新形勢下的參政黨民主監(jiān)督：內(nèi)涵、特征、功能與定位

徐衛(wèi)華

（株洲行政學(xué)院，株洲412008）

一、導(dǎo)言

理解作為一種思想的 “民主監(jiān)督”，必須追溯“民主”與 “監(jiān)督”的詞源與流變。中西語境下的“民主”概念，因各自文化背景及文明發(fā)展路徑不同，其內(nèi)涵迥然有別。中國語境中 “民主”一詞最初意為 “民之主”（《尚書·多方》中 “天惟時(shí)求民主”），而英文中的democracy則源自希臘語demokratia，意為人民支配或統(tǒng)治，即 “民主之”。直至19世紀(jì)的近代中國，伴隨著東西文明的碰撞與交流，在中西兩種語境中原本內(nèi)涵迥異的兩個(gè)詞語，在經(jīng)歷了 “一詞多義的混用”這一譯介的最初階段后，最終經(jīng)由 “跨語際實(shí)踐”而建立起某種對等關(guān)系。不過總體來看，至少在19世紀(jì)末，中國人關(guān)于 “民主”的認(rèn)識仍然 “膚淺而含混”①。與此同時(shí)，盡管西方經(jīng)典文獻(xiàn)中關(guān)于 “民主”概念的理解依舊多樣化②，但始終與公共權(quán)力的運(yùn)行相連。而作為公共權(quán)力的伴生物，“監(jiān)督”一詞同樣自古有之。漢代鄭玄為 《周禮·地官·鄉(xiāng)師》中 “大喪用役，則帥其民而至，遂治之”所作的注，即 “治，謂監(jiān)督其事”，唐代賈公彥疏解為 “監(jiān)當(dāng)督察其事”。英文中的 “監(jiān)督”對應(yīng) “supervision”，在詞源上，意即 “上對下的觀察”，與漢語大意相似。由此可見，“民主”與 “監(jiān)督”在漫長的詞源流變中始終與公共權(quán)力相伴而行，最終成為公共權(quán)力的一種重要運(yùn)行機(jī)制，而真正意義上的 “民主監(jiān)督”思想之誕生，則主要?dú)w功于馬克思主義經(jīng)典作家。

馬克思恩格斯基于對巴黎公社政權(quán)建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，提出以無產(chǎn)階級民主政治為核心的民主監(jiān)督思想；強(qiáng)調(diào)民主是一種國家形式，具有階級性和歷史性，是人民的主權(quán)；認(rèn)為由人民掌握監(jiān)督權(quán)是實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的重要保障。列寧發(fā)展了馬恩的民主監(jiān)督思想，并為民主監(jiān)督的實(shí)行作出了重要探索。他晚年總結(jié)了十月革命以來形成的 “人民監(jiān)督權(quán)”思想，提出 “必須讓廣大的非黨群眾來檢查一切國家工作，學(xué)會(huì)自己管理”［1］。他認(rèn)為：“使蘇維埃變得生氣勃勃，吸收黨外群眾來參加工作，由黨外群眾來檢查黨員的工作——這是絕對正確的”［2］。此后，毛澤東以馬克思主義的 “人民主體論”作為建政理論基礎(chǔ)，在漫長而曲折的革命和建設(shè)實(shí)踐中逐步形成了具有中國特色的包含黨內(nèi)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督在內(nèi)的民主監(jiān)督思想體系。改革開放后，伴隨著社會(huì)主義民主監(jiān)督體系的不斷完善，參政黨民主監(jiān)督作為一種獨(dú)立形態(tài)的政治監(jiān)督，從內(nèi)容到形式、從渠道到機(jī)制，均取得長足進(jìn)展。

特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視發(fā)揮民主黨派對重大改革舉措、重要政策貫徹執(zhí)行情況和 “十三五”時(shí)期重要約束性指標(biāo)等的民主監(jiān)督作用，強(qiáng)調(diào) “要繼續(xù)加強(qiáng)民主監(jiān)督”［3］1510。 僅在2012年11月至2015年7月間，習(xí)近平主持召開的黨外人士協(xié)商會(huì)、座談會(huì)就達(dá)十余次。參政黨民主監(jiān)督在國家政治生活中的重要地位和作用正在日益凸顯。當(dāng)前，在全黨全國上下將新時(shí)代改革開放繼續(xù)推向前進(jìn)的嶄新征程中，“要繼續(xù)加強(qiáng)民主監(jiān)督”，就必須深刻把握新形勢下參政黨民主監(jiān)督的內(nèi)涵與特征，進(jìn)一步明確參政黨民主監(jiān)督在當(dāng)代中國國家治理、政府治理與社會(huì)治理中的功能與定位。這既是需要深入探討的重大理論問題，又是關(guān)系到我國多黨合作事業(yè)未來發(fā)展的重大實(shí)踐問題。

