黨規(guī)與國法的關(guān)系的三重維度：內(nèi)容協(xié)調(diào)、機制銜接與相互保障

王若磊

黨內(nèi)法規(guī)是中國法治的一個特殊問題。它幾乎從未被西方國家直接納入法治的視域，而是被單純看作為某一組織內(nèi)部的規(guī)范，往往是法治影響黨治，國法約束政黨行為，政黨制度受制于憲法、選舉法、政黨法等的限制性要求。然而對中國的國家治理和法治之路而言，黨規(guī)卻發(fā)揮著更為積極的作用。它的地位、功能和價值源于中國特殊的政治體制。①參見王若磊：《政黨權(quán)威與法治建構(gòu)》，《環(huán)球法律評論》2015年第5期。我們須以更加現(xiàn)實主義的視角與態(tài)度看待這一問題。中國共產(chǎn)黨的領導地位和執(zhí)政方式?jīng)Q定了黨規(guī)在與國家、政府等的關(guān)系中處于強勢、主導地位，進而決定了黨規(guī)在治國理政中會發(fā)揮重要作用。因此，《中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會決定》明確指出了黨規(guī)在黨內(nèi)和黨外的雙重功能，“黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障”。

雖然黨內(nèi)法規(guī)的制度建設和實踐執(zhí)行有待進一步完善，但試圖以明確的規(guī)則管黨治黨、治國理政，比單純命令式的人治方式進步不小，符合廣義“法治—規(guī)則之治”的理念。同時，由于黨在中國的特殊地位，經(jīng)由依規(guī)治黨實現(xiàn)依法治國的路徑是最可能的法治之路，首先實現(xiàn)黨權(quán)的有章可循、依規(guī)辦事，從制度上建黨。②參見王若磊：《依規(guī)治黨與依法治國的關(guān)系》，《法學研究》2016年第6期。因此，四中全會《決定》也將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為建設中國特色社會主義法治體系的目標之一，把黨規(guī)與國法統(tǒng)一于社會主義法治體系之中。由此可見，法治中國建設要處理好黨規(guī)與國法的關(guān)系，“注重黨規(guī)與國法的銜接和協(xié)調(diào)”“形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局”，共同推動良序政治和法治國家的建構(gòu)。③宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第19頁。

然而，如何實現(xiàn)“黨規(guī)與國法的銜接和協(xié)調(diào)”呢？它是當代中國政黨治理與法治國家建構(gòu)的核心問題之一。邏輯上，此問題應當分為三個層面進行探討：第一，內(nèi)容上兩者相互協(xié)調(diào)，不存在沖突與抵觸；第二，借助一定機制來保證黨規(guī)與國法的相互銜接；第三，動態(tài)上實現(xiàn)兩者功能的相互保證，并逐步通過依規(guī)治黨實現(xiàn)依法治國。本文在理論層面依次探討這三大問題。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律內(nèi)容上的協(xié)調(diào)

（一）黨內(nèi)法規(guī)學理上的多重類型

有效實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，前提是清晰把握兩者關(guān)系。只有明確黨規(guī)、國法各自的作用范圍、功能差異，才可能更清晰地分析兩者在何處需要協(xié)調(diào)、在哪里需要銜接，在哪里可以轉(zhuǎn)化、在哪方面進行配合的問題。當前這一研究難以推進的一個重要原因就是，我們大多數(shù)時候還在大而化之、籠統(tǒng)地探討這個問題。實際上，不同類型的黨規(guī)與國家的銜接方式不同。

理論上，黨內(nèi)法規(guī)是指政黨通過一定程序經(jīng)由其內(nèi)部機構(gòu)制定的，主要對其內(nèi)部成員和組織有效的規(guī)章制度和紀律的總和。制度層面，按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是指“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”?？梢钥闯觯M義的黨內(nèi)法規(guī)具有明顯的內(nèi)部性特征。一個政黨無論多大，人數(shù)多少，它相對而言都是封閉的，其規(guī)章處理的大多是內(nèi)部事務，只對內(nèi)部成員有效。其成員是基于自發(fā)認同組織的理念和綱領而承擔相應的義務。相對而言，法律具有公共性，在一國領土范圍內(nèi)普遍有效，具有開放的普遍效力。

