法治視野下的黨內(nèi)巡視制度建設(shè)問(wèn)題研究

王建芹 范家皓

十八大以來(lái)，黨內(nèi)巡視工作持續(xù)、廣泛、深入的開(kāi)展，對(duì)促進(jìn)黨的路線(xiàn)方針政策的貫徹落實(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)，深化黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，妥善處理事關(guān)人民群眾切實(shí)利益的突出問(wèn)題等方面發(fā)揮了重要且不可或缺的作用。在十八大巡視成果的基礎(chǔ)上，在黨中央的統(tǒng)一部署下，十九屆中央首輪巡視工作于2018年2月拉開(kāi)了序幕，并完成了對(duì)14個(gè)省區(qū)及其涉及的10個(gè)副省級(jí)城市的巡視工作。第二輪巡視則對(duì)26個(gè)地方、單位黨組織開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)的專(zhuān)項(xiàng)巡視。另一方面，2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《監(jiān)察法》”），同年12月29日新修訂的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《公務(wù)員法》”）進(jìn)一步加強(qiáng)了與《監(jiān)察法》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《紀(jì)律處分條例》”）等相關(guān)法律法規(guī)的有機(jī)銜接，這既體現(xiàn)了中國(guó)監(jiān)察體制改革的不斷深入，也彰顯了紀(jì)法銜接的重要性。黨內(nèi)巡視制度是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家背景下，從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度舉措。本文側(cè)重于從制度建設(shè)的角度對(duì)十八大以來(lái)黨內(nèi)巡視制度的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，歸納成果，分析問(wèn)題，并結(jié)合《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《巡視工作條例》”）等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和法律，探索進(jìn)一步完善黨內(nèi)巡視制度的路徑與方法。

一、十八大以來(lái)黨內(nèi)巡視制度的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與不足

（一）有益成果

十八大以來(lái)，黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的全局出發(fā)，提出并形成了“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局。黨內(nèi)巡視制度作為統(tǒng)籌推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國(guó)的重要結(jié)合點(diǎn)①參見(jiàn)鄧聯(lián)繁：《巡視制度原理與巡視條例完善之研究——全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國(guó)的雙重視角》，法律出版社2015年版，第9頁(yè)。，為增強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力、先進(jìn)性和純潔性作出了突出貢獻(xiàn)。一方面，首次實(shí)現(xiàn)了巡視范圍全覆蓋的目標(biāo)。自2013年5月至2017年6月，共開(kāi)展了十二輪巡視，范圍涉及省區(qū)市地方、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有骨干企業(yè)等的277個(gè)黨組織。相比于對(duì)象僅82個(gè)的十七大，十八大的巡視工作不僅在量上有了顯著提升，也實(shí)現(xiàn)了黨的歷史上首次一屆任期內(nèi)中央巡視全覆蓋的目標(biāo)。②參見(jiàn)陳磊：《十八大以來(lái)中央共開(kāi)展12輪巡視完成全覆蓋》，http://www.jcrb.com/anticorruption/ffyw/201706/t20170629_1770892.html，正義網(wǎng)，2018年3月2日訪(fǎng)問(wèn)。另一方面，巡視為黨風(fēng)廉政建設(shè)提供了重要助力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十八大期間，中央紀(jì)委共立案審查省軍級(jí)以上黨員干部及其他中管干部440人，其中超過(guò)六成的線(xiàn)索來(lái)自巡視”③王曉易：《30個(gè)地方和單位將接受常規(guī)巡視》，http://sports.163.com/18/0203/11/D9NHEME50005227R.html，網(wǎng)易網(wǎng)，2018年3月2日訪(fǎng)問(wèn)。。巡視機(jī)構(gòu)憑借其自上而下、機(jī)動(dòng)靈活的特點(diǎn)，與紀(jì)委、組織部門(mén)相互配合，力克貪腐問(wèn)題，重整社會(huì)風(fēng)氣。

同時(shí)，隨著新時(shí)期巡視需求的擴(kuò)大，黨中央也在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)新。組織形式上，內(nèi)部調(diào)配整合力量，中央巡視組的數(shù)量從原來(lái)的10個(gè)增加到15個(gè)，巡視安排也從原來(lái)的“一對(duì)一”擴(kuò)充到了“一托二”乃至“一托三”。巡視機(jī)構(gòu)在盡力實(shí)現(xiàn)人員精簡(jiǎn)化的同時(shí)，也為日后工作量的增加做好了儲(chǔ)備。隊(duì)伍建設(shè)上，有效配置人力資源，規(guī)避相關(guān)利害沖突。巡視機(jī)構(gòu)從其他部門(mén)適當(dāng)抽調(diào)人員，增設(shè)臨時(shí)巡視組以充實(shí)人才力量。而且十八大開(kāi)始推行“三個(gè)不固定”“一次一授權(quán)”④“三個(gè)不固定”是指中央巡視組的組長(zhǎng)不固定、巡視對(duì)象不固定、巡視組與巡視對(duì)象的關(guān)系不固定；“一次一授權(quán)”是指巡視機(jī)構(gòu)組建巡視組組長(zhǎng)庫(kù)，由巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)每次巡視任務(wù)提出組長(zhǎng)人選，實(shí)行一次一授權(quán)。，一定程度上避免了巡視機(jī)構(gòu)與被巡視對(duì)象利害關(guān)系的滋生，成為主體自身廉潔性與獨(dú)立性的重要保障。工作方式上，大膽探索創(chuàng)新型模式，充分體現(xiàn)時(shí)代特色。經(jīng)實(shí)踐證明，耗時(shí)長(zhǎng)、涉面寬的常規(guī)巡視已不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，巡視模式呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢(shì)。如2014年第三輪巡視在常規(guī)巡視外增加了專(zhuān)項(xiàng)巡視，并在2016年第九輪巡視開(kāi)創(chuàng)了“回頭看”模式，對(duì)突出問(wèn)題實(shí)行再監(jiān)督，形成有力震懾。