二、參政黨民主監(jiān)督：內(nèi)涵與特征

參政黨民主監(jiān)督的早期實(shí)踐可以追溯至中共的延安時(shí)期。晉察冀邊區(qū)建立抗日民主政權(quán)和延安縣中區(qū)五鄉(xiāng)組建征糧委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，為中共建立 “三三制”政權(quán)提供了借鑒?！叭啤闭?quán)這一制度設(shè)計(jì)，在很大程度上促進(jìn)了各民主黨派政治參與功能的發(fā)揮，為多黨派合作提供了實(shí)踐框架，同時(shí)也為日后參政黨民主監(jiān)督積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

此后，從 “三三制”政權(quán)中民主精神的引入，到 “五一口號”中當(dāng)代中國多黨合作制度的奠立；從 “三大改造”中執(zhí)政黨與各民主黨派的真誠合作，到 “反右”中多黨合作的全面停滯；從中共八大的 “八字方針”到中共十二大的 “十六字方針”。半個(gè)多世紀(jì)以來，參政黨民主監(jiān)督在中國共產(chǎn)黨的多黨合作和政治協(xié)商實(shí)踐中盡管經(jīng)歷了發(fā)展中的曲折，但與此同時(shí)也積累了正反兩個(gè)方面的歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

1989年12月中共中央 《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（中發(fā) 〔1989〕14號）（以下簡稱 “14號文件”）指出：“民主黨派是反映人群眾意見、發(fā)揮監(jiān)督作用的一條重要渠道”。明確了發(fā)揮民主黨派監(jiān)督作用的總原則，即 “在四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，發(fā)揚(yáng)民主，廣開言路，鼓勵(lì)和支持民主黨派與無黨派人士對黨和國家的方針政策、各項(xiàng)工作提出意見、批評、建議，做到知無不言，言無不盡，并且勇于堅(jiān)持正確的意見”［4］。2005年 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（中發(fā) 〔2005〕5號）（以下簡稱 “5號文件”）進(jìn)一步明確了參政黨民主監(jiān)督的性質(zhì)、內(nèi)容及形式，從而為參政黨民主監(jiān)督提供了理論指導(dǎo)和政策依據(jù)。

黨的十八大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進(jìn)一步從制度與實(shí)踐層面不斷強(qiáng)化參政黨民主監(jiān)督的機(jī)制保障，豐富和拓展參政黨民主監(jiān)督的形式和渠道。2015年2月，中共中央 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》將政黨協(xié)商擺在民主協(xié)商的突出位置；2016年6月21日，各民主黨派中央開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作啟動(dòng)會(huì)在京召開。至此，開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督成為中共中央賦予各民主黨派的一項(xiàng)重要使命。這是各民主黨派首次對國家重大戰(zhàn)略決策進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，也為新形勢下參政黨民主監(jiān)督賦予了嶄新內(nèi)涵。

參政黨民主監(jiān)督作為一種特殊的政黨間監(jiān)督，與人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督在同一時(shí)空并存卻不可相互替代，它們共同構(gòu)成當(dāng)代中國特色社會(huì)主義監(jiān)督體系。對參政黨民主監(jiān)督內(nèi)涵的把握，要求我們必須明確以下幾方面：首先，新形勢下的參政黨民主監(jiān)督在性質(zhì)上是政治監(jiān)督，但在具體實(shí)踐中則多體現(xiàn)為政治協(xié)商或?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)督。實(shí)踐中，主要有兩種情況：一是由各參政黨每年圍繞黨委政府的中心工作，主動(dòng)選擇調(diào)研專題，開展專項(xiàng)監(jiān)督；二是由執(zhí)政黨主動(dòng)邀請參政黨就某項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策開展政治協(xié)商或?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)督；其次，新形勢下的參政黨民主監(jiān)督必須以堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則為基礎(chǔ)和前提。堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則是多黨合作不可逾越的政治底線；再次，新形勢下的參政黨民主監(jiān)督在內(nèi)容上涵蓋執(zhí)政黨及其政府的執(zhí)政路線、公共政策與執(zhí)政行為；最后，新形勢下的參政黨民主監(jiān)督在方式上主要是提出意見、批評與建議。基于以上分析，我們認(rèn)為，參政黨民主監(jiān)督是指參政黨在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，針對執(zhí)政黨及其所領(lǐng)導(dǎo)的國家機(jī)關(guān)的執(zhí)政路線、公共政策、執(zhí)政行為，通過開展專項(xiàng)監(jiān)督或政治協(xié)商方式提出意見、批評與建議而進(jìn)行的政治監(jiān)督。它具有如下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