然而，黨規(guī)與國法的銜接和協(xié)調(diào)并不僅局限于狹義黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)，事實上，還存在大量具有外部性的黨規(guī)。比如我們看到，在官方的分類中，除黨的組織法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度外，還有關(guān)于“黨的領導”的法規(guī)制度，這些制度旨在加強和改進黨對各方面工作的領導，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領導核心作用提供制度保證。除此之外，更突出的特點是，黨內(nèi)實際上還存在以黨的決定、決議、意見、通知等形式出現(xiàn)的黨的“規(guī)范性文件”及“政策主張”等，它本質(zhì)上與黨的領導執(zhí)政、治國理政過程相關(guān)，具有可反復適用的普遍約束力，不再單純具有內(nèi)部性，而是涉及了黨外領域。這種類型的“規(guī)范性文件和黨的政策”十分重要，在管黨治黨和治國理政中發(fā)揮著重要作用。因此，當我們“論及”黨規(guī)與國法的協(xié)調(diào)時，這部分“規(guī)范”因為具有明顯的溢出效力，所以實際上成為了黨規(guī)與國法協(xié)調(diào)銜接這一命題中的關(guān)鍵問題。在這個意義上，本文所指的黨規(guī)并不僅僅是指狹義的、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中界定的黨規(guī)，還包括了廣義的黨規(guī)，即黨的規(guī)范性文件。①中央辦公廳印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對規(guī)范性文件做出了界定：“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導推動經(jīng)濟社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強和改進黨的建設等方面的重要文件?！?/p>

中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領導力量，是當代中國唯一的執(zhí)政黨。因此，我們提到的廣義的黨規(guī)中除管黨治黨的內(nèi)部規(guī)范外，還有大量關(guān)于治國理政的方針政策和領導執(zhí)政的方式方法等方面的內(nèi)容。雖然這類黨規(guī)與經(jīng)濟社會發(fā)展政策相關(guān)，和黨與各類組織的關(guān)系相關(guān)，但一方面，作為具有嚴格紀律要求的列寧主義政黨，黨的政治紀律和規(guī)矩要求必須堅持黨的基本理論、路線、綱領，同黨中央保持高度一致，自覺維護中央權(quán)威，因此它對黨員和黨組織具有“規(guī)范性”；另一方面，作為社會主義的領導核心，此類規(guī)范也在一定程度上對黨外的社會、國家中的各種主體具有一定的“規(guī)范性”影響力，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展、人民切身利益等。①支振鋒：《黨內(nèi)法規(guī)的政治邏輯》，《中國法律評論》2016年第3期。

因此，黨規(guī)是一個復雜的制度規(guī)范體系，不同類型的規(guī)范作用和功能不同，其與國法的協(xié)調(diào)、銜接關(guān)系也存在差異。在本文的界定中，按照原理，黨規(guī)其實可以分為兩類四種：一類僅面向黨內(nèi)，是對黨組織工作和黨員行為進行規(guī)范的“黨內(nèi)法規(guī)”。它可以進一步分為黨自身組織建設的規(guī)范和黨的紀律，前者是關(guān)于黨組織自身機構(gòu)設置、流程、權(quán)限等方面的制度性規(guī)定；后者是針對黨員的行為準則。另一類是以決議、決定、意見等形式出現(xiàn)的、與執(zhí)政黨對外治國理政相關(guān)的、但主要對黨內(nèi)組織和黨員有規(guī)范效力的“黨的規(guī)范性文件”。它也可以進一步分為兩種，一種是關(guān)于黨組織領導和執(zhí)政的具體行為和方式的，另一種是具有實質(zhì)性內(nèi)容的黨治國理政的方針、政策等黨的主張。這種分類并不同于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中基于效力等級作出的黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法等“形式分類”，也不同于基于黨的領導和工作、思想建設、組織建設、反腐倡廉建設等方面的“內(nèi)容分類”，而是一種用于探討黨規(guī)與國法關(guān)系、基于效力和內(nèi)容雙重考量的理想類型的劃分。

在此基礎上，這兩類四種的“黨規(guī)”與國家法律內(nèi)容上的“銜接協(xié)調(diào)”問題就可以展現(xiàn)出兩個維度。一是內(nèi)容上的“協(xié)調(diào)一致”，即黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“在共同作用的領域”其規(guī)定的“實質(zhì)性內(nèi)容”不存在“沖突”；二是規(guī)范上的“相互轉(zhuǎn)化”，即政黨內(nèi)部產(chǎn)生的具有外在面向的黨的方針政策“轉(zhuǎn)化”為國家法律，本質(zhì)上是黨如何領導立法的問題。這兩個維度恰好是雙向的：黨規(guī)符合國法，黨的方針政策轉(zhuǎn)化為法律。

（二）黨規(guī)不與國法相抵觸

黨規(guī)與國法的銜接中，第一重維度是兩者“內(nèi)容上” 的“協(xié)調(diào)”。這種協(xié)調(diào)往往首先體現(xiàn)在學者們所說的“黨規(guī)不能與國法相沖突”的“國家法優(yōu)先原則”或“合法性”原則之上。