（二）主要問(wèn)題

當(dāng)然，巡視制度作為新時(shí)期黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要制度探索，在實(shí)踐過(guò)程中不可避免暴露出一些新的問(wèn)題。首先，巡視工作的效率不夠理想，短期巡視工作對(duì)于深入挖掘黨風(fēng)廉政工作中深層次的問(wèn)題效果有限。巡視監(jiān)督多為聽(tīng)取報(bào)告、列席會(huì)議、受理來(lái)信來(lái)訪(fǎng)等傳統(tǒng)方式，難以系統(tǒng)性地挖掘重要的、深層次的、帶有全局性的問(wèn)題。巡視過(guò)程中談話(huà)對(duì)象往往具有“多講成績(jī)，少談問(wèn)題；多講套話(huà)，少談具體；多講決心，少談方案”的特征，使調(diào)查工作淪于形式。⑤參見(jiàn)張志勝、肖家美：《全面從嚴(yán)治黨視閾下的黨內(nèi)巡視：困頓與探索》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第4期。其次，整改落實(shí)情況不理想，巡視成果的轉(zhuǎn)化往往未達(dá)預(yù)期。十八大在對(duì)16個(gè)省市區(qū)“回頭看”巡視中，被巡視對(duì)象多整改不力，甚至“舊病未愈，又添新傷”⑥參見(jiàn)楊青山：《十九大后首輪中央巡視,這些新看點(diǎn)值得關(guān)注》，http://news.youth.cn/sz/201802/t20180204_11375727.htm，中國(guó)青年網(wǎng)，2018年3月2日訪(fǎng)問(wèn)。。值得注意的是，十九大首輪巡視的14個(gè)省區(qū)均存在對(duì)上次巡視整改不全面、不徹底、不到位的問(wèn)題。⑦參見(jiàn)《權(quán)威發(fā)布！中央首輪巡視在14個(gè)省區(qū)挖出了哪些問(wèn)題》，https://mp.weixin.qq.com/s?，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站，2019年8月28日訪(fǎng)問(wèn)。而二輪脫貧攻堅(jiān)專(zhuān)項(xiàng)巡視中，依然存在著“學(xué)習(xí)貫徹不扎實(shí)、決策落實(shí)有偏差、主體責(zé)任有缺失、監(jiān)督責(zé)任不夠有力、形式主義官僚主義仍存在、問(wèn)題整改不到位”等突出問(wèn)題。

同時(shí)值得注意的是，《巡視工作條例》將“一屆任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全面巡視”的工作目標(biāo)制度化，雖體現(xiàn)了黨對(duì)人民群眾的堅(jiān)定承諾，但同時(shí)也使機(jī)構(gòu)資源有限性與巡視范圍廣泛性的現(xiàn)實(shí)矛盾更加突出。一方面，現(xiàn)有巡視機(jī)構(gòu)、人員配置與巡視目標(biāo)要求的適應(yīng)性已顯緊張，若一味增加巡視主體的數(shù)量，則與監(jiān)督機(jī)構(gòu)“小精專(zhuān)”的原則相悖，同時(shí)增加監(jiān)督成本。另一方面，要實(shí)現(xiàn)巡視效力的長(zhǎng)期化和巡視成果的有效轉(zhuǎn)化，涉及巡視機(jī)構(gòu)在黨內(nèi)監(jiān)督體系中的定位問(wèn)題、巡視過(guò)程中的信息收集效率問(wèn)題以及巡視機(jī)構(gòu)與其他黨內(nèi)監(jiān)督部門(mén)的銜接問(wèn)題，上述幾方面也是現(xiàn)階段黨內(nèi)巡視制度建設(shè)在理論與實(shí)踐層面突破的關(guān)鍵。