（一）政治性

參政黨民主監(jiān)督作為一種黨際監(jiān)督，主要是針對國家立法、政府決策、執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政行為方面的監(jiān)督。其監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)從具體事務(wù)監(jiān)督向法律實(shí)施監(jiān)督、政策制定執(zhí)行監(jiān)督、執(zhí)政黨依法執(zhí)政和為政清廉監(jiān)督方面逐步轉(zhuǎn)移。即便是對脫貧攻堅(jiān)的民主監(jiān)督，其目的也在于與執(zhí)政黨攜手一道推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任落實(shí)、政策落實(shí)、工作落實(shí)，以督促落實(shí)國家重大戰(zhàn)略決策，幫助執(zhí)政黨執(zhí)好政。

（二）建設(shè)性

參政黨民主監(jiān)督具有強(qiáng)烈的建設(shè)性。它與西方國家的反對黨不同，其民主監(jiān)督不是以否定執(zhí)政黨的執(zhí)政為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，而是從維護(hù)執(zhí)政黨的執(zhí)政地位和堅(jiān)持執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)出發(fā)，在思想上同心同德，在目標(biāo)上同心同向，在行動(dòng)上同心同行，以富于建設(shè)性的意見、批評和建議避免執(zhí)政黨在全局性問題和戰(zhàn)略性問題上犯錯(cuò)誤。

（三）非權(quán)力性

參政黨民主監(jiān)督不同于人民代表大會(huì)的權(quán)力監(jiān)督、法律監(jiān)督，也不同于監(jiān)察部門的行政監(jiān)督，其監(jiān)督就性質(zhì)而言屬于非權(quán)力監(jiān)督，亦即不具有法律效力和強(qiáng)制力。參政黨民主監(jiān)督的 “非權(quán)力性”意味著它不是 “權(quán)力”對 “權(quán)力”的制衡，而是一種受憲法和法律保護(hù)的 “權(quán)利”對 “權(quán)力”的監(jiān)督。這種 “非權(quán)力性”要求參政黨在民主監(jiān)督過程中必須充分依托自身獨(dú)特優(yōu)勢與群眾基礎(chǔ)，善于溝通與協(xié)商，在潛移默化中發(fā)揮好橋梁作用。

（四）非對抗性

民主黨派民主監(jiān)督是在一定政治前提下對執(zhí)政黨的協(xié)助。盡管這是政黨之間的監(jiān)督，但執(zhí)政黨與參政黨是領(lǐng)導(dǎo)與合作的關(guān)系，雙方不同于西方國家的在野黨與執(zhí)政黨之間互相傾軋的對抗性監(jiān)督，而是合作式監(jiān)督。其監(jiān)督目的是友善的，“是在承認(rèn)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)前提下面，服務(wù)于社會(huì)主義事業(yè)的”［5］。參政黨與執(zhí)政黨之間的互相監(jiān)督始終處于寬容、合作、互諒、共贏的政治氛圍之中。

三、參政黨民主監(jiān)督的主要功能

從歷史上看，我國各參政黨與中國共產(chǎn)黨的合作，是在共同反對國民黨一黨專制獨(dú)裁的斗爭過程中逐步形成的。對民主共和國的共同追求使得各參政黨與中國共產(chǎn)黨能夠在彼此間 “求同存異”、患難與共，最終合作建立人民政府。之后，各參政黨堅(jiān)持在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)一步鞏固合作，以支持和幫助中國共產(chǎn)黨執(zhí)好政為出發(fā)點(diǎn)，共同致力于中國特色社會(huì)主義事業(yè)，在長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的政治實(shí)踐中，發(fā)揮了重要功能。