然而，新的問題隨即而來，這一原則看似清楚，但什么叫“和法律一致”？什么是“黨規(guī)與國法不抵觸、不矛盾”？我們可以隨意舉幾個例子。最常見的是黨紀中大量存在的將“道德紀律化”的內(nèi)容。比如，法律并不干涉性自由②參見[英]哈特：《法律、自由與道德》，支振鋒譯，法律出版社2007年版，第26頁。，或者并不強制要求見義勇為。然而，黨紀卻對這些行為加以限制和懲戒，這是與國法沖突么？如果可以以“先進性”理論解釋，那么，關(guān)于言論自由和信仰自由的限制呢？如果這種限制可以再用“自愿性”理論解釋，那么人身自由可以放棄么？這些禁令和憲法、法律沖突么？有人可能進一步提出反駁，認為對警察、軍人也可以關(guān)禁閉。那么，這時如何理解“黨規(guī)不與法律相沖突原則”呢？此外，《公司法》中關(guān)于董事會決策權(quán)的規(guī)定和黨委、黨組重大事項決策權(quán)之間存在沖突么？還有，黨規(guī)比如三中全會決定中新提出的關(guān)于放開二孩的政策和《計劃生育法》是沖突的么？

這一問題看來并沒有那么簡單，進而影響到了黨規(guī)和國法在內(nèi)容上如何協(xié)調(diào)問題的解決。上文我們區(qū)分了內(nèi)在面向和外在面向這兩類四種黨規(guī)，依次分析它們與國法的關(guān)系有利于回答這一問題。

首先，就黨規(guī)中單純的內(nèi)部“黨的自身建設”類規(guī)范而言，它原則上不存在與國法沖突的可能。由于我國并沒有專門法律深入“政黨內(nèi)部”對其組織、程序、職責等基本問題提出原則性、底線性或普遍性要求，因此政黨內(nèi)部關(guān)于其組織機構(gòu)的產(chǎn)生、設置、職責，工作的流程、程序等可以內(nèi)部進行規(guī)定。此時，相關(guān)社團的法律、公司法等適用“法人”的特別法對其并不適用。

其次，黨規(guī)中針對內(nèi)部黨員、規(guī)范其行為的“黨的紀律”。黨紀是對黨員提出的義務類行為準則，實際上，“黨紀”與國法的關(guān)系是大家爭論最多的話題。法律關(guān)涉公共事務，針對人的行為的準則標準主要是“普遍共存” 和“外在行為的協(xié)調(diào)”；而黨紀關(guān)涉黨內(nèi)事務。然而針對同一問題，兩者規(guī)定可能不盡相同：違反黨紀并不一定違反法律，違法也不一定違反黨紀。比如常常舉例的包養(yǎng)情婦或者通奸方面的性道德，黨紀要處罰，但刑事法律并不直接過問此類道德瑕疵。何種道德需要法律強制，何種道德需要黨紀處分取決于組織或共同體的容忍程度。法律并不強制所有道德，特別是具有“隱私性”的私人道德。法律由于其公共性一般只對道德的底線性要求進行禁止，基于最低限度的合作與共存，以“傷害”原則作為標準篩選。黨紀是對其內(nèi)部成員提出的行為準則，其義務要求嚴于法律義務，往往會因為其組織的宗旨和先進性將一些法律并不強制的道德義務紀律化，本質(zhì)上是由于這些私人道德影響到了團體的共同理念、外在形象并間接給組織的事業(yè)帶來負面效應，因此用內(nèi)部紀律對其進行規(guī)范。所以，具有“先進性的組織”往往有更嚴格的行為準則，標準高于法律，因此會出現(xiàn)“紀嚴于法”“紀在法前”的情形，黨紀完全可以提出比法律更高的行為標準。然而，紀律的內(nèi)部性也不能超越法律的公共性，即本質(zhì)上具有內(nèi)部性和自愿性的黨紀，不能存在與具有公共性、國家性的法律之“禁止性”條款相沖突的規(guī)范，即法律的強制性要求不能被免除：（1）對于法律所禁止負擔的義務，組織對其成員不能強制施加；（2）對于法律所規(guī)定的必須履行的義務，組織不能免除，比如納稅的義務，或有的國家或地區(qū)的禁煙令、禁酒令或禁放令等，組織不能免除其內(nèi)部成員的法定義務；（3）對于法律規(guī)定必須享有的基本權(quán)利，組織不能剝奪，比如受教育權(quán)、人身自由等。先進性組織由于其職責和目的，可以設置更多的義務，更少的自由是允許的，但不能違反“法律保留原則”，即法律作為社會普遍的公共規(guī)則，其“禁止性”條款已經(jīng)是社會的底線，任何組織不能超越這一標準，法律的禁止性規(guī)定是一條“保護線”。

