“一帶一路”框架下我國邊境合作區(qū)刑事管轄權(quán)實(shí)證研究
——以中哈霍爾果斯國際邊境合作中心為例

宋偉鋒

一、導(dǎo) 論

（一）研究?jī)r(jià)值

自2013年習(xí)近平總書記提出“一帶一路”倡議后，我國與“一帶一路”沿線國家以共商共建共享為原則，搭建國際貿(mào)易合作新平臺(tái)，為“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供中國智慧。截至2018年底，我國與25個(gè)國家或地區(qū)達(dá)成17個(gè)自貿(mào)協(xié)定，建立82個(gè)境外合作區(qū)。2018年中國與“一帶一路”參與國貿(mào)易額達(dá)1.27萬億美元。中哈霍爾果斯邊境合作中心（以下簡(jiǎn)稱“中哈合作區(qū)”）是我國唯一的跨國境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，是我國向西開放的橋頭堡，著名的絲綢之路就是通過霍爾果斯口岸進(jìn)入中亞的。截至2018年7月，中哈合作區(qū)貿(mào)易額265.27億元，年均增長(zhǎng)238.13%。

“一帶一路”建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵是保障投資者合法權(quán)益，投資者的人身、財(cái)產(chǎn)安全是推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)的動(dòng)力，法治是保障“一帶一路”建設(shè)有序推進(jìn)的基石。中哈兩國聯(lián)手打造中哈合作區(qū)，發(fā)展投資貿(mào)易，成為“一帶一路”建設(shè)的重要平臺(tái)。為了更好地保障中哈合作區(qū)的法律秩序，2015年2月16日，霍爾果斯市人民檢察院經(jīng)最高人民檢察院批復(fù)正式成立，標(biāo)志著中哈合作區(qū)的專門司法機(jī)關(guān)成立，對(duì)中哈合作區(qū)中方區(qū)域正式行使刑事管轄權(quán)（包括提前介入偵查、審查批準(zhǔn)逮捕、起訴、刑事執(zhí)行監(jiān)督等業(yè)務(wù)），有力保障中哈合作區(qū)商戶及游客人身、財(cái)產(chǎn)安全。中方對(duì)中哈合作區(qū)中方區(qū)域行使刑事管轄權(quán)，事關(guān)國家司法主權(quán)及法治環(huán)境的營(yíng)造；事關(guān)投資者及我國公民人身、財(cái)產(chǎn)安全保障；事關(guān)我國《刑法》規(guī)定的屬地管轄原則適用。

（二）研究問題

中哈兩國關(guān)于合作中心建設(shè)與運(yùn)營(yíng)達(dá)成的相關(guān)法律文件主要是2004年9月24日簽訂的《關(guān)于建立霍爾果斯國際邊境合作中心的框架協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱“《框架協(xié)議》”）和2005年7月4日簽訂的《關(guān)于霍爾果斯國際邊境合作中心活動(dòng)管理的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱“《管理協(xié)定》”）。2006年3月17日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于中國—哈薩克斯坦霍爾果斯國際邊境合作中心有關(guān)問題的批復(fù)》（國函[2006]15號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《問題批復(fù)》”）。2012年5月9日，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府頒布《霍爾果斯國際邊境合作中心中方區(qū)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《暫行辦法》”）。當(dāng)前，“一帶一路”沿線國家對(duì)邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)、自貿(mào)區(qū)給予稅收優(yōu)惠、投資建設(shè)的政策等，更多關(guān)注的是考慮優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)刑事管轄權(quán)的規(guī)定過少或者較為原則。如中哈兩國政府簽訂的《框架協(xié)議》《管理協(xié)定》及國務(wù)院《問題批復(fù)》相關(guān)規(guī)定主要涉及稅收優(yōu)惠、配套建設(shè)、區(qū)位功能、管理模式?！犊蚣軈f(xié)議》對(duì)中哈合作區(qū)的法律適用、管轄權(quán)、執(zhí)行及雙方在執(zhí)法方面的協(xié)助等方面做出了原則性的規(guī)定。