二、黨內(nèi)巡視制度需要解決的幾個(gè)理論與實(shí)踐問(wèn)題

（一）巡視機(jī)構(gòu)的職能定位與組織地位問(wèn)題

全面從嚴(yán)治黨工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，在具體實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)組成中，紀(jì)委和組織部是黨內(nèi)監(jiān)督的主要部門(mén)。但在現(xiàn)行體制下，紀(jì)委在理論上因承擔(dān)具體的組織、協(xié)調(diào)反腐工作而享有廣泛的監(jiān)督權(quán)，但因受同級(jí)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)而難以形成對(duì)同級(jí)黨委的有效監(jiān)督與約束，同時(shí)，因缺乏制度性的信息渠道，在監(jiān)督下級(jí)黨組織過(guò)程中，上級(jí)紀(jì)委所發(fā)揮的作用也受到一定的限制。組織部門(mén)作為主管干部建設(shè)的職能機(jī)關(guān)，其工作主要出于干部選拔與考核的目的，監(jiān)督機(jī)制相對(duì)弱化。而巡視機(jī)構(gòu)憑借其“自上而下，重抓一把手”的監(jiān)督特色，在我國(guó)現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制下可有效彌補(bǔ)前兩者的不足，形成權(quán)威高效、相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置。①參見(jiàn)王美玉、李勝凱：《全面從嚴(yán)治黨與巡視制度的相互關(guān)系》，《廉政文化研究》2016第3期。在現(xiàn)行體制下，巡視機(jī)構(gòu)與紀(jì)委、組織部門(mén)等黨內(nèi)監(jiān)督部門(mén)共同組成了黨內(nèi)監(jiān)督體系。但在具體實(shí)踐中，人們對(duì)三者關(guān)系的理解并不清晰，將巡視工作簡(jiǎn)單理解為紀(jì)委和組織部門(mén)工作的延伸，特別是“巡視組由紀(jì)委、組織部派出”的誤解廣泛存在②張琰：《你知道嗎 原來(lái)巡視組不是紀(jì)委派來(lái)的》，http://fanfu.people.com.cn/n1/2016/0105/c64371-28013924.html，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2019年3月2日訪(fǎng)問(wèn)。，使得巡視機(jī)構(gòu)在職能定位與機(jī)構(gòu)組織地位上處于尷尬的境地。

究其原因，一方面，巡視機(jī)構(gòu)的職能定位與組織地位缺乏具體的黨內(nèi)規(guī)章制度的支持。雖然《巡視工作條例》第5條第1款明確了巡視機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組與黨中央、省級(jí)黨委的關(guān)系③《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第5條第1款規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分別向黨中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。，但并未明確其與紀(jì)委、組織部等相關(guān)部門(mén)的位階關(guān)系，留下了可爭(zhēng)議的空間。同時(shí)，在現(xiàn)行巡視制度的相關(guān)規(guī)定中，均沒(méi)有涉及巡視機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障既是機(jī)構(gòu)組織地位的重要基礎(chǔ)，也是其獨(dú)立性的重要保證。正是由于這一制度缺陷，巡視過(guò)程中甚至出現(xiàn)了“由被巡視對(duì)象主要負(fù)擔(dān)具體經(jīng)費(fèi)”的案例。④參見(jiàn)任建明：《巡視是如何變味的》，《人民論壇》2011年第28期。這不僅極大地影響了巡視成果的公信力，更可能滋生新的腐敗。另一方面，實(shí)踐中巡視機(jī)構(gòu)與紀(jì)委、組織部關(guān)系過(guò)于緊密的現(xiàn)實(shí)也使得三者在工作職能上難以清晰界定。中央巡視組的前身是中央紀(jì)委、中央組織部巡視組，巡視機(jī)構(gòu)受限于自身的臨時(shí)性、派出性等特征不得不在多方面依賴(lài)于這兩大部門(mén)，且巡視機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成以紀(jì)委、組織部干部為主，工資關(guān)系、職級(jí)待遇，甚至后勤保障都?xì)w其管理①參見(jiàn)蔡文華：《對(duì)加強(qiáng)和完善黨內(nèi)巡視的三點(diǎn)思考》，《理論探索》2016年第4期。，使得巡視機(jī)構(gòu)自身的獨(dú)立性大大弱化。其角色定位不清不僅使具體工作的開(kāi)展得不到有力保障，在自身制度建設(shè)等方面也難以有效開(kāi)展。

（二）巡視方式方法的創(chuàng)新問(wèn)題

“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”是巡視工作的重心，也是制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵導(dǎo)向?，F(xiàn)行巡視機(jī)構(gòu)的巡視監(jiān)督方式依然是以聽(tīng)取匯報(bào)、受理來(lái)信來(lái)訪(fǎng)等傳統(tǒng)的方法為主，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為可以在傳統(tǒng)方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行一定程度的創(chuàng)新。例如，為屏蔽相關(guān)利害沖突，省級(jí)巡視組可在堅(jiān)持自上而下式監(jiān)督主體地位的基礎(chǔ)上，在中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織下，探索橫向異地交叉巡視的新路徑。②參見(jiàn)任鐵纓：《加強(qiáng)和改進(jìn)巡視工作的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)》，《中國(guó)黨政干部論壇》2012年第1期。也有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)下巡視以公開(kāi)式的“明察”為主，對(duì)下級(jí)黨組織震懾力不足，應(yīng)將明察與暗訪(fǎng)相結(jié)合，并在相關(guān)法規(guī)中以列舉式條文初步劃定暗訪(fǎng)的適用范圍。③參見(jiàn)張世洲、宋斌：《全面從嚴(yán)治黨背景下完善黨內(nèi)巡視制度的對(duì)策研究》，《理論探討》2015年第5期。中央紀(jì)委于2010年發(fā)布的《中共中央紀(jì)委中央組織部中央巡視組工作規(guī)則（試行）》第21條明確將“暗訪(fǎng)”作為巡視組走訪(fǎng)調(diào)研的方式之一，規(guī)定“必要時(shí)，可以進(jìn)行暗訪(fǎng)。暗訪(fǎng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)組長(zhǎng)決定或批準(zhǔn)，并由巡視組二人以上進(jìn)行”，但其是否屬于《巡視工作條例》第17條第1款第10項(xiàng)中巡視組了解情況的“適當(dāng)方式”尚存爭(zhēng)議。也有學(xué)者提出應(yīng)“賦予巡視機(jī)構(gòu)更多監(jiān)督權(quán)限”的觀(guān)點(diǎn)，原因在于巡視機(jī)構(gòu)通常面對(duì)的被監(jiān)督對(duì)象在利益上往往盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，臨時(shí)性、流動(dòng)性的巡視機(jī)構(gòu)在面對(duì)這些問(wèn)題時(shí)往往是相對(duì)弱勢(shì)的，因此有必要賦予巡視機(jī)構(gòu)更多更大的監(jiān)督權(quán)限。但筆者認(rèn)為，單純從賦權(quán)的角度并不能真正有效解決監(jiān)督信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，而過(guò)大的權(quán)力反而需要警惕“錢(qián)穆制度陷阱”之窠臼。④“錢(qián)穆制度陷阱”，由我國(guó)歷史學(xué)家在分析中國(guó)政治制度的傳統(tǒng)時(shí)提出，指一個(gè)制度出了毛病，就再定一個(gè)制度來(lái)防止它。相沿日久，日益繁密化的制度積累，往往造成前后矛盾。制度越繁密，也越容易產(chǎn)生歧義，并越發(fā)失去效率。本文指僅擴(kuò)充監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力可能引發(fā)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的死循環(huán)。反之，重視并充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量的作用，拓展多樣化監(jiān)督方式，既是黨的群眾路線(xiàn)方針政策的體現(xiàn)，也是監(jiān)督成本最低的制度方式，為此，重視落實(shí)廣大干部群眾的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)巡視報(bào)告公開(kāi)制度是重要的制度保障。