（一）政策咨詢功能

我國參政黨各黨派成員，主要有三方面人士組成：一是各級人大代表、政協(xié)委員；二是各級各類特約人員；三是專家學(xué)者。總體呈現(xiàn)出高學(xué)歷、高職稱、高層次等特點(diǎn)，博士、碩士學(xué)位的高學(xué)歷人才占比較大，具有明顯的專業(yè)特長和智力優(yōu)勢，參政議政能力強(qiáng)，視野開闊。他們在重大決策的協(xié)商過程中，通過民主監(jiān)督方式可以提出政策性意見和建議。以脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督為例，2018年民建中央以直通車形式向中共中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提交專報(bào)2份，得到汪洋主席、胡春華副總理等中共中央領(lǐng)導(dǎo)批示，其中 《民建中央關(guān)于推進(jìn)廣西邊境地區(qū)穩(wěn)邊興邊和脫貧攻堅(jiān)的10條建議》，已由國務(wù)院辦公廳逐條分解至相關(guān)部委研究推進(jìn)。此外，在一些專業(yè)性政策領(lǐng)域，參政黨可以從相對 “超脫”的立場出發(fā)，給予專業(yè)化的政策意見或建議，從而充分發(fā)揮其民主監(jiān)督的政策咨詢功能，促進(jìn)執(zhí)政黨的決策科學(xué)化。然而值得注意的是，伴隨著執(zhí)政黨干部知識化、年輕化的不斷推進(jìn)，執(zhí)政黨及其政府內(nèi)部的專業(yè)人才比例呈現(xiàn)較大提升，加之民間專業(yè)智庫政策咨詢功能在政府決策中的作用日益凸顯，參政黨民主監(jiān)督在政策咨詢方面的優(yōu)勢地位正在受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，未來仍需依托自身獨(dú)特的政治地位與智力優(yōu)勢在提升參政議政能力方面狠下功夫，以彰顯參政黨的擔(dān)當(dāng)作為。

（二）信息反饋功能

參政黨成員在我國既可以通過各種渠道參與法律、法規(guī)、重大政策的制定與執(zhí)行，還可以通過各種方式參與國家法律實(shí)施的監(jiān)督，以視察、考察、調(diào)查研究等方式監(jiān)督法律的實(shí)施，通過對法律、政策實(shí)施過程與效果的監(jiān)督，向執(zhí)政黨及其政府有關(guān)部門通報(bào)情況，進(jìn)行信息反饋，及時(shí)準(zhǔn)確地反映黨派成員及其所聯(lián)系的群眾對國家重大方針政策或法律的態(tài)度、意見和建議。實(shí)踐中，參政黨民主監(jiān)督過程中，著重關(guān)注的社情民意信息主要包括人民群眾關(guān)心的問題、社會(huì)關(guān)注的問題以及需要黨政領(lǐng)導(dǎo)和部門及時(shí)了解的問題。近年來，各參政黨基層組織積極參與社區(qū)共建，通過開展信息員培訓(xùn)，采集社情民意，及時(shí)將社區(qū)建設(shè)中存在的問題和困難向有關(guān)部門反映，以推動(dòng)問題解決；同時(shí)利用電視、網(wǎng)絡(luò)媒體等聚焦熱點(diǎn)問題，集思廣益，有效拓展了民主監(jiān)督中信息反饋的渠道。

（三）預(yù)警警示功能

2012年12月，習(xí)近平在探訪民建中央時(shí)，主動(dòng)提及 “黃炎培周期律”，警示不能重蹈 “人亡政息”的老路。2013年2月，習(xí)近平同黨外人士共迎新春時(shí)，談到要繼續(xù)加強(qiáng)民主監(jiān)督，強(qiáng)調(diào) “對中國共產(chǎn)黨而言，要容得下尖銳批評，做到有則改之、無則加勉。對黨外人士而言，要敢于講真話，敢于講逆耳之言，真實(shí)反映群眾心聲，做到知無不言、言無不盡。希望同志們積極諫諍言、作批評，幫助我們查找問題、分析問題、解決問題，幫助我們克服工作中的不足”［3］1510。實(shí)踐中，參政黨民主監(jiān)督的預(yù)警與警示作用集中體現(xiàn)在國家治理和社會(huì)治理的各種事中階段，針對各類政策的落實(shí)、法律的運(yùn)行和社會(huì)問題、重大項(xiàng)目運(yùn)作等，參政黨通過主動(dòng)視察、項(xiàng)目督查、跟蹤調(diào)查、明察暗訪、審閱臺賬、反饋跟進(jìn)等多種方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，反饋交辦問題，提出整改意見和建議，從而發(fā)揮防微杜漸和預(yù)警糾偏之效。