霍爾果斯市人民檢察院在辦理中哈合作區(qū)發(fā)生的案件時(shí)，遇到無法追究哈國犯罪嫌疑人的難題，具體情況如下：一是根據(jù)《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府關(guān)于霍爾果斯國際邊境合作中心活動(dòng)管理的協(xié)定》，目前在法律適用中，合作區(qū)中方部分由中方管轄，適用中國法律；合作區(qū)哈方部分由哈薩克斯坦管轄，適用哈薩克斯坦法律。二是區(qū)域內(nèi)發(fā)生的哈方或第三國公民實(shí)施的侵犯中國公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)案件的違法犯罪案件，如交通肇事、搶劫、盜竊、危險(xiǎn)駕駛等案件，在處理過程中，中方合作區(qū)內(nèi)沒有符合條件的監(jiān)管場(chǎng)所及人員留置場(chǎng)所，刑事強(qiáng)制措施及行政拘留等措施無法在合作區(qū)內(nèi)執(zhí)行。三是依據(jù)我國邊檢部門相關(guān)規(guī)定，致使無法給犯罪嫌疑人辦理中國入境手續(xù)將其帶出中哈合作區(qū)；因?yàn)榘凑展芾韰f(xié)定，兩國公民離開中心只能按原路返回，致使案件無法正常辦理，不能依照我國法律追究其相關(guān)責(zé)任。四是缺乏配套的法律規(guī)定追究法律責(zé)任，致使部分犯罪嫌疑人逃脫法律制裁。2016年至2018年，中哈合作區(qū)中方管理區(qū)域已發(fā)生4起哈薩克斯坦公民侵犯中國公民刑事案件，其中1件搶劫案，2件危險(xiǎn)駕駛案，1件交通肇事致人死亡案（死亡公民系中國公民），目前，4起案件的犯罪嫌疑人均未受到法律責(zé)任追究。

（三）案例介紹

1.搶劫案：2016年5月5日，中哈合作區(qū)中方區(qū)域“中科”國際商貿(mào)中心業(yè)主夏某在店內(nèi)收拾物品時(shí)，被2名哈國籍男子由后側(cè)打昏，隨身攜帶的財(cái)物被搶劫。通過與哈國雅爾肯特市內(nèi)務(wù)局開展會(huì)晤，哈方通過我方提供的視頻辨認(rèn)，提供了1名犯罪嫌疑人為吾某；另一嫌疑人為胡某。由于體制機(jī)制原因，案件只能上報(bào)雙方國家部門協(xié)調(diào)，案件至今未果。

2.盜竊案：2016年11月27日，邊防派出所移交案件，11月26日17時(shí)左右，在中哈合作區(qū)中方區(qū)域中科商貿(mào)城0040號(hào)手機(jī)商鋪，有兩名哈國籍男子以買手機(jī)為名，趁店主繆艷不備將28部蘋果6手機(jī)、18部三星手機(jī)盜走，被盜總價(jià)值81150元人民幣。目前案件線索僅顯示哈方1名犯罪嫌疑人盜竊后乘坐哈方出租車離開中方區(qū)域，由于體制機(jī)制原因，案件只能上報(bào)雙方國家部門協(xié)調(diào)，案件至今未果。

3.盜竊案：2017年9月12日， 在中哈合作區(qū)中方區(qū)域義烏商貿(mào)城1樓12街20174店內(nèi)，有兩個(gè)哈國人進(jìn)店購買燈具，因店內(nèi)無貨，需前往庫房拿貨，店主于某便把店門關(guān)上（未鎖）同2名哈國人一起去庫房，途中其中1名哈國人稱要回商貿(mào)城上衛(wèi)生間，其余3人便在車上等待，1分鐘后該哈國人回來，4人一同去庫房拿貨。拿上貨后2名哈國人便離開了，于某回到店內(nèi)，發(fā)現(xiàn)放在貨架旁邊地上的單肩背包被人翻動(dòng)，背包內(nèi)錢包里的7500余元現(xiàn)金被盜。目前，由于體制機(jī)制原因，案件只能上報(bào)雙方國家部門協(xié)調(diào)，案件至今未果。

4.危險(xiǎn)駕駛案：2017年8月15日22時(shí)30分，夏某涉嫌醉酒后駕駛KZ550SCA05號(hào)小型汽車在霍爾果斯市合作中心內(nèi)行駛，當(dāng)行駛至旭陽國際警務(wù)站執(zhí)勤點(diǎn)時(shí)，被霍爾果斯市公安局民警當(dāng)場(chǎng)查獲，經(jīng)抽血鑒定，血液中酒精含量為186.92mg/100ml。因犯罪嫌疑人為哈薩克斯坦公民，案件無法辦理。

5.危險(xiǎn)駕駛案：2017年8月15日22時(shí)30分許，葉某涉嫌醉酒后駕駛KZ777HYA02號(hào)小型汽車在霍爾果斯市合作中心內(nèi)行駛，當(dāng)行駛至旭陽國際警務(wù)站執(zhí)勤點(diǎn)時(shí)，被民警當(dāng)場(chǎng)查獲。經(jīng)抽血鑒定，其血液中酒精含量為190.41mg/100ml。因犯罪嫌疑人為哈薩克斯坦公民，案件無法辦理。

式中:Cx、Cy、Cz是子彈各方向的阻力系數(shù);Cx0、Cy0、Cz0是基于彈型、依據(jù)實(shí)際彈道數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)公式計(jì)算所得的子彈各方向的基本阻力系數(shù);δx、δy、δz是呈正態(tài)分布的隨機(jī)數(shù);r1、r2為相互獨(dú)立的均勻隨機(jī)數(shù)(可利用斐波那契-同余法生成);θ是彈道傾角。