相關(guān)配套性制度的建設(shè)也是巡視工作進(jìn)一步深入開(kāi)展需要重視的問(wèn)題。例如，目前以紀(jì)委、組織部干部為主的巡視人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，在某種程度上暴露出“封閉性較強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)化程度不高”的問(wèn)題，特別是在面對(duì)一些專(zhuān)業(yè)性領(lǐng)域的技術(shù)性問(wèn)題時(shí)，往往難以更深入地進(jìn)行發(fā)掘；再如，在《巡視工作條例》中涉及的保密制度的問(wèn)題，盡管從組織要求來(lái)看，保密義務(wù)是巡視人員的組織紀(jì)律和職業(yè)要求，且已在實(shí)踐中積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但巡視工作具有一定的特殊性，而《巡視工作條例》中相關(guān)規(guī)定的缺位在一定程度上容易加大被巡視對(duì)象“說(shuō)真話(huà)”的心理負(fù)擔(dān)；同時(shí)，巡視工作中所涉及的如實(shí)供述的義務(wù)落實(shí)問(wèn)題，對(duì)于非黨員身份的領(lǐng)導(dǎo)同志如何適用，法理上存在模糊地帶。《巡視工作條例》第36條第2款規(guī)定：“黨員有義務(wù)向巡視組如實(shí)反映情況”，此規(guī)定常作為被巡視對(duì)象有配合調(diào)查義務(wù)的依據(jù)，但僅僅將主體限定為“黨員”的合理性值得推敲，因?yàn)樵凇氨谎惨晫?duì)象”的表述中，被巡視對(duì)象多為“領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員”，且第37條“被巡視對(duì)象的具體責(zé)任”中也明確表述為“領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人或者其他有關(guān)責(zé)任人員”。因此，強(qiáng)調(diào)“黨員”的主體地位固然有巡視工作限定為黨內(nèi)巡視的因素，但如果涉及非黨員領(lǐng)導(dǎo)同志，條例在相關(guān)規(guī)定上并不嚴(yán)謹(jǐn)。

（三）其他黨內(nèi)監(jiān)督部門(mén)的組織地位及其關(guān)系問(wèn)題

正如中央政治局常委、中央紀(jì)委書(shū)記趙樂(lè)際所說(shuō)：“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是生命線(xiàn)，推動(dòng)解決問(wèn)題是落腳點(diǎn)?！雹訇愔沃危骸秷?jiān)守巡視生命線(xiàn)站牢巡視落腳點(diǎn)》，http://news.163.com/18/0207/09/DA1JFG0100018AOQ.html，網(wǎng)易新聞，2019年3月5日訪(fǎng)問(wèn)。目前巡視成果的轉(zhuǎn)化主要為向被巡視對(duì)象提出整改建議、將涉嫌違紀(jì)違法的具體線(xiàn)索移交給紀(jì)委或政法機(jī)關(guān)以及作為組織部考核選任干部的重要依據(jù)三種類(lèi)型。其中整改建議的落實(shí)，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有權(quán)會(huì)同巡視組進(jìn)行督促，但缺乏相關(guān)程序機(jī)制的支持，該項(xiàng)工作往往淪為被巡視對(duì)象的單方面匯報(bào)。雖然隨著“回頭看”工作的開(kāi)展，在一定程度上對(duì)解決該問(wèn)題起到了督促作用，但也不可避免增加監(jiān)督成本且難以從根本上僅僅通過(guò)巡視手段實(shí)現(xiàn)巡視成果轉(zhuǎn)化的目的。

