論警察法治思維的現(xiàn)實(shí)表征與修復(fù)路徑

張 博

（西北政法大學(xué) 陜西 西安 710061）

引言

十八屆四中全會(huì)以來，中國的法治建設(shè)進(jìn)入了全面意義上的快車道。伴隨著國家法治建設(shè)的隆隆腳步，作為國家重要的行政執(zhí)法和刑事司法力量的公安機(jī)關(guān)自不例外，特別是公安“四項(xiàng)建設(shè)”的實(shí)施以及《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、全面建設(shè)法治公安的決定》的出臺(tái)，更加速了公安法治建設(shè)進(jìn)度。從執(zhí)法實(shí)踐的角度看，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的深入推進(jìn)，警察執(zhí)法程序較之于以往趨于規(guī)范和嚴(yán)格，網(wǎng)上辦案程序的順位運(yùn)行和嚴(yán)格的程序?qū)彶槭沟镁斓淖杂刹昧繖?quán)空間被大范圍限縮，一些諸如任意執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、選擇性執(zhí)法甚至暴力執(zhí)法等非規(guī)范執(zhí)法現(xiàn)象得到了極大改善，警察執(zhí)法理念、思維方式和程序意識(shí)較之過往有了很大程度的改進(jìn)。但若以此來標(biāo)示警察法治思維的現(xiàn)實(shí)確立在理論上的證成尚不夠充分。從法治思維的內(nèi)涵要求來分析觀察，法治思維要求警察作為執(zhí)法主體，在合法性的基礎(chǔ)上對(duì)問題進(jìn)行判斷、分析推理并形成符合公平正義的結(jié)論。在這個(gè)過程中，警察司法權(quán)的行使具有相對(duì)獨(dú)立性，不受外界其他因素的干擾和干預(yù)，這也是“人民司法”的應(yīng)有之義。從當(dāng)下警察權(quán)力行使的事實(shí)來看，由于我國警察權(quán)二元性的特點(diǎn)，衍生了警察在執(zhí)法中兼具行政管理和司法管制的二重性，因而現(xiàn)實(shí)中嚴(yán)格界分警察權(quán)究竟是屬于行政權(quán)還是司法權(quán)運(yùn)行的場閾是一件較為困難的事，這也引致了警察在社會(huì)治理中很有可能呈現(xiàn)的并不是單一的法治思維和法治方式的表達(dá)，一定程度地存在行政思維或者行政方式的現(xiàn)實(shí)表達(dá)，甚至偏重于認(rèn)為行政權(quán)對(duì)問題的處理更具迅捷性和有效性的認(rèn)識(shí)。從警察運(yùn)用法律的實(shí)踐看，當(dāng)下我國警察對(duì)法律的應(yīng)用多表現(xiàn)為法條主義的層面上，對(duì)法律的具體應(yīng)用，特別是對(duì)法律原旨、問題涵攝、法理辨析不像法院那樣存在一個(gè)深度的釋法說理的論證過程。以治安執(zhí)法為例，實(shí)踐中的治安執(zhí)法大多是法條的選擇，給予民眾的疑惑解釋常表現(xiàn)為事實(shí)和法條之間的直接建構(gòu)，個(gè)中的法理涵攝進(jìn)行得不充分也不深入，即使存在論證，行政自由裁量權(quán)的意味亦比較濃厚。因此我們看到現(xiàn)實(shí)中的警察執(zhí)法行政權(quán)的運(yùn)行場閾似乎比較多一點(diǎn)，而司法權(quán)更多的體現(xiàn)在事實(shí)與法條適用的同向建構(gòu)上，即保障執(zhí)法行為的適法性，而法律適用的解釋深度企及不夠。因此，對(duì)照法治思維的特質(zhì)來看，現(xiàn)實(shí)的警察的執(zhí)法思維非為完全意義的法治思維，而是一種行政思維主導(dǎo)下的法律思維，這種思維的基礎(chǔ)還不完全是循于法治，而是一種行政思維主導(dǎo)下的教義式的法律應(yīng)用思維，其主導(dǎo)的結(jié)果是行政思維與法律思維在實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生邏輯上的摩擦與對(duì)抗，即一方面對(duì)行政權(quán)的信賴與依從，期冀從中尋求自上而下的行政司法路徑，來達(dá)致主觀與客觀的鏈接；另一方面在法律框架內(nèi)中尋求合乎行政司法判斷的法條依據(jù)，并以程序上的契合來推導(dǎo)合法性的結(jié)論。這種思維路徑在當(dāng)下社會(huì)糾紛日益遞增的情勢下，對(duì)快速解決問題、緩解執(zhí)法壓力、修復(fù)社會(huì)關(guān)系具有一定的作用，但也留下了權(quán)力執(zhí)法、法律與社會(huì)效果不統(tǒng)一，執(zhí)法公信力低的司法消極空間，成為影響和制約警察執(zhí)法效果和權(quán)威的“瓶頸”。因此，如何認(rèn)識(shí)警察法治思維并在此基礎(chǔ)上追問其現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向，對(duì)于勾畫其修復(fù)路徑具有一定的理論價(jià)值。