再次，就黨規(guī)中關(guān)于“黨的領導和執(zhí)政方式”的規(guī)范，它必須與在工作中相對接的國家權(quán)力其受制于的相同事項的國法相協(xié)調(diào)，關(guān)鍵體現(xiàn)在“銜接”上。比如關(guān)于人大黨組的工作規(guī)范需要和人大組織法相協(xié)調(diào)，這類黨規(guī)不同于黨的自身建設類黨規(guī)，其連接在政黨組織的內(nèi)外部之間，旨在通過黨組織內(nèi)部的設置、運轉(zhuǎn)和程序流程關(guān)涉到外部，對領導執(zhí)政工作產(chǎn)生影響。這種有關(guān)領導執(zhí)政方式的黨規(guī)也可分為兩種：一種重心在黨內(nèi)，通過黨內(nèi)活動影響、傳導到黨外被領導的組織，如黨對干部工作的領導、黨對意識形態(tài)工作的領導等；另一種是重心在黨外，黨組織直接在國家政權(quán)機關(guān)、社會組織、企事業(yè)單位中發(fā)揮作用，典型的是黨組的作用。但是二者都必須要和與之相對接的國法銜接、協(xié)調(diào)。如在關(guān)于黨領導干部、推薦干部的黨規(guī)中，黨內(nèi)推薦、選拔、提名的產(chǎn)生程序雖具純內(nèi)部性，但必須能與相關(guān)法律在程序上對接，經(jīng)由人大或者企業(yè)董事會提名、任命等程序方能任職；另一方面實質(zhì)上也要符合法律要求的任職標準，如法官、檢察官、公務員等的任職條件等。又如，黨組的活動方式和領導權(quán)行使也要和相關(guān)法律如《公司法》關(guān)于董事會的決策權(quán)、《高等教育法》關(guān)于“校長負責制”的規(guī)定相協(xié)調(diào)，黨的領導也要通過黨規(guī)程序設置最終轉(zhuǎn)化為、表現(xiàn)為董事會的決策和校長的決策，而不宜直接或者代為決策。

最后，就黨的政策主張而言，由于其與國法的關(guān)系主要體現(xiàn)在通過國法實現(xiàn)黨的政策主張，因此協(xié)調(diào)問題是反向的，即國法要符合黨的主張。然而，同樣存在黨的政策的實質(zhì)性內(nèi)容不能與國法相沖突的情況。一般而言，黨提出的新政策、新主張的目的在于修改或制定新的國家法律。因此，它本質(zhì)上是一種立法建議，新提出的立法建議本來就是為了改革原有法律關(guān)系，當然會存在不一致的情形，如二胎政策出臺前后的計生法。然而，黨中央的政策主要不能違背憲法、不能違背法律保留原則，而黨的中央部門和地方黨委的政策既不能與國家基本法律違背，更不能違背憲法和法律保留原則，其關(guān)于某一方面具體工作的政策主張也不能違反該領域的相關(guān)基本法律和上位法。如中組部、統(tǒng)戰(zhàn)部出臺的相關(guān)決定、意見等不能與公務員法、政協(xié)組織法等相違背。

綜上所述，黨規(guī)與國法有著自己的作用領域，原則上黨規(guī)可以就自己的內(nèi)部事務即黨務工作做出自主選擇的規(guī)定。然而，當某些領域黨規(guī)和國法規(guī)定的對象、客體出現(xiàn)交叉時，無論黨紀、黨的領導規(guī)范和黨的政策等，都須與法律相協(xié)調(diào)，不能與法律矛盾，符合“合法律性”的基本原則。具體表現(xiàn)為：第一，不能違背憲法和憲法基本原則；第二，不能違反法律保留原則；第三，不能與相關(guān)領域的基本法律和上位法律的禁止性、強制性的實體規(guī)定相沖突；第四，不能與相銜接法律的程序性規(guī)定相沖突。

（三）黨的政策主張向國家法律的轉(zhuǎn)化

黨規(guī)要與國法在內(nèi)容上協(xié)調(diào)，同時，國法也要實現(xiàn)黨的主張和政策，這種協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為黨的主張“轉(zhuǎn)化”為國家法律。作為社會主義事業(yè)的領導核心，黨的領導主要體現(xiàn)在將黨的政策主張能有效地轉(zhuǎn)化為國家法律上。

黨的政策主張轉(zhuǎn)化為國家法律，關(guān)鍵是實現(xiàn)“黨對立法工作的領導”。 黨的十八屆四中全會明確指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證”“是我國社會主義法治建設的一條基本經(jīng)驗”?！耙浞职l(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，加強黨對立法工作的領導是完善立法體制的根本保證?！币虼?，黨的主張和方針政策轉(zhuǎn)化為國家法律，本質(zhì)上是黨如何領導立法的問題。

黨領導立法有其正當性。在任何現(xiàn)代國家，具有代表性的代議機關(guān)擁有從事立法活動的正當性。然而在這種代議制背后，各國立法過程都有著非常明顯的政黨主導痕跡，西方政黨執(zhí)政主要是通過立法和政策貫徹政黨意志。在此基礎上，不同于西方國家的議會一元正當性，我國存在一種理論上的“雙重代表制”。①參見陳端洪：《論憲法作為國家的根本法與高級法》，《中外法學》2008年第4期。一方面，作為國家權(quán)力機關(guān)的全國人大具有當然的民意代表性；同時，執(zhí)政黨由于其“先進性”和歷史、現(xiàn)實的“功績正當性”成為了“事實上”實質(zhì)的代表，出現(xiàn)了雙重代表制：代議機關(guān)可以代表人民，執(zhí)政黨也代表人民；前者更具形式性，而后者更具實質(zhì)性。因此，執(zhí)政黨有領導立法的正當性。