任何一項(xiàng)制度受限于體系設(shè)計(jì)和自身局限都不可能孤立存在，巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)同樣也需要其他相關(guān)組織資源的配合。在現(xiàn)行體制下，巡視機(jī)構(gòu)只有與紀(jì)委、組織部等其他黨內(nèi)監(jiān)督部門(mén)實(shí)現(xiàn)職能上的有機(jī)銜接才能保證巡視成果的有效轉(zhuǎn)化。如前所述，由于巡視機(jī)構(gòu)自身的職能定位、組織地位及其與其他監(jiān)督部門(mén)的關(guān)系尚不清晰，導(dǎo)致在實(shí)際工作中許多具體問(wèn)題在處理上缺乏嚴(yán)格的制度程序規(guī)定?！堆惨暪ぷ鳁l例》多為相對(duì)寬泛的原則性規(guī)定，在涉及具體問(wèn)題時(shí)缺少?lài)?yán)格的程序性要求，如第29條規(guī)定了紀(jì)委、組織部在收到移交線(xiàn)索、問(wèn)題后有反饋義務(wù)②《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第29條規(guī)定：“有關(guān)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、組織部門(mén)收到巡視移交的問(wèn)題或者線(xiàn)索后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究提出談話(huà)函詢(xún)、初核、立案或者組織處理等意見(jiàn)，并于3個(gè)月內(nèi)將辦理情況反饋巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室?！?，但此后巡視機(jī)構(gòu)能否進(jìn)行再監(jiān)督、其他部門(mén)怠于履行義務(wù)時(shí)如何追責(zé)等問(wèn)題均并未加以明確。此外，關(guān)于巡視機(jī)構(gòu)人員和被巡視對(duì)象的責(zé)任分別在《巡視工作條例》第35條和第37條中有了較為明確的規(guī)定，然而對(duì)于其他部門(mén)相關(guān)責(zé)任人員的追責(zé)在第34條僅規(guī)定了“依據(jù)有關(guān)規(guī)定”，指向不明。

三、關(guān)于進(jìn)一步完善黨內(nèi)巡視制度的思考

進(jìn)一步完善黨內(nèi)巡視制度建設(shè)是新時(shí)代從嚴(yán)治黨，嚴(yán)格黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度舉措。為了使巡視工作在依法治國(guó)、依規(guī)治黨的背景下更加科學(xué)化、合理化、制度化，在總結(jié)前期巡視工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，需要在理論上和實(shí)踐中深化認(rèn)識(shí)，不僅關(guān)注黨內(nèi)監(jiān)督各部門(mén)之間的良性互動(dòng)關(guān)系，更要在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的制度大框架下，積極探索與法律監(jiān)督部門(mén)之間的有機(jī)銜接，以構(gòu)建更加科學(xué)合理的黨內(nèi)巡視制度。

（一）明確巡視機(jī)構(gòu)的角色定位

巡視機(jī)構(gòu)的角色定位涉及其職能定位、組織地位等因素，需要從巡視機(jī)構(gòu)監(jiān)督特性的角度加以明確。首先，巡視機(jī)構(gòu)的監(jiān)督特性是自上而下，工作目標(biāo)是重抓一把手，不同于“上級(jí)監(jiān)督不到，同級(jí)監(jiān)督不了，下級(jí)監(jiān)督不敢”③姚玉斐：《十八大以來(lái)巡視監(jiān)督的基本經(jīng)驗(yàn)》，《人民論壇》2017年第12期。的紀(jì)委、組織部等其他黨內(nèi)監(jiān)督部門(mén)。同時(shí)，巡視機(jī)構(gòu)由黨中央和省級(jí)黨委派出，直接向派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，來(lái)自上級(jí)的授權(quán)彌補(bǔ)了傳統(tǒng)監(jiān)督手段的不足，既賦予了巡視機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性，也為其監(jiān)督下級(jí)黨組織尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部成員提供了有力后盾；其次，巡視機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)了一定的獨(dú)立性。中央巡視機(jī)構(gòu)由中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和中央巡視組三部分構(gòu)成。根據(jù)《巡視工作條例》第5條第2款，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)為中央紀(jì)委書(shū)記，副組長(zhǎng)為中央組織部部長(zhǎng)，成員分別為中央紀(jì)委、中央組織部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志。值得注意的是，領(lǐng)導(dǎo)小組和巡視組均由黨中央設(shè)立，巡視組向領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，而領(lǐng)導(dǎo)小組則直接向黨中央負(fù)責(zé)。此設(shè)置體現(xiàn)出，巡視機(jī)構(gòu)并非紀(jì)委、組織部的下屬或派出機(jī)構(gòu)，而是具有獨(dú)立性；再次，巡視機(jī)構(gòu)在職能上僅發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而不查辦具體案件，因此其工作必須與其他有處理權(quán)的監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行有機(jī)銜接與配合；同時(shí)，《巡視工作條例》第18條明確了巡視工作不同于以事后監(jiān)督為主的紀(jì)委和組織部門(mén)，其職能上有利于實(shí)行事前、事中監(jiān)督，使得黨的監(jiān)督工作更具有主動(dòng)性、靈活性。①《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第18條規(guī)定：“巡視組依靠被巡視黨組織開(kāi)展工作，不干預(yù)被巡視地區(qū)（單位）的正常工作，不履行執(zhí)紀(jì)審查的職責(zé)?！笨傮w上看，巡視制度的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制中對(duì)于前端性“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”的重視，有效完善了黨內(nèi)監(jiān)督體系在科學(xué)化與合理性方面的不足。