一、理論觀照下的警察法治思維的表達(dá)與定位

隨著公安法治建設(shè)的不斷深入推進(jìn)，警察法治思維的時(shí)代厚度、應(yīng)用維度和社會(huì)觀感度在不斷加深，警察法治思維在警務(wù)執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)反映出的應(yīng)然性功能和作用。揆諸當(dāng)下警務(wù)實(shí)踐，肯定警察法治思維實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)性和客觀性是一個(gè)原則性的基本立場，而否定警察法治思維進(jìn)而質(zhì)疑公安法治建設(shè)的實(shí)踐努力則是一個(gè)偽命題，是需要批判的。但這種肯定并不代表當(dāng)下的警察思維就是完全意義上的法治思維，我們認(rèn)為，當(dāng)下警察法治思維客觀的定位是其應(yīng)當(dāng)是一種外觀主義上的法律思維。對(duì)此觀點(diǎn)，可從法治思維的本質(zhì)和理論內(nèi)涵的檢視分析中得以觀照：

第一，法治思維與法律思維屬于“家族”的相似概念[1]，是同一的價(jià)值取向上兩個(gè)不同進(jìn)度的問題。法律思維來源于法律職業(yè)思維，主要是指法律職業(yè)群體根據(jù)法律規(guī)范進(jìn)行思考的方式，體現(xiàn)的是法律人將法律規(guī)范與案件事實(shí)進(jìn)行結(jié)合的能力與水平[2]。而法治思維是以法律規(guī)范為基礎(chǔ)，圍繞法律及其相關(guān)社會(huì)規(guī)范進(jìn)行思考的一種“高級(jí)思維方式”[3]，其范疇意指所有的立法、行政、司法……都要服從表達(dá)了法律各種特性的一般原則。這些原則含有對(duì)個(gè)人至高無上的價(jià)值觀念如公平、正義、平等等合理訴訟程序的觀念的尊重[4](P740)，以及對(duì)法律和法律思維規(guī)則的恰當(dāng)運(yùn)用，二者在主體、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、作用范圍等方面存在著區(qū)別。警察作為行使司法權(quán)的主體，在全面法治化的背景下，首要之選是要運(yùn)用法治思維來厘清警察權(quán)的行政與司法的運(yùn)行界限，圍繞法律來建構(gòu)從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位的問題思維方式，規(guī)避行政思維主導(dǎo)下執(zhí)法的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而不是依靠行政權(quán)主導(dǎo)司法方式去推動(dòng)法治建設(shè)。依靠行政權(quán)主導(dǎo)司法是一種自上而下的行政思維與法律思維交匯的模式，這種模式既考慮法律，又考慮行政，且易受內(nèi)部行政因素的影響，這些因素的參雜介入，使得諸如依指示執(zhí)法、選擇性執(zhí)法以及科罰執(zhí)法等行政干預(yù)司法的思維仍然時(shí)有發(fā)生，因此在當(dāng)下公安法治實(shí)踐中，培育完全意義上的法治思維是警察法治建設(shè)的前提。

