人民政協(xié)參與立法協(xié)商的法理與實(shí)踐分析
——以上海市政協(xié)2009-2019年參與立法協(xié)商實(shí)踐為例

蔡莎莎

（上海交通大學(xué)，上海200052）

黨的十九屆四中全會(huì)指出要 “發(fā)揮人民政協(xié)作為政治組織和民主形式的效能，提高政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政水平，更好凝聚共識(shí)”。同時(shí)，全會(huì)還要求 “堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率”。人民政協(xié)作為 “各方參與”的重要主體之一，提高參與立法協(xié)商的水平和能力，即應(yīng)作為提高人民政協(xié)發(fā)揮效能、提高水平的一個(gè)重要工作方面。黨對(duì)人民政協(xié)參與立法協(xié)商提出了明確的要求，但學(xué)界對(duì)于人民政協(xié)參與立法協(xié)商的性質(zhì)和發(fā)展路徑并沒(méi)有一致的意見(jiàn)。在實(shí)踐中，出于對(duì) “兩院制”等既有概念的顧慮，有關(guān)單位對(duì)人民政協(xié)參與立法協(xié)商定位不清，相關(guān)工作回避高層次的制度安排，停留在一般性的工作層面。筆者認(rèn)為，人民政協(xié)參與立法協(xié)商，是中國(guó)制度的實(shí)踐創(chuàng)造，是中國(guó)特色的制度優(yōu)勢(shì)，難以套用以往現(xiàn)成的立法理論和制度進(jìn)行闡釋。本文即以2009-2019年上海政協(xié)參與立法協(xié)商的工作實(shí)踐為例，在中國(guó)特色制度優(yōu)勢(shì)與社會(huì)秩序變動(dòng)演進(jìn)的視野下，對(duì)人民政協(xié)立法協(xié)商的法理和實(shí)踐進(jìn)行分析。

一、人民政協(xié)參與立法協(xié)商的合法性

人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商是政治協(xié)商的具體內(nèi)容，也是立法民主化和科學(xué)化的重要手段，還是人民政協(xié)發(fā)揮效能的重要途徑。其合法性主要體現(xiàn)在下述兩個(gè)方面：

（一）歷史合法性

人民政協(xié)作為合法性組織，可以追溯至1945年抗戰(zhàn)勝利。1946年1月10日至31日，政治協(xié)商會(huì)議召開(kāi)，確定 “和平建國(guó)五項(xiàng)原則”［1］。政治協(xié)商會(huì)議作為鞏固反法西斯勝利成果、凝聚民族命運(yùn)共同體意識(shí)的組織獲得了最高合法性。即便舊政治協(xié)商會(huì)議失敗，但其合法性并未喪失，相反，當(dāng)時(shí)的中國(guó)共產(chǎn)黨人敏銳地爭(zhēng)取共產(chǎn)黨在政治協(xié)商中的主導(dǎo)地位［2］。1948年，隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)在全國(guó)較大范圍的勝利，中國(guó)共產(chǎn)黨在統(tǒng)一戰(zhàn)線斗爭(zhēng)中開(kāi)始醞釀并推動(dòng)建立新中國(guó)。1948年4月30日，中共中央發(fā)表 《紀(jì)念 “五一”勞動(dòng)節(jié)口號(hào)》，明確提出要召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議，討論成立新中國(guó)民主聯(lián)合政府。1949年9月21日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議順利開(kāi)幕，由全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)選舉產(chǎn)生新一屆中央人民政府。直至1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)之前，人民政協(xié)一直代行全國(guó)人民代表大會(huì)職能。

（二）憲制合法性

改革開(kāi)放后，人民政協(xié)在現(xiàn)行憲制秩序中，繼續(xù)擁有憲法賦予的合法地位。人民政協(xié)參與立法協(xié)商的職權(quán)合法性及其內(nèi)涵，可見(jiàn)于憲法和法律的原則性規(guī)定和執(zhí)政黨法規(guī)、政策等 “軟法”規(guī)范。