因此，應(yīng)考慮以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確巡視機(jī)構(gòu)的角色定位，在人員編制、辦公場(chǎng)所及后勤保障等方面獨(dú)立于紀(jì)委、組織部門(mén)等，形成巡視機(jī)構(gòu)、紀(jì)委、組織部門(mén)相對(duì)獨(dú)立且各司其職的全方位黨內(nèi)監(jiān)督體系。具體而言，經(jīng)費(fèi)保障則由派出機(jī)關(guān)即上級(jí)黨委單獨(dú)列支。關(guān)于巡視組成員的構(gòu)成與變更，應(yīng)由省級(jí)黨委書(shū)記決定，并報(bào)中央巡視領(lǐng)導(dǎo)小組備案。②參見(jiàn)侍舒?zhèn)ィ骸吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度現(xiàn)狀及對(duì)策研究》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2018年第15期。也有學(xué)者建議在巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，由黨委副書(shū)記擔(dān)任組長(zhǎng)，紀(jì)委書(shū)記和組織部長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)，以強(qiáng)調(diào)其與紀(jì)委、組織部門(mén)的職責(zé)與地位關(guān)系。至于巡視工作報(bào)告，巡視組組長(zhǎng)通常向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)，必要時(shí)還可直接向黨委書(shū)記匯報(bào)。③參見(jiàn)李全華：《黨內(nèi)巡視制度的改革與完善》，《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2012年第15期。巡視機(jī)構(gòu)相關(guān)制度及其程序設(shè)計(jì)的主要目的在于，在確保巡視機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的同時(shí)，協(xié)調(diào)好與其他黨內(nèi)監(jiān)督部門(mén)的關(guān)系。

（二）建立巡視報(bào)告公開(kāi)制度以及責(zé)任落實(shí)制度

2017年11月底通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》明確提出了“建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方黨委分級(jí)負(fù)責(zé)，各部門(mén)各單位各負(fù)其責(zé)的黨務(wù)公開(kāi)工作領(lǐng)導(dǎo)體制”。④《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》第5條第1款規(guī)定：“建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方黨委分級(jí)負(fù)責(zé)，各部門(mén)各單位各負(fù)其責(zé)的黨務(wù)公開(kāi)工作領(lǐng)導(dǎo)體制?！钡?條規(guī)定：“黨的組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)所承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，建立健全黨務(wù)公開(kāi)的保密審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息發(fā)布、政策解讀、輿論引導(dǎo)、輿情分析、應(yīng)急處置等工作機(jī)制?！毖惨晥?bào)告公開(kāi)制度作為黨內(nèi)公開(kāi)制度的重要一環(huán)，既是人民群眾知情權(quán)的重要保障，也是充分調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督力量的有力環(huán)節(jié)?！堆惨暪ぷ鳁l例》對(duì)巡視報(bào)告公開(kāi)已有了概括性規(guī)定⑤《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第32條規(guī)定：“巡視進(jìn)駐、反饋、整改等情況，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式公開(kāi)，接受黨員、干部和人民群眾監(jiān)督?！保唧w到巡視報(bào)告格式、內(nèi)容的規(guī)范程度以及相關(guān)程序并無(wú)統(tǒng)一要求。具體而言，十八大以來(lái)每輪巡視后，被巡視對(duì)象的整改情況都會(huì)在中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站上公開(kāi)，但是，各個(gè)地區(qū)、單位的報(bào)告良莠不齊，有的直面問(wèn)題，通過(guò)數(shù)字、表格等形式展現(xiàn)具體的整改成果；有的則避實(shí)就虛，轉(zhuǎn)移重點(diǎn)，用語(yǔ)模糊，對(duì)于黨風(fēng)廉政建設(shè)的相關(guān)問(wèn)題談及較少。

巡視報(bào)告的質(zhì)量與整改落實(shí)的實(shí)效性息息相關(guān)。以被巡視對(duì)象的落實(shí)情況報(bào)告為例，筆者認(rèn)為，報(bào)告總體結(jié)構(gòu)上應(yīng)以當(dāng)前問(wèn)題總結(jié)、整改階段性目標(biāo)、落實(shí)方法及期限三大板塊為基礎(chǔ)進(jìn)行拓展，不屬于巡視范圍內(nèi)的事項(xiàng)不應(yīng)寫(xiě)進(jìn)報(bào)告，以免干擾巡視工作主題。內(nèi)容上應(yīng)追求簡(jiǎn)潔明了，以六大紀(jì)律為主體內(nèi)容⑥“六大紀(jì)律”是指中國(guó)共產(chǎn)黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律，其也是巡視工作巡查的重點(diǎn)。，直指問(wèn)題、重要線(xiàn)索及整改方案，盡量避免出現(xiàn)“可能”“不到位”“有待加強(qiáng)”等模糊性用語(yǔ)。此外，隨著巡視報(bào)告公開(kāi)制度的日趨完善，責(zé)任的歸屬也將愈發(fā)清晰。例如，巡視組怠于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或者捏造問(wèn)題，且造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)及時(shí)追究巡視人員的主體責(zé)任；再如，上級(jí)、有關(guān)部門(mén)未及時(shí)處理問(wèn)題線(xiàn)索或者被巡視對(duì)象未有效整改的，報(bào)告公開(kāi)也為問(wèn)責(zé)相關(guān)具體人員提供了依據(jù)。①參見(jiàn)任建明、林文根：《巡視制度及其可持續(xù)發(fā)展研究》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第10期。值得一提的是，巡視報(bào)告公開(kāi)制度可與“回頭看”相結(jié)合建立相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，堅(jiān)持“依規(guī)依紀(jì)、實(shí)事求是，失責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)，懲前毖后、治病救人，分級(jí)負(fù)責(zé)、層層落實(shí)責(zé)任”的問(wèn)責(zé)原則。②《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例》第3條規(guī)定：“黨的問(wèn)責(zé)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則：依規(guī)依紀(jì)、實(shí)事求是，失責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)，懲前毖后、治病救人，分級(jí)負(fù)責(zé)、層層落實(shí)責(zé)任?！睂?duì)于被巡視對(duì)象敷衍整改、拒不整改等現(xiàn)象，應(yīng)嚴(yán)格追責(zé)至個(gè)人，公開(kāi)批評(píng)，以問(wèn)責(zé)促整改。其中，對(duì)于失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，應(yīng)實(shí)行終身問(wèn)責(zé)制，不論其責(zé)任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。③《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例》第10條規(guī)定：“實(shí)行終身問(wèn)責(zé)，對(duì)失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，不論其責(zé)任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)?！?/p>