本文問題研究以搶劫案、盜竊案、危險(xiǎn)駕駛案的5則案例，3類案件為突破口，提出邊境合作區(qū)刑事管轄權(quán)問題研究，剖析邊境合作區(qū)刑事管轄權(quán)實(shí)施的阻礙因素，提出我國邊境合作區(qū)刑事管轄權(quán)實(shí)施保障系列措施建議。

二、“一帶一路”框架下邊境合作區(qū)刑事管轄權(quán)特征

（一）刑事管轄權(quán)概述

管轄權(quán)是國際法和國內(nèi)法的重要概念。管轄權(quán)是一國對(duì)本國領(lǐng)域內(nèi)的人和事行使管理權(quán)，不受干涉。鑒于管轄權(quán)彰顯的是國家主權(quán)的核心要素，能夠反映國家主權(quán)平等原則和不干涉內(nèi)部管理事務(wù)原則。①See Malcolmn,Shaw International Law(sixth edit),Cambridge University Press 2008,p.645.管轄權(quán)成為“一帶一路”合作框架下考慮的重要因素，事關(guān)“一帶一路”沿線國家國內(nèi)法秩序的統(tǒng)一問題，在邊境合作區(qū)體現(xiàn)得尤為突出。管轄權(quán)涉及范圍較廣，一般有立法管轄權(quán)、行政管轄權(quán)、司法管轄權(quán)（包括刑事管轄權(quán)），也有人分為立法性管轄權(quán)和執(zhí)行性管轄權(quán)②參見宋杰：《我國刑事管轄權(quán)規(guī)定的反思與重構(gòu)——從國際關(guān)系中管轄權(quán)的功能出發(fā)》，《法商研究》2015年第4期。，有人分為屬地管轄、屬人管轄、保護(hù)管轄、普遍管轄。③參見張明楷：《刑法學(xué)》，法律出版社2016年版，第69頁。刑事管轄權(quán)首先來源于國家主權(quán)。國家主權(quán)通常表現(xiàn)為獨(dú)立的立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，刑事管轄權(quán)是司法權(quán)的重要內(nèi)容。④參見王新清：《刑事管轄權(quán)基本問題研究》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第8頁。刑事管轄權(quán)第二來源是國際條約，為保護(hù)國際社會(huì)共同利益，國家間簽訂一系列國際條約，規(guī)定跨國犯罪、國際犯罪的管轄權(quán)，如1970年海牙簽署的《制止非法劫持航空器公約》。本文主要討論刑事管轄權(quán)，刑事管轄權(quán)實(shí)質(zhì)上是一國司法機(jī)關(guān)管理司法事務(wù)和一國刑法的空間適用范圍。

綜上所述，刑事管轄權(quán)是指國家基于國家主權(quán)衍生的基本權(quán)利，國家通過刑事立法確立其刑事管轄權(quán)，解決一國刑法適用空間范圍及適用犯罪人范圍問題。從刑事管轄權(quán)概念可以看出，一方面，國家有權(quán)不受干涉制定適用于領(lǐng)域范圍內(nèi)的刑法；另一方面，國家有權(quán)對(duì)本國刑事適用領(lǐng)域內(nèi)犯罪行為行使偵查、追訴、審判等司法權(quán)。

（二）“一帶一路”框架下邊境合作區(qū)刑事管轄權(quán)特征

通過透視“一帶一路”框架下我國霍爾果斯國際邊境合作中心的法律秩序，分析得出邊境合作區(qū)刑事管轄權(quán)有如下特征：

一是主體二元化特征。邊境合作區(qū)刑事管轄權(quán)主體較多涉及涉外因素，如外國刑事管轄權(quán)，而我國傳統(tǒng)的刑事管轄權(quán)更多的是本國內(nèi)部行政區(qū)域的管轄權(quán)，具有本國刑事管轄權(quán)一元化特點(diǎn)。如我國《刑法》第6條第1款規(guī)定：“凡在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)犯罪的，除法律特別規(guī)定的以外，都適用本法”。第6條第3款規(guī)定：“犯罪的行為或者結(jié)果有一項(xiàng)發(fā)生在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的，就認(rèn)為是在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的犯罪”。《刑事訴訟法》第17條第1款規(guī)定：“對(duì)于外國人犯罪應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，適用本法的規(guī)定”。2013年1月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于外國人犯罪案件管轄問題的通知》第2條規(guī)定：“外國人犯罪案件的偵查，由犯罪地的公安機(jī)關(guān)或者國家安全機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由負(fù)責(zé)偵查的公安機(jī)關(guān)或者國家安全機(jī)關(guān)向所在地同級(jí)人民檢察院提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕……”。根據(jù)我國《刑法》《刑事訴訟法》《關(guān)于外國人犯罪案件管轄問題的通知》有關(guān)規(guī)定，對(duì)本國領(lǐng)域內(nèi)外國人的犯罪行為，我國司法機(jī)關(guān)有權(quán)管轄。