第二，法律思維與法治思維之間所關(guān)聯(lián)的要素有所區(qū)別。法律思維的關(guān)聯(lián)要素在于法律規(guī)范本身的確定性，嚴(yán)格依法辦事是法律思維的固有特質(zhì)，這種固有特質(zhì)的直接結(jié)果是法律職業(yè)群體只考慮法律條文與案件事實(shí)間的關(guān)聯(lián)對(duì)應(yīng)。而法治思維不但要考慮法律條文本身的確定性，還要透視法律適用背后法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一效應(yīng)。就警察而言，如果單一是法律思維的運(yùn)用，由于“法律思維是沒有所謂大局意識(shí)的，即使有大局，這些大局都是已經(jīng)被法律規(guī)范具體化了的”[5]，那么即使是因法律欠缺所解決不了的爭議，警察也不能超越法律規(guī)范的原則與精神去考慮“大局”，警察的執(zhí)法活動(dòng)亦不會(huì)招致現(xiàn)實(shí)壓力。顯然，這在現(xiàn)實(shí)中是不可能的。警察是一個(gè)執(zhí)法主體，亦是一個(gè)法律適用主體，在執(zhí)法時(shí)，當(dāng)遇到法律存有現(xiàn)實(shí)缺陷或者法律規(guī)定過于概括、抽象，以及民眾對(duì)法治精神的追求和執(zhí)法本身的現(xiàn)實(shí)需要，要求警察用法治思維去及時(shí)透析蘊(yùn)含在法條背后的法律原則精神，并以之尋求合法律正當(dāng)性、合實(shí)質(zhì)正義性、合法律效果和社會(huì)效果統(tǒng)一性的司法路徑，從而使靜態(tài)的法律之器與現(xiàn)實(shí)的正義之道融通。但問題是，處在執(zhí)法一線的警察，既要面對(duì)突發(fā)刑事案件的辦案壓力，更要面對(duì)事由繁雜、數(shù)量繁多的社會(huì)治安案件執(zhí)法、管控壓力，很難有較多的時(shí)空去進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致的法律涵攝和邏輯論證，法治思維面對(duì)繁重的執(zhí)法實(shí)踐不自覺地限縮為直接化的法條主義，從而對(duì)法條背后的立法本意和法律精神的論證顯得相對(duì)不足，也導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)論和效果難以契合民眾的法治訴求和執(zhí)法期待。因此，純粹的法條主義的法律思維是當(dāng)下警察執(zhí)法的潛在風(fēng)險(xiǎn)所在，也是今后警察法治能力建設(shè)的一個(gè)深入界面。

第三，法律思維的基本評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)在于通過確定性的法律規(guī)定與案件事實(shí)的程序鏈接，形式合法性是法律思維的主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)[6]；而法治思維不僅要求關(guān)注法律思維中的法律關(guān)系、權(quán)利義務(wù)、正當(dāng)程序等因子，還要透視案件事實(shí)背后的規(guī)則治理思維，即圍繞法律進(jìn)行實(shí)質(zhì)正當(dāng)性、合理性的思考和建構(gòu)，實(shí)質(zhì)合法性是法治思維最本質(zhì)的特征[7]。回歸到警察法治實(shí)踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下的警察理論更多的是考慮法律的程序正義價(jià)值以及糾正警察執(zhí)法中的出現(xiàn)的一些程序瑕疵或錯(cuò)誤，受此影響，警察對(duì)法律的適用過多地傾向于一種程序主義的表達(dá)，警察執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)也從程序正義的表達(dá)的層面進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注，即如何適用法律程序辦案的問題，畢竟“無程序即無正義”是警察法治思維培育的首要之選。但正義價(jià)值的內(nèi)涵有程序正義和實(shí)質(zhì)正義的雙重架構(gòu)，程序正義僅為法律正義價(jià)值之前提，實(shí)質(zhì)正義則是更為理性與至關(guān)重要，形式上的合法而實(shí)質(zhì)上不合法所造成的社會(huì)危害、影響更大，過多關(guān)注形式程序上的建構(gòu)而忽略對(duì)實(shí)質(zhì)合法的深度表達(dá)，必然會(huì)影響執(zhí)法辦案的法律權(quán)威和社會(huì)效果，這也許是警察法治思維的現(xiàn)實(shí)之困。當(dāng)然，這種選擇并非否定警察法治思維建設(shè)，而只是法治思維建設(shè)中的一個(gè)初期目標(biāo)。