（三）完善信息收集的相關(guān)配套措施

巡視機(jī)構(gòu)是專(zhuān)職調(diào)查機(jī)構(gòu)，應(yīng)以“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”為導(dǎo)向，為此應(yīng)積極探索更加有效的信息收集手段，完善相關(guān)配套措施：第一，優(yōu)化人員配置，適當(dāng)吸收專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，打破以往封閉式的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，形成以“封閉式為主，開(kāi)放式為輔”的巡視人員結(jié)構(gòu)新模式。此外可加強(qiáng)中央與地方、各省市區(qū)巡視人員之間有計(jì)劃的交流任職，培養(yǎng)適應(yīng)能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富、值得黨和人民信賴(lài)的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。同時(shí)可適當(dāng)吸收各個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者擔(dān)任兼職巡視員，形成“專(zhuān)家學(xué)者庫(kù)”，根據(jù)具體巡視方案選擇合適的人員進(jìn)行輔助，提升巡視隊(duì)伍整體的專(zhuān)業(yè)化水平；第二，規(guī)范被巡視對(duì)象的如實(shí)供述義務(wù)，盡快出臺(tái)具有針對(duì)性的巡視保密制度。除明確巡視人員的保密義務(wù)以及相應(yīng)責(zé)任外，可將實(shí)踐中對(duì)保密措施的有益探索轉(zhuǎn)化為具體制度，并通過(guò)列舉式條文予以體現(xiàn)。如采取“一對(duì)一”的方式聽(tīng)取情況時(shí)，談話(huà)地點(diǎn)不限于巡視組駐地而由知情人和巡視組協(xié)商確定等。關(guān)于舉報(bào)人保護(hù)方面，舉報(bào)人因本人或者其近親屬的人身安全面臨危險(xiǎn)的，可向當(dāng)?shù)丶o(jì)委等相關(guān)部門(mén)提出保護(hù)申請(qǐng)，相關(guān)部門(mén)審查后認(rèn)為確有必要的，應(yīng)及時(shí)采取相應(yīng)措施。此外，《巡視工作條例》中關(guān)于非黨員領(lǐng)導(dǎo)同志如實(shí)供述義務(wù)之規(guī)定的欠缺，應(yīng)考慮通過(guò)法律上的相關(guān)規(guī)定予以彌補(bǔ)。同時(shí)為體現(xiàn)黨員從嚴(yán)要求的原則，在將該義務(wù)主體擴(kuò)展至每一個(gè)被巡視對(duì)象時(shí)，黨員對(duì)義務(wù)的違背將從重處罰，則更具合理性。

（四）強(qiáng)化與其他黨內(nèi)監(jiān)督部門(mén)的銜接配合

發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的目的是解決問(wèn)題，只有正確認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才能避免巡視制度淪為“自我滿(mǎn)足”，否則隨著巡視次數(shù)的增加，難免會(huì)導(dǎo)致巡視工作邊際效應(yīng)的遞減。④參見(jiàn)鐘龍彪：《十八大以來(lái)黨內(nèi)巡視監(jiān)督的改進(jìn)及其啟示》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2014年第6期。在現(xiàn)行體制下，為了促進(jìn)巡視成果的轉(zhuǎn)化，一方面應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范巡視機(jī)構(gòu)對(duì)整改建議落實(shí)的監(jiān)督工作，總結(jié)“回頭看”中的有益經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)程序機(jī)制，明確被巡視黨組織整改主體責(zé)任、主要負(fù)責(zé)人第一責(zé)任，避免形式性整改、選擇性整改。另一方面，影響巡視成果轉(zhuǎn)化的重要因素來(lái)自巡視機(jī)構(gòu)與紀(jì)委、組織部門(mén)等其他黨內(nèi)監(jiān)督部門(mén)的有機(jī)銜接與密切配合。鑒于巡視機(jī)構(gòu)的職能定位主要為“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”，致力于彌補(bǔ)傳統(tǒng)監(jiān)督方式的不足，因此具體問(wèn)題的解決很大程度地依賴(lài)于其他黨內(nèi)監(jiān)督部門(mén)。而強(qiáng)化巡視機(jī)構(gòu)與其他黨內(nèi)監(jiān)督部門(mén)的銜接與配合，既需要具體程序規(guī)范的引導(dǎo)，也離不開(kāi)相關(guān)責(zé)任制度的倒逼。巡視是對(duì)下級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部“德、能、勤、績(jī)、廉”的一次全面檢驗(yàn)，因此應(yīng)把督促巡視整改的落實(shí)作為紀(jì)委、組織部日常監(jiān)督的重要內(nèi)容，把巡視結(jié)果作為干部考核評(píng)價(jià)、選拔任用的重要依據(jù)。為此，應(yīng)完善巡視成果轉(zhuǎn)化責(zé)任制，實(shí)行嚴(yán)格的個(gè)人責(zé)任追究制度。具體而言，巡視機(jī)構(gòu)將被巡視對(duì)象明顯違反黨紀(jì)國(guó)法的有關(guān)問(wèn)題線(xiàn)索移交給紀(jì)委，紀(jì)委未依規(guī)處理而后得到證實(shí)的，紀(jì)委有關(guān)人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；巡視機(jī)構(gòu)在巡視報(bào)告中認(rèn)為被巡視對(duì)象明顯不適任領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)，組織部無(wú)正當(dāng)理由在考核評(píng)價(jià)、選拔任用時(shí)未予以參考而后出現(xiàn)嚴(yán)重后果的，組織部人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。①參見(jiàn)鄭傳坤、黃清吉：《健全黨內(nèi)監(jiān)督與完善巡視制度》，《政治學(xué)研究》2009年第5期。另外，基于巡視機(jī)構(gòu)在黨內(nèi)監(jiān)督體系中的特殊性，應(yīng)在相關(guān)程序中賦予其對(duì)巡視成果轉(zhuǎn)化再行監(jiān)督的權(quán)力。