1.憲法和立法法規(guī)定

憲法第二條第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！绷⒎ǚǖ谖鍡l則規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！钡谌鶙l還規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法過(guò)程當(dāng)中應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，規(guī)定了常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送至有關(guān)部門征求意見(jiàn)：“法律案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國(guó)人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見(jiàn)。聽(tīng)證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。”“常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的全國(guó)人民代表大會(huì)代表、地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以及有關(guān)部門、組織和專家征求意見(jiàn)。”在審議法律案的過(guò)程中，人大職能部門通常要召開(kāi)各種座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)包括人民政協(xié)在內(nèi)有關(guān)部門、單位、專家參加，并到基層進(jìn)行調(diào)查，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。

2.關(guān)于人民政協(xié)參與立法協(xié)商的有關(guān)規(guī)定

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開(kāi)展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用?！?015年6月15日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，提出：“政府起草一些重要法律法規(guī)的過(guò)程中，視情可在政協(xié)聽(tīng)取意見(jiàn)。充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體等在立法協(xié)商中的作用。”

上述執(zhí)政黨關(guān)于人民政協(xié)參與立法協(xié)商的文件，正屬于 “軟法”規(guī)范。羅豪才先生認(rèn)為所謂軟法是指：“不依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律規(guī)范,它是一種由多元主體經(jīng)或非經(jīng)正式的國(guó)家立法程序而制定或形成的,并由各制定主體自身所隱涵的約束力予以保障實(shí)施的行為規(guī)范?！保?］“軟法”不同于傳統(tǒng) “硬法”的剛性，能夠補(bǔ)足 “硬法”調(diào)解變動(dòng)社會(huì)秩序的不足，適用于當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)當(dāng)中復(fù)雜、漸進(jìn)、變動(dòng)的改革發(fā)展，有利于社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的建立與完善，具有中國(guó)特色的制度優(yōu)勢(shì)。

二、人民政協(xié)參與立法協(xié)商的實(shí)踐路徑

（一）人民政協(xié)參與立法協(xié)商的組織架構(gòu)與范圍

上海市政協(xié)是上海市開(kāi)展立法協(xié)商工作的重要平臺(tái)之一，政協(xié)委員通過(guò)政協(xié)平臺(tái)參與立法協(xié)商活動(dòng)，在立法協(xié)商中提出涉法建議。上海市委在立法協(xié)商工作中居領(lǐng)導(dǎo)地位，通過(guò)制定并發(fā)布政策性文件，對(duì)市政協(xié)參與立法協(xié)商工作進(jìn)行決策部署；市人大及其常委會(huì)在立法協(xié)商工作中具有主導(dǎo)地位，行使上海市地方性法規(guī)立法權(quán)和解釋權(quán)。市政府在政府規(guī)章制定中居于核心地位，同時(shí)在地方性法規(guī)制定過(guò)程中具有基礎(chǔ)作用。

上海市政協(xié)參與立法協(xié)商的范圍是：市人大常委會(huì)地方性法規(guī)立法規(guī)劃和年度計(jì)劃、市政府規(guī)章制定規(guī)劃和年度計(jì)劃、市人大常委會(huì)制定的重要地方性法規(guī)、市政府起草的地方性法規(guī)草案、市政府制定的政府規(guī)章。市政協(xié)可根據(jù)政協(xié)委員和政協(xié)各參加單位在提案、社情民意中提出的制定、修改、廢除和解釋的地方性法規(guī)、政府規(guī)章項(xiàng)目的建言，經(jīng)匯總歸納后向市人大常委會(huì)、市政府提出意見(jiàn)建議。

（二）上海市政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商的制度化進(jìn)程

2009年9月，《中共上海市委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)工作的實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)布，明確提出：“涉及人民群眾切身利益的重要地方性法規(guī) （草案）以及其他重大問(wèn)題，要在政協(xié)充分聽(tīng)取意見(jiàn)。”自此，市政協(xié)參與立法協(xié)商工作不斷深化，創(chuàng)新了政協(xié)協(xié)商民主的形式和內(nèi)容，在制度化、規(guī)范化、程序化等方面取得了進(jìn)展。