（四）督察問效功能

在當(dāng)下參政黨實(shí)踐中，會(huì)議監(jiān)督、視察監(jiān)督、提案監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督成為參政黨民主監(jiān)督的主要形式。其中，專項(xiàng)監(jiān)督是督查色彩最濃厚的監(jiān)督形式。2016年6月，民主黨派中央分別對口8個(gè)全國脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的中西部省區(qū)，開始啟動(dòng)脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督。各民主黨派中央結(jié)合本黨派長期研究和關(guān)注的領(lǐng)域，選取監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容，提出意見和建議，對于工作中發(fā)現(xiàn)的共性問題和突出問題，各民主黨派中央還以 “直通車”的形式報(bào)中共中央、國務(wù)院。與此同時(shí)，各對口省區(qū)認(rèn)真聽取意見，督促整改落實(shí)。如中共湖南省委主要負(fù)責(zé)同志與來自12個(gè)貧困縣的縣委書記交流座談6個(gè)多小時(shí)，直面民進(jìn)中央提出的問題，研究整改落實(shí)；中共廣西自治區(qū)黨委把民建中央反饋的問題整改納入廣西2016年各級黨委和政府扶貧開發(fā)成效考核 “一盤棋”來推進(jìn)；參政黨民主監(jiān)督的督察問效功能日益顯著。

四、參政黨民主監(jiān)督的定位問題

在當(dāng)代中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，參政黨具有特殊重要的地位。在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義監(jiān)督體系的大框架中，參政黨民主監(jiān)督則有其不可替代的重要地位。然而，目前有關(guān)參政黨民主監(jiān)督的定位問題仍有待進(jìn)一步澄清。在筆者看來，厘清參政黨民主監(jiān)督的定位，不能僅從參政黨自身去分析，也不能僅從中國特色社會(huì)主義政黨制度去觀察，而應(yīng)該把它放在當(dāng)代中國民主政治發(fā)展的宏大格局中去認(rèn)識。具體來說，就是要進(jìn)一步明確參政黨民主監(jiān)督的政治定位、價(jià)值定位、功能定位以及方式定位問題。

（一）政治定位：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作框架內(nèi)的政治監(jiān)督

在毛澤東看來，在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治制度框架中，民主黨派 “雖然都表示接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是他們中的許多人，實(shí)際上就是程度不同的反對派……他們是反對派，又不是反對派，常常由反對走到不反對”［6］。既然如此，為何要讓民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢？毛澤東早在1957年2月曾明確指出：“這是因?yàn)橐粋€(gè)黨同一個(gè)人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監(jiān)督共產(chǎn)黨的是勞動(dòng)人民和黨員群眾。但是有了民主黨派，對我們更為有益?！保?］民主黨派作為參政黨開展的參政性監(jiān)督，是一種政黨間的政治監(jiān)督。中央“5號文件”指出，中國共產(chǎn)黨與民主黨派之間的監(jiān)督 “是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督”。從監(jiān)督的具體內(nèi)容來看，參政黨民主監(jiān)督涉及執(zhí)政黨和國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的重大問題，涵蓋了政治監(jiān)督的三種基本類型，即政策監(jiān)督 （圍繞執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的政府制定的公共政策進(jìn)行監(jiān)督）、路線監(jiān)督（圍繞執(zhí)政黨在一段時(shí)期的執(zhí)政路線和方針進(jìn)行監(jiān)督）、行為監(jiān)督 （對執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)工作人員的政治行為進(jìn)行監(jiān)督）。

作為一種政治監(jiān)督，首要要有底線意識。參政黨民主監(jiān)督的底線無疑是必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。一旦動(dòng)搖了執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，就逾越了政治監(jiān)督的基本限度，監(jiān)督也就不成其為監(jiān)督，而由人民內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)化為敵我矛盾，從而喪失了自身的存在基礎(chǔ)。1953年9月，毛澤東與梁漱溟關(guān)于過渡時(shí)期總路線中農(nóng)民地位問題發(fā)生爭論，雙方盡管言辭激烈，但僅僅是對執(zhí)政黨的土改政策提出質(zhì)疑，并未從根本上否定共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，因而終究只是人民內(nèi)部矛盾，可以化解。在改革開放以后的四十多年實(shí)踐中，執(zhí)政黨與參政黨之間的 “互相監(jiān)督”，主要應(yīng)該 “是民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨”［8］，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的 “黨際監(jiān)督”，在本質(zhì)上不同于西方國家執(zhí)政黨與在野黨之間的對抗性監(jiān)督，而是通過民主方式以權(quán)利制約權(quán)力的權(quán)利監(jiān)督，其目的是維護(hù)和鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，加強(qiáng)和改善執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）價(jià)值定位：社會(huì)主義協(xié)商民主