二、實(shí)踐視角下的警察法治思維的現(xiàn)實(shí)鏡像與表征

警察是中國法治建設(shè)中的一支兼具行政、司法雙重屬性的力量。當(dāng)下轉(zhuǎn)型社會(huì)時(shí)期，對(duì)警察的職能總體概括為“打、防、管、控”四字。這四個(gè)字在權(quán)力配置上表現(xiàn)行政權(quán)和司法權(quán)的二元性。不同的時(shí)期、不同場域、不同階段，這種二元權(quán)力配置各有側(cè)重。當(dāng)前社會(huì)管控的治理要求、案件多發(fā)的執(zhí)法壓力以及傳統(tǒng)執(zhí)法方式使得警察更多地傾向于行政權(quán)功能的發(fā)揮，通過行政權(quán)的適用來推進(jìn)法律的適用、遵守和服從成為警察司法行政的慣性思維。這種權(quán)力思維的表達(dá)方式呈現(xiàn)出了兩個(gè)不同的向度問題：一是警察作為司法權(quán)的主體，必須嚴(yán)格依法辦事，“嚴(yán)格遵守調(diào)整該政體中所有人的交互行為的法律體系，具有無法估量的價(jià)值”[8](P20)，這種嚴(yán)格依法辦事的價(jià)值彰顯了警察教義式法律思維的特征，即尊奉法規(guī)范為認(rèn)知基礎(chǔ)、注重邏輯推理和重視程序[9]，是需要肯定的。但必須指出的是教義式法律思維側(cè)重形式側(cè)面與技術(shù)理性，警察在爭議事實(shí)有多個(gè)法律規(guī)則適用時(shí)，可能會(huì)為了方便達(dá)成事實(shí)與法律的同構(gòu)關(guān)系而選擇性適用法律，選擇性的執(zhí)法依據(jù)可能為執(zhí)法可信度存留了質(zhì)疑的空間。二是警察的行政屬性所致的行政思維，即警察作為行政權(quán)適用主體，不可避免地受到行政思維和“人治方式”影響，特別是來自于領(lǐng)導(dǎo)干部的行政干預(yù)，在解決處理社會(huì)糾紛時(shí)存在著不同程度的權(quán)、勢、術(shù)等非法治的思維定勢和行為定勢[10]，這種思維和方式可能會(huì)引發(fā)法律思維越界而過多考慮“人為行政”，從而稀釋并削弱法律思維的專業(yè)性、規(guī)范性結(jié)構(gòu)和功能[11]，也使得社會(huì)矛盾和案件不能通過完全性、該當(dāng)性的法律手段得以化解在司法領(lǐng)域。

受這兩種權(quán)力掣肘下的思維定勢的影響，當(dāng)下警察法治思維的存在以下現(xiàn)實(shí)鏡像：

第一，司法直覺與法律思維的疊加混淆了法治思維的內(nèi)涵。法治思維內(nèi)涵要求司法權(quán)的運(yùn)行不僅要在權(quán)限、內(nèi)容、程序、手段和內(nèi)容等方面符合法律，而且還要契合法律的原則精神[12]。警察作為司法權(quán)的行使者，其法治思維必須具有這一品質(zhì)。但實(shí)踐中，我們看到的是出一種直線型的案件處理模式，即司法直覺[13]——法律對(duì)照——案、法結(jié)合——結(jié)論推出。其中司法直覺代表著潛意識(shí)的司法經(jīng)驗(yàn)在思維上的浮現(xiàn)，即警察在初次面對(duì)案件時(shí)的初步判斷；法律對(duì)照是將顯性的法律與案件進(jìn)行具體關(guān)聯(lián)，即對(duì)照事實(shí)尋找法律適用條文；案、法結(jié)合則是法律、事實(shí)與個(gè)人的先前浮現(xiàn)的隱形思維相互循證與融合，包括證據(jù)規(guī)則與邏輯推理等，最后推出對(duì)案件的最后判斷結(jié)論。這一模式從表面上看起來是合乎案件處理的邏輯進(jìn)程，但其實(shí)質(zhì)是以“結(jié)果主義替代規(guī)則主義”[14]的思維表達(dá)。結(jié)果主義的思維表達(dá)使得警察在面臨轉(zhuǎn)型社會(huì)的辦案壓力時(shí)，司法權(quán)行使關(guān)注于案件解決的結(jié)果數(shù)量，而弱化了法律規(guī)則對(duì)每一起案件的邏輯解構(gòu)與法理涵攝，這種思維模式的結(jié)果雖然在宏觀上達(dá)到了社會(huì)矛盾糾紛化解的現(xiàn)實(shí)需求，但在微觀上帶來了警察的執(zhí)法思維與公眾的法治理念未能達(dá)成認(rèn)同的潛在風(fēng)險(xiǎn)，警察以案說法的能動(dòng)性和執(zhí)法采信的風(fēng)險(xiǎn)質(zhì)疑可能被拉大，因此，結(jié)果主義替代規(guī)則主義的思維是警察法治思維的混淆點(diǎn)，是需要揚(yáng)棄的。