二是法律適用范圍差異化特征。邊境合作區(qū)作為“一帶一路”沿線國家優(yōu)先發(fā)展區(qū)域，國家對(duì)其區(qū)域內(nèi)給予稅收、投資、建設(shè)等優(yōu)惠政策，屬于國家間貿(mào)易合作平臺(tái)。通過國家間協(xié)議，限制本國法律在邊境合作區(qū)內(nèi)的統(tǒng)一適用，對(duì)邊境合作區(qū)實(shí)行特殊的法律政策。如上海自貿(mào)區(qū)成立時(shí)，國家允許在其區(qū)域內(nèi)優(yōu)先實(shí)行零資本注冊(cè)公司，打破《公司法》關(guān)于注冊(cè)資本限制的要求，意味著在刑事層面，自貿(mào)區(qū)內(nèi)不存在虛報(bào)注冊(cè)資本罪、虛假出資罪、抽逃出資罪，而國內(nèi)其他地方仍然存在以上罪名，直至《公司法》《刑法》修改，全國范圍在公司注冊(cè)方面犯罪規(guī)定一致。邊境合作區(qū)與全國法律適用差異化，對(duì)法秩序統(tǒng)一造成一定沖擊。

三是刑事管轄權(quán)實(shí)現(xiàn)復(fù)雜化特征。管轄權(quán)又分為立法性管轄權(quán)和執(zhí)行性管轄權(quán)。在刑事層面，可以分為刑事立法管轄權(quán)和刑事執(zhí)行管轄權(quán)。一般而言，國內(nèi)刑事管轄權(quán)從刑事立法到刑事執(zhí)行影響因素小，法律貫徹成本相對(duì)低，但是在邊境合作區(qū)或者自貿(mào)區(qū)，涉及刑事立法的修改，一定程度上增加了刑事立法成本，增加了立法的復(fù)雜性，刑事立法修改前涉及自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠政策引起刑事犯罪的，不受刑法規(guī)制，刑事立法修改優(yōu)先于全國適用。在刑事執(zhí)行管轄權(quán)方面，鑒于國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要，給予邊境合作區(qū)各種稅收、投資等優(yōu)惠政策，對(duì)刑事司法要求提出更高要求。如國家以戰(zhàn)略合作聲明、合作協(xié)議等形式規(guī)定貿(mào)易管理方式，對(duì)本國司法機(jī)關(guān)行使偵查、起訴、審判、執(zhí)行等司法權(quán)力有特別規(guī)定。在法律政策規(guī)定方面，《關(guān)于外國人犯罪案件管轄問題的通知》規(guī)定，涉及外國人犯罪的案件，要求層報(bào)最高人民檢察院、最高人民法院、公安部等部門，一定程度上影響了刑事司法效率，影響刑法打擊犯罪效果。在刑事執(zhí)行管轄配套措施方面，因?yàn)楹献鲄f(xié)議規(guī)定，邊境合作區(qū)也缺乏相應(yīng)的刑事拘留羈押場(chǎng)所等，造成刑事執(zhí)行管轄權(quán)難度加大。如本文的典型案例中，對(duì)于外國人在霍爾果斯國際邊境合作中心犯盜竊、搶劫、交通肇事、危險(xiǎn)駕駛罪等案件，邊境合作區(qū)缺乏刑事強(qiáng)制措施執(zhí)行場(chǎng)所，影響偵查機(jī)關(guān)偵查、檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕、起訴等司法程序運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）刑事管轄權(quán)的阻卻

刑事管轄權(quán)的阻卻是指國家刑事管轄權(quán)由于受到客觀原因的阻擋而退卻，沒有發(fā)揮它應(yīng)有的效力。①參見王新清：《刑事管轄權(quán)基本問題研究》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第67頁.如，具有特殊身份的人實(shí)施的犯罪，雖然本國刑法認(rèn)為其己構(gòu)成犯罪，但沒有按照本國的刑法、刑事訴訟法進(jìn)行起訴、審判和處罰。如今，身份阻卻成為刑事管轄權(quán)阻卻的主要因素。享有外交特權(quán)和豁免權(quán)的外交代表之所以適用刑事管轄權(quán)阻卻事由，有2個(gè)根據(jù)②參見陳忠林：《關(guān)于我國刑法屬地原則的理解、適用及立法完善》，《現(xiàn)代法學(xué)》1998年第5期。：一是代表說。外交代表在接受國內(nèi)代表派遣國國家及元首，根據(jù)平等者間無管轄權(quán)的原則，接受國不應(yīng)當(dāng)將它的刑事管轄權(quán)及于外交代表本身。二是職務(wù)需要說。外交代表在接受國代表派遣國執(zhí)行公務(wù)行為免受打擾，接受國的刑事管轄權(quán)不及于外交代表。