黨的十八大報(bào)告明確指出，“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”是我國政治體制改革的重要任務(wù)。2014年9月，習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上指出，社會(huì)主義協(xié)商民主，是中國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢。作為中國土生土長的民主形式，社會(huì)主義協(xié)商民主在參與主體的地位以及實(shí)現(xiàn)形式方面，與西方協(xié)商民主存在本質(zhì)差異。參政黨民主監(jiān)督作為一種非權(quán)力監(jiān)督，與社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等其他非權(quán)力監(jiān)督一樣，其實(shí)質(zhì)是社會(huì)主義協(xié)商民主，是一種符合中國國情的民主權(quán)利、民主形式和民主渠道。由于我國現(xiàn)有參政黨匯聚了一大批科教文衛(wèi)及工商界人士，他們學(xué)有所長，政治參與積極性高，從而使其成為協(xié)商民主實(shí)踐中重要的參與和推動(dòng)力量。在實(shí)踐中，無論是國家政治層面、還是基層治理領(lǐng)域，參政黨都可以通過民主監(jiān)督渠道廣泛參與到政黨關(guān)系治理、公共事務(wù)治理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理以及基層民主治理領(lǐng)域。事實(shí)上，參政黨民主監(jiān)督還是一種黨際協(xié)商民主，而在這種黨際協(xié)商民主實(shí)踐過程中，參政黨民主監(jiān)督 “具有完善的制度保證和重要的渠道支持，具有組織化和政治成熟程度非常高的參與主體，具有以協(xié)商性為主要特征的參與形式和以公共性為主要特征的參與內(nèi)容”［9］，因而對于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義協(xié)商民主具有重要意義。

（三）功能定位：政黨政治參與和社會(huì)利益整合

一如前述，作為社會(huì)主義協(xié)商民主的一種實(shí)現(xiàn)形式，參政黨民主監(jiān)督在實(shí)踐中發(fā)揮著政策咨詢、信息反饋、預(yù)警警示、督察問效等顯著功能，但從其功能定位上而言，則主要包含兩大方面，即政黨政治參與與社會(huì)利益整合。

1.參政黨民主監(jiān)督在功能定位上主要是一種政黨政治參與

作為政治組織的參政黨，是社會(huì)政治參與的重要力量，也是社會(huì)協(xié)商民主的重要參與主體。首先，參政黨民主監(jiān)督有助于維持政治平衡。作為一種黨際監(jiān)督，參政黨民主監(jiān)督在制度設(shè)計(jì)上旨在避免執(zhí)政黨權(quán)力失控。早在1956年9月，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中就指出：“這些黨外的民主人士，能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭??！保?0］由于參政黨的 “友黨”地位，其民主監(jiān)督本身既是對執(zhí)政黨政策、路線及其行為的一種預(yù)警和警示，也是一種督促與糾偏，對于維持政治平衡具有重要意義。其次，參政黨的政治參與可以充分發(fā)揮各黨派人才、智力和資源優(yōu)勢。我國現(xiàn)有各參政黨由于其所聯(lián)系的知識分子在界別方面有所不同，從而形成了較為明顯的界別特色。正因其成員界別有異，故而在各領(lǐng)域的號召力與影響力存在顯著優(yōu)勢，成為執(zhí)政黨聯(lián)系特定界別團(tuán)體的有力助手；與此同時(shí)，參政黨的政治參與也為社會(huì)各界別人士通過充分發(fā)揮自身優(yōu)勢來監(jiān)督執(zhí)政黨和參與國家建設(shè)提供了重要平臺。最后，參政黨不同的政治參與方式在一定程度上就是不同的民主實(shí)現(xiàn)方式。參政黨民主監(jiān)督權(quán)利本質(zhì)上是人民民主權(quán)利的重要組成部分，參政黨民主監(jiān)督是人民民主權(quán)利的重要實(shí)現(xiàn)方式之一。我國現(xiàn)有各參政黨組織化程度和政治成熟度相對較高，其民主監(jiān)督具有完善的制度保證和渠道支撐，在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一政治前提下，其民主監(jiān)督著重聚焦當(dāng)代中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)發(fā)展中的公共性議題，從而使得參政黨可以通過民主監(jiān)督這一黨際監(jiān)督形式進(jìn)一步推動(dòng)執(zhí)政黨政治生態(tài)逐步改良，以更好地發(fā)揮鞏固執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)和維護(hù)政治穩(wěn)定的功能。