第二，行政思維和特權(quán)思維擠壓了法治思維的空間。警察作為行政權(quán)的使用主體，采用行政思維是其履行職責(zé)的必要手段。但并非因?yàn)樾姓?quán)而成就了行政特權(quán)思維。行政思維和特權(quán)思維的產(chǎn)生與警察的對(duì)權(quán)力與法治的關(guān)系認(rèn)識(shí)有關(guān)。司法實(shí)踐中，一些警察對(duì)執(zhí)法權(quán)力的狹隘認(rèn)識(shí)導(dǎo)致特權(quán)思維濃厚，認(rèn)為個(gè)人對(duì)法律或法律條文的適用選擇具有自由裁量權(quán)，在分析處理問題簡單地類比適用，而不仔細(xì)查究和揣摩規(guī)則以及規(guī)則蘊(yùn)含的法治意義。與特權(quán)思維相依附的還有唯上思維[15]，這種思維的癥結(jié)之處在于可能將內(nèi)部規(guī)定、臨時(shí)指示、口頭命令置于正式法律文本之先，唯內(nèi)部規(guī)定、唯上思維影響了辦案的思維核心和標(biāo)準(zhǔn)，假如內(nèi)部規(guī)定和上級(jí)的思維與法治精神不相吻合，則迎合指示的結(jié)果在一定程度上扭曲了法律適用的規(guī)范性與效力性，將會(huì)導(dǎo)致警察法治思維的偏離甚至是背離。

第三，形式正義與實(shí)質(zhì)正義的不平衡離析了法治思維的結(jié)構(gòu)蘊(yùn)涵。如前所述當(dāng)下警察執(zhí)法思維常態(tài)表現(xiàn)是“只問結(jié)果，不問過程”的實(shí)用主義，于是有人認(rèn)為當(dāng)下警察法治思維的重點(diǎn)在于程序意識(shí)，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)解決的警察對(duì)程序規(guī)則運(yùn)用，而當(dāng)下的警務(wù)司法實(shí)踐也觀照出警察執(zhí)法對(duì)實(shí)體正義的追求不足，多是一種法律思維的單純反映。筆者認(rèn)為，從程序公正的理念出發(fā)來規(guī)制警察的法治思維的養(yǎng)成是對(duì)警察執(zhí)法的基本要求，因?yàn)橐环N程序不公正的思維對(duì)于實(shí)體公正不具有法律邏輯，但程序公正并不能涵攝實(shí)質(zhì)公正，“不問過程”是對(duì)程序規(guī)則的背反，“只問結(jié)果”也不是實(shí)質(zhì)公正的絕對(duì)指向，“讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、每一起案件辦理中都能感受到社會(huì)公平正義”的更深層次的意蘊(yùn)不僅僅是程序公正，更是實(shí)體公正的司法價(jià)值要求在，因此執(zhí)法規(guī)范化不能局限于程序公正的追求，更應(yīng)關(guān)注實(shí)質(zhì)正義的司法取向，通過程序公正來引導(dǎo)和建構(gòu)實(shí)體公正，這是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的應(yīng)有之義。當(dāng)下執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)對(duì)諸如越權(quán)執(zhí)法、粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、偏袒執(zhí)法等現(xiàn)象起到了應(yīng)有的改善作用，但警察執(zhí)法思維還不能夠滿足法治社會(huì)治理的要求，警務(wù)實(shí)踐中對(duì)法條背后的立法主旨、理念原則、解釋法則和效力范疇等深層次的法治思維的構(gòu)建還不深入，形式公正且實(shí)質(zhì)公正的價(jià)值體現(xiàn)還未能得到有效平衡，執(zhí)法效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一還存在較為明顯的縫隙。因此深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在警察法治思維的培育上還有一段很長的路要走。