1.協(xié)商程序制度化

市政府法制辦就法規(guī)和政府規(guī)章草案發(fā)征求意見(jiàn)函至市政協(xié)辦公廳。市人大常委會(huì)法工委在法規(guī)草案經(jīng)過(guò)常委會(huì)一審后在二審前，發(fā)征求意見(jiàn)函至市政協(xié)。市政協(xié)收到市人大常委會(huì)法工委、市政府法制辦關(guān)于法規(guī)或規(guī)章 （草案）征求意見(jiàn)函后，根據(jù)市政協(xié)參與立法協(xié)商年度工作方案，提出擬辦意見(jiàn)，交政協(xié)相關(guān)專委會(huì) （指導(dǎo)組）具體承辦。相關(guān)專委會(huì) （指導(dǎo)組）接到承辦任務(wù)，按照市政協(xié)參與立法協(xié)商年度工作方案的要求分類辦理，重點(diǎn)項(xiàng)目主要采取專題座談會(huì)、網(wǎng)上征求意見(jiàn)和書(shū)面征求意見(jiàn)等多種形式，有針對(duì)性地聽(tīng)取意見(jiàn)建議。視情況選擇1－2項(xiàng)開(kāi)展專題調(diào)研和專家論證，深入聽(tīng)取意見(jiàn)建議，形成比較系統(tǒng)的專項(xiàng)報(bào)告。常規(guī)項(xiàng)目主要采取網(wǎng)上征求意見(jiàn)和書(shū)面材料等形式，廣泛征求委員的意見(jiàn)建議。相關(guān)專委會(huì)（指導(dǎo)組）匯總整理委員的意見(jiàn)建議，草擬復(fù)函，按辦文程序報(bào)批，回復(fù)市人大常委會(huì)法工委或市政府法制辦。

2.協(xié)商機(jī)制規(guī)范化、常態(tài)化

開(kāi)展立法協(xié)商工作過(guò)程中，市政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)與市人大、市政府對(duì)應(yīng)職能部門通過(guò)簽署《合作備忘錄》的方式，建立了與立法部門的工作合作機(jī)制，初步形成了參與立法協(xié)商工作的制度框架，促使政協(xié)參與立法協(xié)商工作開(kāi)始走向規(guī)范化、制度化和常態(tài)化。如2010年1月，上海市政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)與上海市政府法制辦簽署 《關(guān)于本市地方性法規(guī)案 （草案）在政協(xié)聽(tīng)取意見(jiàn)工作備忘錄》。2013年年初，上海市委辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了 《市政協(xié)黨組關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)市政協(xié)開(kāi)展協(xié)商民主活動(dòng)作出了制度性規(guī)范，市政協(xié)參與立法協(xié)商工作進(jìn)入了制度性安排階段。2013年5月，市政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)與市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)簽署 《關(guān)于本市地方性法規(guī) （草案）聽(tīng)取市政協(xié)委員意見(jiàn)工作備忘錄》，明確擬聽(tīng)取市政協(xié)委員意見(jiàn)的法規(guī)項(xiàng)目的程序，即在市人大常委會(huì)對(duì)法規(guī) （草案）進(jìn)行一審后。2014年3月，市人大內(nèi)司委與市政協(xié)社法委經(jīng)協(xié)商，就人大相關(guān)立法和監(jiān)督調(diào)研加強(qiáng)合作達(dá)成一致建議，雙方共同簽署 《關(guān)于在人大立法和監(jiān)督調(diào)研中開(kāi)展合作的工作備忘錄》，明確在市人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃確定后，雙方協(xié)商確定合作開(kāi)展立法和監(jiān)督調(diào)研項(xiàng)目，并建立定期溝通機(jī)制。2016年，市政協(xié)根據(jù)立法協(xié)商工作發(fā)展的需要，制定了 《市政協(xié)委員參與立法協(xié)商工作規(guī)程》，對(duì)參與立法協(xié)商的原則、機(jī)制、內(nèi)容、形式和程序等作出規(guī)定。

（三）上海市政協(xié)參與立法協(xié)商實(shí)踐分析

政協(xié)開(kāi)展政治協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商在決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中的原則，開(kāi)展立法協(xié)商也不例外。立法協(xié)商涵蓋立法規(guī)劃擬訂、立法草案建議以及立法后評(píng)估等各個(gè)方面。如，2011年市政協(xié)委員關(guān)于針對(duì)國(guó)際貿(mào)易中心建設(shè)完善法制環(huán)境的建議成為市商務(wù)委起草 《上海市推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易中心建設(shè)條例》的重要參考，市政協(xié)委員關(guān)于世博后健全城市管理長(zhǎng)效機(jī)制的建議促成市建設(shè)交通委、市政府法制辦形成相關(guān)工作計(jì)劃，確定了一批立法項(xiàng)目［4］。上海市人大、市政府提交上海市政協(xié)的相關(guān)涉及立法的征求意見(jiàn)案，所覆蓋的范圍不斷向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等城市發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域延伸，其中立法規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共管理與服務(wù)三個(gè)方面，約占總項(xiàng)目的45%。