2.參政黨民主監(jiān)督在功能定位上還應(yīng)是一種社會(huì)利益整合

1989年頒發(fā)的 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》指出，中國共產(chǎn)黨支持各民主黨派 “維護(hù)本組織成員及其所聯(lián)系群眾的合法利益和合理要求”。參政黨民主監(jiān)督作為協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式，主要通過利益代表和利益協(xié)調(diào)兩個(gè)方面得以體現(xiàn)。就前者來說，由于中國共產(chǎn)黨代表的 “全體人民”是一個(gè)整體意義上的政治概念，具有同質(zhì)性，但并不意味著 “人民”在具體內(nèi)部構(gòu)成上沒有差異性和多樣性，而整合這些差異性與多樣性的政治使命就需要民主黨派來參與承擔(dān)［11］。特別是由于各參政黨通常只是社會(huì)各界別群體的代表，而 “界別”往往又是不同利益群體類型的集合，因而其在民主監(jiān)督過程中無疑會(huì)充分聽取其聯(lián)系的社會(huì)成員的批評聲音、呼聲和意見，表達(dá)其所代表的社會(huì)特定界別的社會(huì)利益訴求。就后者而言，參政黨監(jiān)督內(nèi)容主要涉及黨和國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的重大問題，其監(jiān)督方式主要在于提意見或建議、作批評的方式。實(shí)踐中，參政黨在完善涉及特定社會(huì)階層利益或地方利益的重大決策和優(yōu)化政策方面具有獨(dú)特作用。如2016年5月，民盟中央向中共中央提交政策建議信《關(guān)于加快大數(shù)據(jù)安全保障能力建設(shè)的建議》，獲得習(xí)近平總書記的充分肯定與長篇重要批示。2019年2月，民盟中央向全國政協(xié)提交集體提案內(nèi)容涉及教育科技文化、資源生態(tài)環(huán)境、社會(huì)管理、醫(yī)藥衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅金融、法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村八個(gè)方面；民建中央提交議案內(nèi)容涵蓋推動(dòng)自由貿(mào)易港、粵港澳大灣區(qū)、減費(fèi)降稅、創(chuàng)業(yè)投資、促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展等多個(gè)經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)；民進(jìn)中央提交提案內(nèi)容涉及教育、文化、出版?zhèn)髅?、?jīng)濟(jì)、科技醫(yī)衛(wèi)、資源環(huán)境和社會(huì)法制7大類。各參政黨依托自身優(yōu)勢對相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)熱點(diǎn)問題的關(guān)注，既是一種民主監(jiān)督方式，也是一種利益整合途徑；參政黨既能充當(dāng)特定界別社會(huì)力量與執(zhí)政黨之間的溝通橋梁，又能經(jīng)由社會(huì)利益的整合與執(zhí)政黨達(dá)成共識。

（四）方式定位

在當(dāng)代中國多黨合作的政治格局下，參政黨民主監(jiān)督的方式定位是其政治定位的邏輯延伸與必然要求。中央 “5號文件”明確提出中國共產(chǎn)黨與民主黨派實(shí)行互相監(jiān)督。這種監(jiān)督是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督。2015年9月頒布的 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》進(jìn)一步明確了參政黨民主監(jiān)督的十種主要形式，即在政治協(xié)商中提出意見和建議；在黨委主要負(fù)責(zé)人召開的專門會(huì)議上對黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員提出意見和建議；對黨委黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作提出意見和建議；向黨委及其職能部門提出書面意見和建議；參加黨委有關(guān)方針政策、重大決策部署執(zhí)行和實(shí)施情況的檢查，參加廉政建設(shè)情況檢查、其他專項(xiàng)檢查和執(zhí)法監(jiān)督工作；受黨委委托就有關(guān)重大問題進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，等等。盡管從總體上看，形式較為豐富，但我們要厘清參政黨民主監(jiān)督的這一方式定位，仍必須把握以下幾個(gè)層面：