三、警察法治思維的理性修復(fù)

就當(dāng)下警察法治思維的理性修復(fù)，不同的視角有著不同的結(jié)論和觀點(diǎn)。我們認(rèn)為應(yīng)結(jié)合警察的屬性與警務(wù)執(zhí)法的專業(yè)特性進(jìn)行理性分析和建構(gòu)，可能更契合現(xiàn)實(shí)性。

第一，應(yīng)當(dāng)始終把合法性思維作為警察法治思維修復(fù)和重構(gòu)的前提。社會(huì)問題通常是一個(gè)具有多面性面相的復(fù)合性問題。警察作為執(zhí)法主體，其專業(yè)化的基本要求是其行為的合法化，以形式邏輯為基礎(chǔ)的法律規(guī)則思維為警察執(zhí)法提供了最基本的專業(yè)基礎(chǔ)。然而現(xiàn)實(shí)生活中的問題在法律上不一定會(huì)得到完全體現(xiàn)，在法律規(guī)則沒有明確規(guī)定的情境中，還需要以價(jià)值判斷為基礎(chǔ)的法律原則思維作為后盾，涵蓋了這兩種思維的合法性思維[16]不但保證了警察執(zhí)法的專業(yè)品質(zhì)，而且可以為其提供規(guī)范化、穩(wěn)妥化的方案，而這恰恰構(gòu)成了法治思維的基礎(chǔ)。合法性思維是一種規(guī)則思維，具有“以權(quán)利義務(wù)為線索、普遍性優(yōu)于特殊性、合法性優(yōu)于客觀性、形式合理性優(yōu)于實(shí)質(zhì)合理性、程序問題優(yōu)于實(shí)體問題、理由優(yōu)于結(jié)論”[17]等多維內(nèi)容，規(guī)則的穩(wěn)定性和安定性使得任何人都必須在法律框架內(nèi)行事，即使規(guī)則不合理，非為引致重大錯(cuò)誤并通過立法改變外，一般不能被突破或舍棄。同時(shí)規(guī)則思維包含了抽象法律原則與具體規(guī)則相互作用、相互鑒別的語義，可以為警察權(quán)的行使提供基本規(guī)則和程序，避免警察借用法律之名，進(jìn)行隨意解釋法律或者選擇性適用低位階性的內(nèi)部規(guī)定而架空法律，也可避免一般性政治壓制或者道德說服等不專業(yè)的做法，因此，在法治國家建設(shè)中，合法性思維的融貫性功能的體現(xiàn)是警察法治思維建構(gòu)和修復(fù)的必要性前提。

第二，應(yīng)當(dāng)將形式法治與實(shí)質(zhì)法治的融貫作為警察思維修復(fù)的結(jié)構(gòu)要素。警察運(yùn)用法律處理案件和問題，不但要在法律上尋求合法的依據(jù)，而且還應(yīng)該把法條背后的法理、精義和法律判斷的理由給當(dāng)事人講清楚，警察不僅承擔(dān)執(zhí)法的功能，還要發(fā)揮宣傳法律的功能，將法律的原則、含義、主旨向民眾解釋清楚，不但使法律更廣泛地為民所用，而且還可實(shí)現(xiàn)民眾的法律自治功能，從而達(dá)到遵法守法。法治背景下，人們更關(guān)注的是法律上的權(quán)益保護(hù)和法律效力的發(fā)揮，單一的程序主義雖然是法治的追求目標(biāo)，但程序主義并不能完全解決司法復(fù)雜的問題，公正與否不但要在程序上體現(xiàn)，還要在實(shí)質(zhì)上得到貫徹，即使警察執(zhí)法的形式上是公正的，但如果實(shí)體不公正，則問題的實(shí)質(zhì)并沒有得到解決，這也是當(dāng)下警察執(zhí)法中常常出現(xiàn)錯(cuò)案、上訪、行政訴訟等現(xiàn)象的緣由。因此，對(duì)警察來說，形式法治要講，實(shí)質(zhì)法治也要講，形式法治和實(shí)質(zhì)法治的“融貫”[18]可以將二者優(yōu)點(diǎn)得以整合，在事實(shí)與法律的對(duì)應(yīng)中達(dá)成程序與實(shí)體的最佳表達(dá)，不僅取得案件解決的法律效果和社會(huì)效果，使得警察的執(zhí)法合理性和滿意率得到提升，更為重要的是對(duì)破除機(jī)械司法和簡單化法律思維具有前置性的張力，為警察執(zhí)法提供了一種合理化的思維視角，這既是警察法治思維修復(fù)的必然選擇，更是執(zhí)法規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)主旨要求。