在我國邊境合作區(qū)內(nèi)發(fā)生的盜竊、搶劫、詐騙、交通肇事及危險(xiǎn)駕駛案件，犯罪嫌疑人大多數(shù)為非外交代表，不發(fā)生刑事管轄權(quán)阻卻的事由。根據(jù)我國屬地管轄原則，對(duì)邊境合作區(qū)內(nèi)犯罪后，逃至他國的犯罪嫌疑人，我國具有刑事管轄權(quán)。但是基于國家主權(quán)獨(dú)立原則，我國司法機(jī)關(guān)不能直接進(jìn)入他國領(lǐng)域執(zhí)法。要打擊犯罪分子，維護(hù)邊境合作區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，就必須對(duì)其懲罰。我國需要與邊境合作區(qū)相關(guān)國家就邊境合作區(qū)的刑事管轄權(quán)進(jìn)行協(xié)商，保證中外投資者合法權(quán)益和社會(huì)秩序良好。

三、我國邊境合作區(qū)刑事管轄權(quán)行使面臨的挑戰(zhàn)

（一）“一帶一路”經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家刑事管轄權(quán)的平衡

2019年4月26日，習(xí)近平總書記在第二屆“一帶一路”高峰論壇開幕式上的講話中指明：“一帶一路”倡議旨在聚焦互聯(lián)互通、深化務(wù)實(shí)合作，攜手應(yīng)對(duì)人類面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展。邊境合作區(qū)作為“一帶一路”沿線國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重要載體，其內(nèi)在的法治環(huán)境也是吸引投資的重要因素。若邊境合作區(qū)過多考慮稅收、投資建設(shè)等優(yōu)惠政策，忽略合作區(qū)法治環(huán)境建設(shè)，投資者及游客的人身、財(cái)產(chǎn)安全保障將會(huì)缺位，導(dǎo)致投資者及游客參與邊境合作區(qū)投資建設(shè)、購物的積極性減弱。我國霍爾果斯國際邊境合作中心發(fā)生的盜竊、搶劫等典型輕型犯罪案件，未得到及時(shí)追訴，有縱容犯罪之嫌?！坝凶锊涣P”將會(huì)削弱刑事管轄權(quán)的權(quán)威性。

邊境合作區(qū)刑事管轄權(quán)行使所面臨的是國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)與國家司法主權(quán)的平衡。一方面，“一帶一路”沿線國家要求優(yōu)先發(fā)展邊境合作區(qū)經(jīng)濟(jì)，讓渡部分稅收、管理政策，吸引并帶動(dòng)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，國家要行使司法主權(quán)，保障刑事管轄權(quán)，打擊違法犯罪行為。處理邊境合作區(qū)發(fā)展與打擊犯罪這兩者關(guān)系時(shí)，我國需要與“一帶一路”沿線相關(guān)國家平等協(xié)商，合理確定邊境合作區(qū)發(fā)展理念與刑事管轄權(quán)行使的界限，避免邊境合作區(qū)成為外國人違法犯罪的盲區(qū)。

（二）“一帶一路”合作協(xié)議對(duì)刑事管轄權(quán)的制約

“一帶一路”沿線國家考慮優(yōu)先發(fā)展邊境合作區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，賦予“一帶一路”合作協(xié)議優(yōu)先于本國法律實(shí)施的權(quán)力?！耙粠б宦贰焙献鲄f(xié)議是“一帶一路”沿線國家間締結(jié)的相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系的書面協(xié)議，具有國際條約性質(zhì)。我國關(guān)于霍爾果斯國際邊境合作中心與哈薩克斯坦簽署的《框架協(xié)議》《管理協(xié)定》等一系列合作文件，屬于國際條約，而刑事管轄權(quán)屬于國內(nèi)法范疇。在國家間貿(mào)易合作中，國際法與國內(nèi)法實(shí)踐沖突較為普遍。中哈兩國關(guān)于霍爾果斯國際邊境合作中心簽署的《框架協(xié)議》等合作文件與我國刑事法律規(guī)定存在沖突，《框架協(xié)議》更關(guān)注的是投資、稅收優(yōu)惠政策管理方面，對(duì)違法犯罪情況僅僅簡(jiǎn)單概括，不具有司法的可操作性。

對(duì)于違法犯罪行為，中哈兩國協(xié)議規(guī)定各自對(duì)其區(qū)域內(nèi)的違法犯罪行為按照本國法各自處理。另外，中哈兩國合作協(xié)議規(guī)定，任何人在霍爾果斯國際邊境合作中心停留不得超過30日，進(jìn)入合作中心的人，必須沿進(jìn)入中哈兩國路徑，原路退出。即使哈國公民在合作中心中方一側(cè)有犯罪情況存在，也必須符合停留不得超過30日規(guī)定、原路返回的規(guī)定，中方司法機(jī)關(guān)無法有效追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任。關(guān)于邊境合作區(qū)的違法犯罪行為，中方受到合作協(xié)議的約束無法直接追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任，我國刑事管轄權(quán)受到制約。