1.參政黨民主監(jiān)督是 “柔性”方式

當(dāng)代中國的參政黨與執(zhí)政黨之間仍是一種友黨關(guān)系，與西方政黨之間的競爭關(guān)系具有本質(zhì)不同。作為 “友黨”的參政黨，不是被動(dòng)的咨議性機(jī)構(gòu)，而應(yīng)從推動(dòng)和加強(qiáng)執(zhí)政黨建設(shè)出發(fā)，立足于自身優(yōu)勢，主動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督；同時(shí)，作為 “友黨”的參政黨，不是執(zhí)政黨系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)，而是被賦予獨(dú)立法律地位的 “兄弟”政黨，參政黨 “提出意見、批評、建議”，不具國家權(quán)力性質(zhì)，卻是真正的“異體”監(jiān)督、“柔性”監(jiān)督，具有其他監(jiān)督所不具備的獨(dú)立性與超脫性。

2.參政黨民主監(jiān)督是 “合作”方式

由于參政黨與執(zhí)政黨之間是一種共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的的多黨合作關(guān)系，意味著參政黨 “提出意見、批評、建議”始終是 “建設(shè)性”的，而不是如西方執(zhí)政黨與在野黨之間通常以 “建設(shè)性”之名行 “破壞性”之實(shí)。更為重要的是參政黨 “提出意見、批評、建議”的具體方式和途徑在 “5號文件”中有明確表述，諸如：在政治協(xié)商中提出意見；向黨委及其職能部門提出書面意見；邀請參政黨成員參加人大及其常委會(huì)和各專門委員會(huì)調(diào)研；應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門特約人員，等等。可見，出于“合作”目的的參政黨民主監(jiān)督方式既在實(shí)體上合法又在程序上規(guī)范，同西方國家出于 “傾軋”或“攻擊”目的在監(jiān)督中的手段方式運(yùn)用上無所不用其極是截然不同。

3.參政黨民主監(jiān)督是 “協(xié)商”方式

由于各參政黨人才密集、聯(lián)系面廣，具有明顯的專業(yè)優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，因而在中國特色協(xié)商民主的發(fā)展過程中有著特殊重要的地位。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度框架下，由于參政黨 “提出意見、批評、建議”是在執(zhí)政黨的主動(dòng)支持和幫助下進(jìn)行的，故而協(xié)商民主的主動(dòng)性仍在于執(zhí)政黨。2015年2月，中共中央印發(fā)的 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》要求繼續(xù)探索和規(guī)范政黨協(xié)商形式，要求就黨和國家重要方針政策、重大問題召開專題協(xié)商座談會(huì)；就重要人事安排在醞釀階段召開人事協(xié)商座談會(huì)；就民主黨派的重要調(diào)研課題召開調(diào)研協(xié)商座談會(huì)；根據(jù)工作需要，召開協(xié)商座談會(huì)，溝通思想、交換意見、通報(bào)重要情況，并由中共中央負(fù)責(zé)同志或委托有關(guān)部門主持。實(shí)踐中，參政黨民主監(jiān)督的 “協(xié)商性”體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，執(zhí)政黨各級黨委的重要會(huì)議、文件，及時(shí)向同級各參政黨派進(jìn)行傳達(dá)貫徹，各級政府及時(shí)吸納各參政黨成員參加，做到雙方信息對稱；另一方面，參政黨以“政協(xié)提案”“協(xié)商座談”等形式參與協(xié)商，其辦理效果則被納入各級政府工作考核目標(biāo)，而以 “社情民意”形式參與建言獻(xiàn)策通?？梢圆痪行问?，渠道通暢，成為黨委、政府了解民意和把握民情的重要渠道。

注釋：

①當(dāng)時(shí)，“民主”的含義相當(dāng)混亂，至少在四種意義上被使用：一是傳統(tǒng)原義“民之主”，指皇帝；二是民主之；三是一種與世襲君主制相對立的政治制度；四是指外國的民選最高國家領(lǐng)袖。孫大坤：《十九世紀(jì)中國對于“民主”概念的接受》，《河南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第4期。

②有論者從類型學(xué)角度出發(fā)，將其進(jìn)行了三重類分：一是直接民主（古典參與民主、發(fā)展型共和主義、馬克思主義的直接民主、當(dāng)代參與民主、統(tǒng)合性民主和直接協(xié)商民主）和代議民主（自由民主、權(quán)威性民主、司法型民主、合法型民主、保護(hù)型共和主義民主和代議協(xié)商民主）；二是政治民主、經(jīng)濟(jì)民主、社會(huì)民主和文化民主；三是資本主義民主和社會(huì)主義民主。周義程：《民主是什么——一項(xiàng)關(guān)于民主概念與類別的類型學(xué)考量》，《探索》2009年第3期。