加強黨對立法工作的領導，中央提出了以下四點要求：一是完善黨對立法工作中重大問題決策的程序；二是凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定；三是黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改；四是法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。具體而言，關(guān)鍵是在內(nèi)容上和程序上實現(xiàn)黨對立法工作的領導。第一，就內(nèi)容上講，立法起草和審議過程中的重大問題，如修憲、立法規(guī)劃、基本法律的制定修改、重大體制和重大政策調(diào)整，以及社會關(guān)注度較高的、分歧較大的問題，需報請黨中央決策。第二，就程序上講，須由人大常委會的工作機關(guān)即人大法工委起草相關(guān)問題，經(jīng)由人大秘書長，通過人大黨組會議討論后，報請中央政治局或常委會決定，實現(xiàn)在人大內(nèi)部人大“黨組”和外部黨中央對于立法中重點工作的領導。

當然，保證在立法工作中將黨的政策轉(zhuǎn)化好，首先要明確在立法工作中加強黨的領導并不等同于黨直接進行立法活動。黨的政策與立法工作對接上，一定要符合法定程序和要求，通過法定主體實現(xiàn)。黨的主張和政策要轉(zhuǎn)化為立法，必須由具有法定提案權(quán)的機構(gòu)提出，并經(jīng)過法定程序“決定”是否列入議程，之后還需經(jīng)過法定程序?qū)徸h才能具有法律效力。

其次，在效力范圍上，要抑制超越黨規(guī)權(quán)限直接規(guī)定國家事務、直接調(diào)整公民基本權(quán)利義務的沖動，國家事務、公民權(quán)利不能直接以黨的文件的形式出臺，黨的主張和政策還只是一種“建議”，與國家、社會、公民直接相關(guān)的規(guī)范性文件必須轉(zhuǎn)化為法律才具有普遍約束力。

再次，黨的立法主張在實質(zhì)內(nèi)容上不能違背憲法及其基本原則，而某一位階的法律提議和政策建議也不能違背其上位法律。

復次，處理好法律的立改廢問題。黨可以根據(jù)現(xiàn)實的變化提出新的方針政策，有提案權(quán)的政權(quán)組織再根據(jù)黨的政策提出修改法律的意見建議。要處理好改革與立法的關(guān)系，立法可以修改，但要通過程序轉(zhuǎn)化，必須先改立法，再變實踐，或出臺專門決定暫停適用法律在某一區(qū)域或范圍的適用。這樣才符合法治原則，使變法下的改革保持在法治的軌道上。

最后，必須明確一個觀念，黨員領導干部模范遵守法律就是踐行黨的領導原則。黨領導的重要的渠道是通過立法將黨的政策轉(zhuǎn)換、固化為國家法律，通過法律貫徹其領導意志。因此，遵守法律就是貫徹黨的領導，而任何地方黨組織或者領導干部違背法律實際上就違背了黨的領導的原則，是以地方和個人利益超越了已經(jīng)轉(zhuǎn)化為法律的黨的意志。

二、黨規(guī)與國法的銜接機制

黨規(guī)與國法的內(nèi)容上的協(xié)調(diào)要通過制度保證，實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)，微觀上要完善具體機制，宏觀上要不斷提高黨規(guī)制定的法治化水平。

第一，健全黨規(guī)清理機制。加強黨規(guī)與國法的協(xié)調(diào)銜接，前提是要花大力氣對已制定的黨規(guī)進行梳理與清理，通過清理把握當前黨規(guī)建設的基本情況，對廢止不用、不合時宜、重復矛盾、特別是與法律沖突的黨規(guī)及其具體條款徹底摸底排查，按程序及時進行清理、修訂或廢止工作。根據(jù)2012年《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》要求，截至2014年底，集中清理工作已經(jīng)全部完成?！凹{入第二階段清理范圍的新中國成立至1977年期間中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，160件被廢止，231件宣布失效，20件繼續(xù)有效?！雹購垥运傻龋骸吨醒朦h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成》，《中國紀檢監(jiān)察》2014年第23期。2018年，黨中央啟動了第二次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，并將在2019年6月前完成。②盛若蔚、孟祥夫： 《黨內(nèi)法規(guī)制度建設成果豐碩》，《人民日報》2019年1月8日。上述清理主要針對的是廢止和失效的黨規(guī)。接下來，要進一步對黨規(guī)與國法中不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的部分進行更細致地研究和處理，特別是針對具體條款，進行清理基礎上的黨規(guī)修訂工作。③參見秦前紅、蘇邵龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準與路徑》，《法律科學》2016年第5期。因此，應當就黨規(guī)不適應社會現(xiàn)實、黨規(guī)與黨章和其他黨規(guī)是否存在沖突，黨規(guī)與國法是否存在沖突為標準進行清理，要求黨規(guī)不得與憲法和基本法律相沖突，不得違反法律保留原則，不得直接規(guī)定公民的權(quán)利義務等，不存在執(zhí)行上的困難，需與相對接的法律相銜接和協(xié)調(diào)等。黨規(guī)清理要分為梳理和處理兩個階段，梳理是對沖突協(xié)調(diào)問題進行摸底排查、整理研究分類；處理是正式的制定活動，對不協(xié)調(diào)、不一致、不銜接的部分進行修訂。