（三）“一帶一路”合作協(xié)議對(duì)法秩序統(tǒng)一的影響

“一帶一路”沿線國家簽署的合作協(xié)議優(yōu)先于國家現(xiàn)有政策法律，但必須統(tǒng)一于國家現(xiàn)有的法秩序體系下，適用“有責(zé)任就有刑罰”的責(zé)任主義原則。刑法的目的是保護(hù)法益，我國邊境合作區(qū)商戶的法益同樣受到我國刑法的保護(hù)。國家以刑罰維護(hù)行為規(guī)范的效力，強(qiáng)化國民對(duì)規(guī)范的依賴，間接實(shí)現(xiàn)法益保護(hù)。①參見[德]烏爾斯·金德霍伊澤爾：《法益保護(hù)與規(guī)范效力的保障》，陳璇譯，《中外法學(xué)》2015年第2期。刑罰作為規(guī)范邊境合作區(qū)中方區(qū)域內(nèi)行為的準(zhǔn)則，是十分必要的。“一帶一路”合作協(xié)議是國家間基于各自利益，達(dá)成的合作共贏的協(xié)議。國家在考慮經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，國家法秩序維護(hù)也需要考慮，否則，合作協(xié)議就可能成為外國人在邊境合作區(qū)從事違法犯罪活動(dòng)的庇護(hù)所，導(dǎo)致邊境合作區(qū)的法治環(huán)境得不到有效的維護(hù)。

中哈兩國對(duì)邊境合作區(qū)簽署的《框架協(xié)議》《管理協(xié)定》等一系列合作協(xié)議，都是在稅收、投資領(lǐng)域優(yōu)惠于本國其他區(qū)域的。國家涉及稅收、投資領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，在邊境合作區(qū)是暫停適用的。然而，合作協(xié)議屬于國際條約，國際條約不能直接修改本國法律適用，因?yàn)閲H法不能僭越條約國司法主權(quán)，但可以平等協(xié)商，以法律形式明確。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，需要全國人民代表大會(huì)或常委會(huì)對(duì)相關(guān)法律關(guān)于違法犯罪的規(guī)定在邊境合作區(qū)暫停適用，否則，就是破壞法秩序統(tǒng)一。在統(tǒng)一的法秩序框架下，法制統(tǒng)一是法治的一項(xiàng)基本原則②參見萬濤：《法秩序統(tǒng)一視野下法律解釋的規(guī)范性研究》，《公安學(xué)刊—浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。，法律適用也要堅(jiān)持法制統(tǒng)一。

（四）“一帶一路”合作協(xié)議與我國羈押期限及涉外案件上報(bào)制度的沖突

在邊境合作區(qū)內(nèi)，發(fā)生違法犯罪情況，公安邊防派出機(jī)構(gòu)對(duì)其管制，然而涉及本文5則案例中存在的盜竊、搶劫、交通肇事、危險(xiǎn)駕駛罪等輕型刑事犯罪問題時(shí)，案件偵查需要對(duì)哈國犯罪嫌疑人進(jìn)行拘留、逮捕，需要羈押場(chǎng)所，霍爾果斯邊境合作區(qū)缺乏相匹配的羈押場(chǎng)所；合作協(xié)議規(guī)定人員原路返回或在邊境合作區(qū)內(nèi)停留不得超過30日，意味著哈國犯罪嫌疑人不能帶離邊境合作區(qū)，只能在邊境合作區(qū)內(nèi)處理。即使邊境合作區(qū)配備相應(yīng)羈押場(chǎng)所，但是根據(jù)合作協(xié)議的規(guī)定，羈押也不得超過30日。我國《刑事訴訟法》第156條規(guī)定，對(duì)犯罪嫌疑人逮捕后的偵查羈押期限不得超過2個(gè)月。案情復(fù)雜、期限屆滿不能終結(jié)的案件，可以經(jīng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)延長(zhǎng)1個(gè)月。這屬于一般羈押期限規(guī)定，要求不得超過3個(gè)月，都已經(jīng)超過《框架協(xié)議》規(guī)定的30日期限。所以，僅僅在邊境合作區(qū)配備羈押場(chǎng)所是不夠的。

我國《刑事訴訟法》規(guī)定的刑事拘留、逮捕羈押期限與邊境貿(mào)易合作協(xié)議規(guī)定商業(yè)活動(dòng)滯留時(shí)間相匹配，否則會(huì)導(dǎo)致刑事羈押期限與合作協(xié)議沖突問題，如合作協(xié)議規(guī)定的滯留時(shí)間短于刑事案件偵查羈押時(shí)間，刑事案件未偵查完畢，犯罪嫌疑人在邊境合作區(qū)滯留時(shí)間到期，不得不釋放犯罪嫌疑人，容易導(dǎo)致其逃避法律制裁。