第三，應(yīng)當(dāng)把權(quán)利思維作為警察法治思維修復(fù)的重要內(nèi)容。法治思維作為一種權(quán)利思維是與權(quán)力思維相對(duì)應(yīng)的，法治思維的價(jià)值在于規(guī)范權(quán)力，以保護(hù)權(quán)利為目的，退一步講至少是不侵犯或者損害公民的權(quán)利。在警察權(quán)中，“管、控”的職能雖然被推及到服務(wù)層面，但這種服務(wù)多建立于社會(huì)管理的必要性層面上，與警察的政治（工具）屬性密切相關(guān)。警察的政治屬性決定了其思維不能完全脫離行政屬性，諸如戶籍、身份、社區(qū)管理、出入境、出警等需要行政權(quán)的介入，因此社會(huì)治理依然是一種權(quán)力思維占主導(dǎo)地位的場域。當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，雖然警察執(zhí)法受到諸多規(guī)范和限制，然而權(quán)力思維仍然不可避免地影響著警察的執(zhí)法導(dǎo)向而成為根深蒂固的東西，以權(quán)執(zhí)法的結(jié)果主義思維似乎更符合警察的思維習(xí)慣和執(zhí)法習(xí)慣，警察的法治思維在權(quán)力思維面前仍然呈現(xiàn)著或然性。警察的政治思維必不可少，政治思維使得警察對(duì)于問題思考、解決方式、解決依據(jù)具有實(shí)際、靈活、現(xiàn)實(shí)的特性，但政治思維一旦變質(zhì)為庸俗的權(quán)力依附或者私利利益追求，則成為政治思維的一種包袱，某些條件下可能會(huì)使當(dāng)權(quán)者的思想和活動(dòng)走向人民愿望的反面[3]，要破除這種消極意義上的弊端，首推的是權(quán)利思維。權(quán)利思維是一種法治思維，其基本要求是權(quán)利的保護(hù)必須以權(quán)力不違犯法律為前提。在權(quán)利思維的基礎(chǔ)上，解決問題的依據(jù)就是法，“法是人的行為的一種秩序?！蔷哂心欠N我們理解為體系的統(tǒng)一性的一系列規(guī)則，而且每個(gè)法律規(guī)則使人們?cè)谝欢ㄇ闆r下負(fù)有遵從一定行為的義務(wù)”[19](P3)。權(quán)利思維一方面對(duì)職權(quán)法定做出了規(guī)范，即警察權(quán)力非由法律法規(guī)設(shè)定則不是合法的權(quán)力，警察權(quán)的行使非為符合法律規(guī)則體系則為不合法或者是不合法治精神，應(yīng)當(dāng)被糾正或取締。另一方面是對(duì)私權(quán)的法律保護(hù)，即權(quán)利思維具有不斷彌合法律和事實(shí)之間的裂縫并創(chuàng)造具體的法律保護(hù)途徑，從而實(shí)現(xiàn)私權(quán)的最大化保護(hù)和消除剛性行政權(quán)產(chǎn)生的利益震蕩。因此權(quán)利思維對(duì)熨平“權(quán)大于法”的思維皺褶、消除規(guī)范牴牾的非正當(dāng)行為[20]具有根源性的功能，以權(quán)利思維替代權(quán)力思維是對(duì)公民的私權(quán)利提供保護(hù)和對(duì)國家的公權(quán)力進(jìn)行制約的最佳闡述，也是當(dāng)下警察法治思維建構(gòu)的重要方向。