第二，完善黨規(guī)制定事前合法合規(guī)性審查機制。除對已經(jīng)制定的黨規(guī)進行清理之外，在新的黨規(guī)制定或修改過程中，有必要完善前置的合法合規(guī)性審查制度，保證其內(nèi)容、權(quán)限、程序與黨章憲法、黨的大政方針、國家基本法律、上位法和相關(guān)法律的規(guī)定不存在直接沖突，能夠有效對接。合法合規(guī)審查機制是起草過程中的內(nèi)部制度，相對于事后的備案審查制度不具有法律效力，但必須是黨規(guī)起草的必經(jīng)程序。就主體而言，起草主體必須就草案的合法性進行審查；同時可以建立聯(lián)動機制，黨的黨規(guī)工作機構(gòu)、人大法律工作部門、政府立法部門、法學會等參與，就黨規(guī)的合法性、合規(guī)性進行共同商議和審查。就審查內(nèi)容而言，和黨規(guī)清理程序一樣，關(guān)鍵是對黨規(guī)與黨章、國法中存在不一致、不協(xié)調(diào)、不銜接的內(nèi)容進行審查，在起草階段就避免沖突和矛盾。在事前的合規(guī)合法性審查后，起草單位應就重點問題出具書面報告，附在黨規(guī)文本之后一起遞交審議機構(gòu)。

第三，強化黨規(guī)備案機制。根據(jù)《備案規(guī)定》，中央紀委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，自發(fā)布之日30日起由制定機關(guān)報送中央備案；聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件由主辦機關(guān)報送中央備案，中央辦公廳承辦黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作，具體事務由中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)（法規(guī)局）辦理。為加強黨規(guī)備案機制，要進一步完善備案制度的相關(guān)規(guī)定。一是與事前的合法合規(guī)審查機制銜接，要求制定機關(guān)上報事先的合法合規(guī)報告，備案主管機關(guān)要依據(jù)制定單位報送的前置合法性審查報告對重點問題進行研究審查。二是生效時間后移，要求必須通過備案審查方可生效。對于已制定的黨規(guī)，須在上級主管部門或中央黨規(guī)工作機構(gòu)備案，通過備案方可生效。三是建立實質(zhì)性備案制度。要求備案機關(guān)不僅形式審查，而且要對報送的黨規(guī)進行實質(zhì)性審查。四是建立備案審查銜接聯(lián)動機制。建立備案部門、制定部門、人大法制工作機構(gòu)、政府法制工作機構(gòu)等共同商談的平臺，對于黨規(guī)的合規(guī)合法性進行備案審查。

第四，完善中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度。2015年8月，中央已經(jīng)批準建立“中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度”①《中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度建立》，《人民日報》2015年8月25日。。該制度是在中央書記處的領導下，由中央紀委機關(guān)、中組部等14家成員單位組成，辦公室設在中辦法規(guī)局，主要職責是研究中央黨規(guī)法規(guī)制定工作規(guī)劃和年度工作計劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合性中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作，推動出臺中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實施等。完善這一聯(lián)席會議工作制度，要建立常態(tài)機制，主要是對聯(lián)席會議研究的事項和議事制度進行確定，保證制度的長期性、穩(wěn)定性和互動性。就性質(zhì)而言，該制度是協(xié)調(diào)機構(gòu)和工作交流機構(gòu)，并非要超越各組織、機構(gòu)原本的法定立法權(quán)限，不能侵蝕立法機關(guān)的法定職責，保持原有立法起草權(quán)和審議權(quán)的法定劃分，而是建立一個溝通協(xié)調(diào)會商機制，目的是更好地實現(xiàn)黨規(guī)與國法的對接，解決工作中的難題。除對具體某項黨規(guī)或法律中的政策法律化問題、制定過程中的合法性等核心問題進行溝通協(xié)調(diào)外，日常溝通機制還可以就立法立規(guī)技術(shù)、立法立規(guī)規(guī)范化程度、立法立規(guī)程序、立法立規(guī)后評估等技術(shù)性問題搭建一個經(jīng)驗交流、相互學習的平臺，建立立法立規(guī)共同體，推動工作規(guī)范化程度的提升。