根據(jù)我國現(xiàn)有涉外案件上報(bào)國家有關(guān)部門的規(guī)定，“一刀切”的做法無疑增加了國家有關(guān)部門的涉外工作壓力，國家部門應(yīng)對(duì)重大影響或外交人員犯罪案件符合常理，但對(duì)于涉外的輕微刑事案件一律上報(bào)是矛盾轉(zhuǎn)移，也延誤辦理時(shí)間，不利于懲罰犯罪。國家有必要對(duì)涉外案件分類處理，賦予地方司法機(jī)關(guān)處理輕微刑事案件的權(quán)力，僅重大影響案件上報(bào)中央部門。

四、構(gòu)建“一帶一路”框架下邊境合作區(qū)刑事管轄權(quán)模式

（一）構(gòu)建邊境合作區(qū)共管司法執(zhí)法機(jī)構(gòu)，相互認(rèn)可刑事判決

當(dāng)前，我國邊境合作區(qū)發(fā)生的盜竊、搶劫、交通肇事、危險(xiǎn)駕駛等普通刑事案件，如，在霍爾果斯國際邊境合作中心內(nèi)，中方管理中方區(qū)域的違法犯罪情況，哈方管理哈方區(qū)域的違法犯罪情況，看似合理，其實(shí)忽視了犯罪主體流動(dòng)性問題，哈國人在中方區(qū)域犯盜竊、搶奪、交通肇事等行為后，逃至哈方區(qū)域或者回到哈國，中方要對(duì)其犯罪行為追究刑事責(zé)任，引渡、協(xié)查難度增大。

在“一帶一路”沿線國家的邊境合作區(qū)，雙方司法機(jī)關(guān)平等協(xié)商，尊重本國司法主權(quán)的前提下，有必要構(gòu)建雙方共管的司法執(zhí)法機(jī)構(gòu)，立足本國法律基礎(chǔ)上，規(guī)范執(zhí)法領(lǐng)域范圍，雙方賦予其對(duì)犯罪行為處理的司法權(quán)。如，在霍爾果斯國際邊境合作中心，建立中哈刑事犯罪處理中心機(jī)構(gòu)，打擊合作區(qū)內(nèi)的違法犯罪情形，共同保護(hù)合作中心商戶人身財(cái)產(chǎn)安全，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。

關(guān)于相互認(rèn)可刑事判決，我國與哈國要對(duì)中哈刑事犯罪處理中心機(jī)構(gòu)作出的輕微刑事案件速裁判決相互認(rèn)可，這是中哈兩國建立貿(mào)易合作區(qū)司法保障的基礎(chǔ)。兩國要認(rèn)可中哈刑事犯罪處理中心的決定或判決，這也是中哈刑事犯罪處理中心建立的價(jià)值所在。對(duì)刑事犯罪處理中心作出的刑事判決，雙方建立直接引渡機(jī)制，即使偵查期間，犯罪嫌疑人逃往各自國家，也無需上報(bào)協(xié)商，雙方司法機(jī)關(guān)配合協(xié)查，引渡犯罪嫌疑人。刑事犯罪處理中心是兩國平等協(xié)商基礎(chǔ)上，共同建設(shè)邊境合作區(qū)法治環(huán)境的體現(xiàn)，有利于保護(hù)邊境合作區(qū)雙方商戶投資權(quán)益。

（二）立足國內(nèi)法，簽署邊境貿(mào)易合作條約

關(guān)于“一帶一路”沿線國家簽署合作協(xié)議，要考慮本國立法實(shí)際情況，與邊境貿(mào)易合作協(xié)議有沖突的情形予以避免，如《框架協(xié)議》規(guī)定的滯留日期30日及原路返回規(guī)定，與我國《刑事訴訟法》規(guī)定羈押期限有沖突，影響案件偵查，應(yīng)由全國人大常委會(huì)以立法形式，暫停《刑事訴訟法》相關(guān)條款在霍爾果斯國際邊境合作中心適用，保障我國法秩序的統(tǒng)一。