2009-2019年，上海市政協(xié)參與立法協(xié)商在以下四個(gè)方面出現(xiàn)了制度意義上的探索：

一是在工作名稱上，實(shí)現(xiàn)了從 “在政協(xié)聽(tīng)取意見(jiàn)”到 “參與立法協(xié)商”的轉(zhuǎn)變。2013年，這項(xiàng)工作由最初界定的 “本市地方性法規(guī)案 （草案）在政協(xié)聽(tīng)取意見(jiàn)”正式更名為 “市政協(xié)參與立法協(xié)商工作”［5］。二是在啟動(dòng)模式上，實(shí)現(xiàn)了從 “被動(dòng)接受”到 “主動(dòng)參與”的轉(zhuǎn)變。上海市政協(xié)建立了立法協(xié)商前調(diào)研機(jī)制，主動(dòng)與立法部門溝通聯(lián)系，提前了解立法進(jìn)程，掌握立法難點(diǎn)，組織委員開(kāi)展前期調(diào)研。三是協(xié)商運(yùn)行模式上，實(shí)現(xiàn)了從隨機(jī)到有計(jì)劃的轉(zhuǎn)變。上海市政協(xié)黨組將委員參與立法協(xié)商工作納入黨組總體工作部署和重要議事日程，形成了工作模式，將參與立法協(xié)商工作與調(diào)研、視察、民主監(jiān)督等工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)。四是在意見(jiàn)反饋上，實(shí)現(xiàn)了無(wú)采納反饋到基本都有反饋的轉(zhuǎn)變。上海市政協(xié)積極爭(zhēng)取立法部門對(duì)吸收采納情況進(jìn)行反饋，同時(shí)嘗試在市政協(xié)階段加強(qiáng)前端信息反饋工作，委員的參與率有大幅提升。

三、加強(qiáng)人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商工作

（一）加強(qiáng)立法協(xié)商理論研究

目前，理論界關(guān)于人民政協(xié)參與立法協(xié)商的基本認(rèn)識(shí)還未達(dá)成一致。首先是對(duì)黨的文件、政協(xié)章程等 “軟法”缺乏權(quán)威系統(tǒng)的闡述，耽于 “正統(tǒng)”法律的強(qiáng)制約束力論述，將法治化等同于創(chuàng)制 “硬法”規(guī)范，從而難以解釋現(xiàn)實(shí)政治生活秩序下社會(huì)治理現(xiàn)代化。其次，對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度理解不足，對(duì)政協(xié)參與立法協(xié)商存在 “兩院制”和 “政協(xié)權(quán)力機(jī)關(guān)化”［6］的疑慮，對(duì)立法協(xié)商制度的研究也比較簡(jiǎn)單。理論準(zhǔn)備上的不足一定程度上制約了人民政協(xié)參與立法協(xié)商的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化發(fā)展。

（二）完善人民政協(xié)立法協(xié)商平臺(tái)建設(shè)

黨的十九屆四中全會(huì)提出要 “完善人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度，豐富協(xié)商形式，健全協(xié)商規(guī)則”，人民政協(xié)參與立法協(xié)商作為新時(shí)代新的協(xié)商形式，其發(fā)展方向是制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，為此需要加強(qiáng)協(xié)商規(guī)則提煉設(shè)計(jì)和協(xié)商機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置。鑒于立法協(xié)商工作自身所具備的專業(yè)性、創(chuàng)新性特點(diǎn)，人民政協(xié)內(nèi)部應(yīng)進(jìn)一步提高政協(xié)委員立法能力，做好界別建設(shè)和立法專家組建設(shè)，完善和增強(qiáng)社法委的組織協(xié)調(diào)服務(wù)作用，保證民主立法和科學(xué)立法；各部門之間需要進(jìn)一步強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)，人民政協(xié)應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，與市人大、市政府加強(qiáng)制度化的立法協(xié)商，提升現(xiàn)有的 “備忘錄”等文件的層級(jí)，提升相關(guān) “軟法”的約束力，發(fā)揮人民政協(xié)參與立法協(xié)商的實(shí)際效能。