第五，加強對黨政聯(lián)合發(fā)文和黨的規(guī)范性文件的規(guī)范?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第5條指出：“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應當用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件”。要發(fā)揮好、實現(xiàn)好規(guī)范性文件在黨規(guī)與國法銜接轉(zhuǎn)化中的紐帶作用。一是要善于通過黨的規(guī)范性文件將黨章黨規(guī)中的基本理論、方針、路線和一些普遍性、穩(wěn)定性的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為黨的具體政策主張和工作方式，再由國家法律落實。二是建議出臺專門文件，就黨規(guī)制定和黨領導立法等工作做出決定、決議、意見等，作為黨規(guī)與國家銜接轉(zhuǎn)化的基礎性制度文件，并適時上升為黨內(nèi)法規(guī)。三是對特定領域黨的領導和黨的工作機制出臺決定、意見等，如黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)、人大黨組、政府立法機構(gòu)黨組等在立法過程中的地位作用和工作方式進行規(guī)定。發(fā)揮好規(guī)范性文件在黨規(guī)與國法銜接的紐帶作用，必須確保兩者間的及時轉(zhuǎn)化、落實有力的督促監(jiān)督、完善立法的事后評估。不斷加強黨的規(guī)范性文件本身的合法性，以規(guī)范性文件形式出臺的黨的決策部署、方針政策和工作方式方法也要符合國家法律，不與上位法沖突，不與法律保留原則抵觸，未違反法律的禁止性和強制性規(guī)定。一要確保內(nèi)容上的合法性，通過規(guī)范性文件制定過程中的合法性審查制度進行把關(guān)；二要確保效力范圍的合法性，直接針對國家事務和公民權(quán)益的事務不能直接以黨的文件形式出臺，否則是超越自己的效力范圍，政策部署必須轉(zhuǎn)化為法律才具有約束效力。即黨規(guī)對黨內(nèi)部有效，黨的政策是黨領導執(zhí)政的建議，要求黨員和黨組織在領導執(zhí)政過程中落實，但需轉(zhuǎn)化國家政策或法律才對公民和社會普遍有效。最后，要有明確黨的規(guī)范性的制定職權(quán)，明確只有中央部門和省級地方黨委才能制定規(guī)范性文件，市級、縣級黨委無權(quán)制定。黨的規(guī)范性文件要逐級減少、逐級規(guī)范，可以就黨的規(guī)范性文件的制定出臺補充規(guī)定，對于不合法的規(guī)范性文件進行及時清理，對于地方亂發(fā)紅頭文件要嚴肅處理，并建立機制解決這一問題，嘗試建立舉報、審查和懲戒機制逐漸杜絕此類問題的發(fā)生。

三、黨規(guī)與國法功能上的相互配合與保障

前述協(xié)調(diào)與轉(zhuǎn)化著眼于黨規(guī)與國法之“同”，還必須著眼于兩者之“異”，使其在治國理政的各自領域、不同階段發(fā)揮不同作用，在相同的領域也發(fā)揮不同層次的作用，實現(xiàn)兩者相互配合、相互促進、相互保障。

（一）不同領域的相互促進

首先，就治國理政的不同“領域”而言，黨規(guī)和國法發(fā)揮著不同作用，在相互配合中各展齊長、相得益彰。第一，總體而言，兩者不同在于黨規(guī)側(cè)重“管黨治黨”，國法側(cè)重“治國理政”。因此兩者內(nèi)外有別，也先后有別。黨規(guī)是通過一套完整的黨內(nèi)組織設置、權(quán)力運轉(zhuǎn)及紀律規(guī)范的要求實現(xiàn)黨自身運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)從嚴治黨的要求；而治國理政領域的國家法律則通過各類國家政權(quán)組織、程序和法定權(quán)力、義務的要求來實現(xiàn)國家機關(guān)的運轉(zhuǎn)，進而通過這一運轉(zhuǎn)推動社會治理和經(jīng)濟社會發(fā)展。由于我國執(zhí)政黨和政府間特殊的領導被領導關(guān)系，因此黨規(guī)和國法在治國理政領域既分工又相互促進。就內(nèi)外而言，黨規(guī)管內(nèi)，國法管外，各司其職、各得其所；同時，黨規(guī)可以通過領導執(zhí)政影響到外部，通過依規(guī)治黨實現(xiàn)依法治國；國法也可以公共性和公共利益為歸依對政黨的內(nèi)部組織、運轉(zhuǎn)等提出規(guī)范性要求，保證依規(guī)治黨在法治框架內(nèi)進行。就先后而言，黨的權(quán)力的運轉(zhuǎn)是第一動力，進而傳導到國家領域，因此，黨規(guī)與國法在政治權(quán)力運轉(zhuǎn)過程中也相互配合，保證整個過程權(quán)力受到規(guī)則的限制。