邊境貿(mào)易合作條約與我國《刑事訴訟法》的關(guān)系是國際法與國內(nèi)法沖突問題處理，結(jié)合國際法實(shí)踐，國際條約適用立足本國利益，不得干涉國內(nèi)法實(shí)施。國內(nèi)法優(yōu)先適用，我國參與締結(jié)的國際條約，有義務(wù)遵守執(zhí)行。對(duì)于簽署《框架協(xié)議》等一系列條約，是在中哈兩國平等協(xié)商基礎(chǔ)上簽署的，符合兩國利益要求，符合互惠互利原則，一定程度上是國家間利益讓渡的結(jié)果。針對(duì)與國內(nèi)法適用沖突的內(nèi)容，可以由中哈兩國協(xié)商修改相關(guān)約定或者由全國人大常委暫停國內(nèi)法相關(guān)條款在邊境合作區(qū)適用，從而保障法律適用的統(tǒng)一化。類似上海自貿(mào)區(qū)建立初期，國務(wù)院取消自貿(mào)區(qū)內(nèi)注冊(cè)公司資本限額要求，激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，同時(shí)，全國人民代表大會(huì)常委會(huì)以立法形式暫停與創(chuàng)新有關(guān)《公司法》《刑法》的規(guī)定及罪名在自貿(mào)區(qū)適用，但是這2部法律相關(guān)規(guī)定在全國依舊適用。

(三)強(qiáng)化國際檢務(wù)合作機(jī)制

關(guān)于一帶一路沿線國家邊境貿(mào)易，借鑒國際警務(wù)合作機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，以條約協(xié)議形式，規(guī)范開展國際檢務(wù)合作的原則、工作模式和引渡規(guī)定等，確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，確定合作的范圍和內(nèi)容。①參見成睿、梁秀波：《 “一帶一路”背景下我國國際警務(wù)合作的思考》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。檢察機(jī)關(guān)要積極拓展國際檢務(wù)合作，打擊跨境犯罪。針對(duì)邊境合作區(qū)發(fā)生的案件，要以定期會(huì)晤或協(xié)商通報(bào)的方式，構(gòu)建類型化處理模式，保障邊境合作區(qū)營(yíng)商環(huán)境。

2018年3月，在全國“兩會(huì)”期間，最高人民檢察院工作報(bào)告提出，建立中哈邊境地區(qū)檢察機(jī)關(guān)直接合作和定期會(huì)晤機(jī)制。2018年8月，中哈邊境地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在烏魯木齊舉行第二次會(huì)晤，共同簽署《會(huì)晤紀(jì)要》，協(xié)商中哈兩國邊境地區(qū)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施直接合作的辦法，溝通近期中哈兩國邊境地區(qū)需要協(xié)調(diào)解決的具體問題。中哈邊境地區(qū)檢察機(jī)關(guān)以定期會(huì)晤為契機(jī)，就霍爾果斯國際邊境合作中心內(nèi)發(fā)生的刑事案件，進(jìn)行歸類管理，對(duì)典型案件達(dá)成快速處理意見，提高司法效率，共同加大打擊犯罪的力度，加大案件協(xié)查力度，在中心區(qū)域開展司法合作。

(四)確定屬地管轄為主，法益受損方為輔原則

在處理邊境合作區(qū)涉外刑事案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮屬地管轄即犯罪行為地或犯罪結(jié)果地。以上述5則案例為例，案件發(fā)生在霍爾果斯國際邊境合作中心中方區(qū)域，無論犯罪行為還是犯罪結(jié)果都在中方一側(cè)，應(yīng)由中方管轄，即使犯罪嫌疑人逃往哈方區(qū)域或者哈國境內(nèi)，也應(yīng)當(dāng)由中方管轄，哈方有義務(wù)配合案件協(xié)查，追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任。我國《刑事訴訟法》第25條規(guī)定：“刑事案件由犯罪地的人民法院管轄……”。2013年最高法《關(guān)于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第2條規(guī)定：“犯罪地包括犯罪行為發(fā)生地和犯罪結(jié)果發(fā)生地”。這兩部法律和司法解釋為屬地管轄提供了依據(jù)。犯罪行為地公民的法益受到最直接侵害，且犯罪證據(jù)多分布于犯罪行為地，有利于偵查、訴訟活動(dòng)進(jìn)行?；魻柟箛H邊境合作中心發(fā)生的5則案例，屬于中方區(qū)域內(nèi)的商戶受到人身財(cái)產(chǎn)直接損失，中方管轄理所當(dāng)然，我國有義務(wù)保障其境內(nèi)公民人身財(cái)產(chǎn)安全。

在處理邊境合作區(qū)涉外案件時(shí)，一帶一路沿線國家應(yīng)當(dāng)遵守法益受損嚴(yán)重方管轄為輔原則。②參見陳光中：《刑事訴訟法》（第4版），北京大學(xué)出版社2012年版，第108頁。當(dāng)?shù)赜蚬茌牊o法確定犯罪，或者即使犯罪地可以確定犯罪但是被害人人身財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重的，由法益受損方管轄。法益受損方管轄主要是考慮保護(hù)被害人一方的法益，實(shí)現(xiàn)恢復(fù)被害人一方地區(qū)被破壞的社會(huì)秩序。從法益受損嚴(yán)重方管轄原則看，霍爾果斯國際邊境合作中心發(fā)生的案例，無論是地域管轄，還是法益受損嚴(yán)重方管轄，均由中方管轄。