)格員職責的確立以及“一對一、多對一”制度的建立，可以與群眾面對面聯(lián)系，使群眾的需求在第一時間得到解決，矛盾在第一時間得到化解，打通了服務群眾的“最后一公里”。另一方面，依托信息化的管理平臺，通過現(xiàn)代信息技術(shù)在金牛區(qū)網(wǎng)格化管理服務中的應用，使信息查詢精確化、上下聯(lián)動快速化、數(shù)據(jù)處理智能化，為社區(qū)管理的精確、敏捷、高效提供了保障，大大提高了社區(qū)居民對于公共服務的滿意度。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年5月底，全區(qū)網(wǎng)格員共采集社情民意、公共衛(wèi)生以及孤老、殘障人員等各類信息38萬余條，幫助居民代辦計生、救助、社保以及廉租房申請等服務事項15819件，按時辦結(jié)率全部達到100%，群眾滿意率達到97.6%。

3.社會自治功能得以改善。在過去，居委會迫于政府職能部門各類創(chuàng)建達標、檢查評比項目的壓力，不得不將大部分的時間和精力放到各種繁雜項目工作的完成上來，從而忽視了自身的自治功能。通過對社區(qū)的 “還權(quán)”、“賦能”、“歸位”，政府和社會的權(quán)責邊界得以規(guī)范，居委會從繁忙的行政性事務工作中解脫出來，將更多的精力進入網(wǎng)格服務群眾，其自治管理功能得以回歸。同時，金牛區(qū)推行小區(qū)、院落自治，搭建居民議事會等民主參與平臺，完善了基層協(xié)商民主的平臺和機制，使居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到落實和保障，從而增強了居民參與社區(qū)自治事務的積極性。

四、社會治理創(chuàng)新的基本理路

在新時代，為應對社會主要矛盾的變化，需要進行社會治理創(chuàng)新，打造共建共治共享的社會治理格局。成都市金牛區(qū)網(wǎng)格化管理模式的成功實踐為社會治理創(chuàng)新提供了有益的經(jīng)驗借鑒，筆者認為，創(chuàng)新社會治理，需要從理念、主體和方式三個方面共同發(fā)力。

首先，樹立“服務至上”和“以人為本”的治理理念。轉(zhuǎn)變社會治理理念是社會治理創(chuàng)新的源頭。傳統(tǒng)的社會管理以垂直管控為主，即一種以政府為主導的自上而下的社會管理模式。在這種管理模式下，政府秉承的是政府本位的理念，管理方式單一，側(cè)重于被動的行政控制，在一定程度上忽視了民眾的真實訴求。成都市金牛區(qū)網(wǎng)格化管理改變了以“管控為主”的治理理念，秉承了現(xiàn)代服務型政府的理念，以“網(wǎng)格化管理、社會化服務、信息化支撐”為方向，通過網(wǎng)格巡查、主動問需、搭建信息服務平臺等方式主動了解群眾需求，化解社區(qū)矛盾沖突，從而提升了社區(qū)的服務效能，為打通服務群眾的 “最后一公里”提供了借鑒。因而，在社會治理過程中，基層政府應摒棄自上而下的行政命令治理思維，更多地強調(diào)“服務導向”和“以人為本”，主動發(fā)現(xiàn)和回應群眾最真實的訴求，將服務的價值滲透到治理的整個進程中去。

其次，構(gòu)建“多元共治”的治理格局。傳統(tǒng)的城市基層管理模式以基層黨委政府為主導，其治理思路是政府“大包大攬”，其單一且分散的資源難以有效地回應群眾的利益訴求，難以真正做到服務人民。城市的基層治理生態(tài)復雜且多樣，其治理具有權(quán)力的多向度和主體的多元化特征，而政府與居民、社會組織等多元治理主體的合作共治則是實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的現(xiàn)實路徑。在成都市金牛區(qū)網(wǎng)格化管理模式的實踐中，我們可以發(fā)現(xiàn)，金牛區(qū)通過 《關(guān)于優(yōu)化社區(qū)社會組織備案管理辦法（試行）》、《金牛區(qū)社會組織評估管理辦法》等政策文件的制定，保障與居民生活相關(guān)的養(yǎng)老服務、文體娛樂、公益慈善等社會組織的發(fā)展。同時，又積極鼓勵居民成立各類自組織，通過相互尊重、相互協(xié)商、建立規(guī)則共同參與社區(qū)公共事務的治理，提高了社區(qū)居民自我教育、自我管理、自我服務的能力。因此，要實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新，就要變“政府主導”為“政府引導”，構(gòu)建社會主體參與治理模式，吸納城市各主體平等地參與社區(qū)管理，從而實現(xiàn)多元治理主體的合作共治。

再次，采取“精細靈活”的治理方式。從管理單位上看，傳統(tǒng)的城市基層管理模式是以社區(qū)為單位進行的，隨著城市的發(fā)展，新增社區(qū)規(guī)模的不斷擴大，其管理半徑顯然過大。從管理流程上看，傳統(tǒng)的基層管理模式仍然采取指令性任務下達的方式，是以上級黨委或政府部門為起點的管理流程。從這兩方面來看，傳統(tǒng)的基層管理實踐存在粗放機械、標準化較低、工作不到位等問題。十八屆五中全會指出要“加強和創(chuàng)新社會治理，推動社會治理精細化”，其中，理念共生、信息共享和多元共治是構(gòu)成社會治理精細化的三重維度［11］。成都市金牛區(qū)政府在治理方式上，通過管理單元的劃分與流程再造，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)信息“自下而上”高效的傳達，減少了社區(qū)管理的機械性，實現(xiàn)了定位的精確化、定人的精選化、定責的精準化、管理的精細化。由此可見，縮小管理空間、明確管理職責、重塑管理流程是促使治理方式由“簡單粗放”向“精細靈活”轉(zhuǎn)變的重要途徑。

五、結(jié)語與討論

作為一種新的社會治理模式，網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的以政府管控為主的理念，以服務為導向，對社區(qū)管理方式與流程進行了再造。一定程度上講，網(wǎng)格化管理整合了分散的社會治理資源，提升了社區(qū)的公共服務水平和自治能力，為社會治理的轉(zhuǎn)型提供了經(jīng)驗借鑒與價值取向。但也有學者針對網(wǎng)格化治理模式提出了反思和批判，比如，網(wǎng)格化管理運行過程中的非預期后果［12］，以及由于缺乏行政管理體制變革，網(wǎng)格化管理出現(xiàn)了悖論，如管理層級增加、管理功能泛化等，并提出了相應的改進意見［13］。在實踐過程中，網(wǎng)格化管理雖重構(gòu)了國家基層治理機制，但其仍然高度依賴于行政體制內(nèi)部的力量，只是對管理方式與流程進行了再造，并未打破我國“條條塊塊”的管理格局，其本質(zhì)上仍然對科層制的管理模式存在著明顯的路徑依賴，而新增的網(wǎng)格層級與條塊部門之間的交叉加劇了部門間協(xié)同的復雜性。同時，網(wǎng)格化管理仍然遵循標準化的運行模式和責任制度，忽視了社區(qū)治理的復雜性和管理對象的差異性，對于深層次或者更為復雜的問題的解決力度還不夠，阻礙了社區(qū)管理長效機制的形成。因此，本文的研究只是一個開始，如何在網(wǎng)格的基礎(chǔ)上進行差異化管理，化解網(wǎng)格化層級與條塊部門的內(nèi)生沖突，整合多方社會力量，實現(xiàn)行政化管理到參與式合作共治的轉(zhuǎn)型還有待更為深入的探討。