第二，在行為規(guī)范領域，黨的紀律與國家法律要求不同。黨紀以自己的高標準嚴要求來減少違法行為的產(chǎn)生，而國法以行為的嚴重性和后果的嚴厲性為黨紀設置底線。一方面，紀律更“嚴”。黨紀必然嚴于國法，紀在法前。通過更為嚴格的行為標準來保證黨員及其領導干部守規(guī)矩、守紀律，使即便違紀也未達到違法的標準，以此改變過去“不是好同志，就是階下囚”的現(xiàn)象，通過嚴格執(zhí)紀實現(xiàn)“守紀必然守法”。另一方面，國法更“重”。一旦出現(xiàn)了同時違法違紀的情況，國家法律懲罰的強制力、后果也更為嚴重，其強大的威懾力更能保證權(quán)力的規(guī)范運行，也能對更嚴重的行為進行有力打擊。因此黨紀與國法在行為規(guī)范層面相互配合，各司其職，對不同程度的錯誤行為做出自己的處理和規(guī)范。

第三，在政策領域，黨的政策主張是政府政策和部門規(guī)章、地方立法的基礎，它們是對黨的政策主張的進一步落實。黨的政策更為基礎，往往也更加宏觀；部門規(guī)章、地方立法、政府政策是對其的進一步落實。如目前實行的二孩政策，需政府關(guān)于戶籍、生育、入學、醫(yī)保等方面的具體政策或相關(guān)法律來配套落實，存在大量需要黨的政策轉(zhuǎn)化為政府的具體政策或政府、地方立法的內(nèi)容。此間，黨的政策與政府立法、地方立法相互配合，合力聯(lián)動實現(xiàn)宏觀的政策初衷。

（二）不同階段的分工配合

其次，就治國理政的“階段”而言，黨規(guī)與國法也分工配合，在不同階段各有側(cè)重。①參見宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，《中國法學》2018年第2期。第一，在黨的主張政策形成的決策環(huán)節(jié)，決策既要考慮黨規(guī)，也要考慮國法，同時受兩者約束，不能因為是黨委決策就不考慮法律。黨委決策隨后是要轉(zhuǎn)化為國家法律或者政府政策的，要作用于公共領域，因此必須符合法律的規(guī)定。同時，黨在決策時當然要符合黨規(guī)的體制、權(quán)限、程序、方式和依據(jù)等，也要符合黨的宗旨、綱領、方針和政策。

第二，在從黨內(nèi)向國家系統(tǒng)轉(zhuǎn)換過程中的黨委部署和領導環(huán)節(jié)，黨內(nèi)法規(guī)主要發(fā)揮主導作用，國法發(fā)揮次要作用。無論是黨委部署工作，還是設置在國家政權(quán)機關(guān)中的黨委（黨組）進行領導執(zhí)政，其活動都要首先按照黨規(guī)進行，或根據(jù)有關(guān)黨的機關(guān)的請示、報告予以答復、批復等。這時，實際上是黨組織在發(fā)揮領導作用。當然，黨組織的部署和領導同時要符合法律，不能突破國家法律關(guān)于職權(quán)劃分、權(quán)力運行等方面的規(guī)定，避免出現(xiàn)越位、錯位的現(xiàn)象。

第三，在國家各類政權(quán)機關(guān)正式?jīng)Q策和執(zhí)行的環(huán)節(jié)，國家法律起主導作用，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮輔助作用。這時，權(quán)力運轉(zhuǎn)的主體已經(jīng)從黨轉(zhuǎn)移到國家政權(quán)機關(guān)之中，運行主體的變化決定了規(guī)范的變化。但是在具體執(zhí)行過程中，由于公務員和領導干部同時是共產(chǎn)黨員，因此黨的紀律仍然發(fā)揮作用，黨員領導干部要遵守黨紀；同時在具體執(zhí)政過程中，如果對政府政策、決策的執(zhí)行和認識出現(xiàn)分歧，黨的政策就會發(fā)揮法律原則的作用，以宏觀的黨的政策為標準來解釋、適用和執(zhí)行政府的具體政策和部門規(guī)章、地方性法規(guī)。

因此，實際上，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在國家治理體系中的配合關(guān)系本質(zhì)上是由執(zhí)政黨和國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系決定的。首先，黨規(guī)與國法分工明確，各有側(cè)重。黨規(guī)側(cè)重于規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為，調(diào)整黨務關(guān)系；而國家法律側(cè)重于國家政權(quán)機關(guān)的運轉(zhuǎn)、政府權(quán)力運行，因此黨規(guī)和國法的作用領域既有承接關(guān)系，又相互促進、相互配合。其次，在公權(quán)力運轉(zhuǎn)的各個階段，黨規(guī)與國法交替主導。背后關(guān)鍵是具體工作中側(cè)重黨的權(quán)力主導還是政府權(quán)力或其他政權(quán)組織權(quán)力主導的問題。再次，兩者密切銜接，相互促進。管黨治黨是黨規(guī)，治國理政是國法。兩者共同促進整個國家權(quán)力的規(guī)范運行和善治良序的呈現(xiàn)。