（五）注重與相關(guān)法律的銜接

黨內(nèi)監(jiān)督不是一個(gè)封閉、自我完善的體系，其發(fā)展既要建立在自身的理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索的基礎(chǔ)之上，也要注重與外在監(jiān)督的有效銜接，尤其是注重與相關(guān)法律規(guī)定的貫通融合。我國(guó)社會(huì)主義法律體系日趨科學(xué)化、合理化、系統(tǒng)化，可為黨內(nèi)巡視制度的完善及相關(guān)配套措施的構(gòu)建提供有益參考。例如，被巡視單位領(lǐng)導(dǎo)干部的考察要求可以以新修訂的《公務(wù)員法》第59條關(guān)于“公務(wù)員紀(jì)律”的規(guī)定為基礎(chǔ)②《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（2018年新修）第59條規(guī)定：“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵紀(jì)守法，不得有下列行為：（一）散布有損憲法權(quán)威、中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家聲譽(yù)的言論，組織或者參加旨在反對(duì)憲法、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)；（二）組織或者參加非法組織，組織或者參加罷工；（三）挑撥、破壞民族關(guān)系，參加民族分裂活動(dòng)或者組織、利用宗教活動(dòng)破壞民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定；（四）不擔(dān)當(dāng)，不作為，玩忽職守，貽誤工作；（五）拒絕執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令；（六）對(duì)批評(píng)、申訴、控告、檢舉進(jìn)行壓制或者打擊報(bào)復(fù)；（七）弄虛作假，誤導(dǎo)、欺騙領(lǐng)導(dǎo)和公眾；（八）貪污賄賂，利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利；（九）違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)；（十）濫用職權(quán)，侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；（十一）泄露國(guó)家秘密或者工作秘密；（十二）在對(duì)外交往中損害國(guó)家榮譽(yù)和利益；（十三）參與或者支持色情、吸毒、賭博、迷信等活動(dòng)；（十四）違反職業(yè)道德、社會(huì)公德和家庭美德；（十五）違反有關(guān)規(guī)定參與禁止的網(wǎng)絡(luò)傳播行為或者網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)；（十六）違反有關(guān)規(guī)定從事或者參與營(yíng)利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織中兼任職務(wù)；（十七）曠工或者因公外出、請(qǐng)假期滿(mǎn)無(wú)正當(dāng)理由逾期不歸；（十八）違紀(jì)違法的其他行為?！保⒔Y(jié)合具體實(shí)際；再如巡視工作中舉報(bào)人保護(hù)的具體措施可以參照《刑事訴訟法》第62條關(guān)于“證人保護(hù)”之規(guī)定③《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第62條規(guī)定:“對(duì)于危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪、毒品犯罪等案件，證人、鑒定人、被害人因在訴訟中作證，本人或者其近親屬的人身安全面臨危險(xiǎn)的，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取以下一項(xiàng)或者多項(xiàng)保護(hù)措施： (一)不公開(kāi)真實(shí)姓名、住址和工作單位等個(gè)人信息； (二)采取不暴露外貌、真實(shí)聲音等出庭作證措施； (三)禁止特定的人員接觸證人、鑒定人、被害人及其近親屬； (四)對(duì)人身和住宅采取專(zhuān)門(mén)性保護(hù)措施； (五)其他必要的保護(hù)措施。，切實(shí)保障舉報(bào)人的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全。此外，雖然十八大黨內(nèi)巡視已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但鑒于公職人員并非皆為黨員的現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)踐中仍存在著對(duì)“非黨內(nèi)公職人員”的監(jiān)督漏洞。《監(jiān)察法》的出臺(tái)可以有效彌補(bǔ)這一不足，使得黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)結(jié)合有法可依。在此基礎(chǔ)上，關(guān)于《巡視工作條例》第34條所規(guī)定的其他部門(mén)的配合責(zé)任，就可區(qū)分為黨紀(jì)處分和政務(wù)處分兩部分：④黨紀(jì)處分適用于《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第42條之規(guī)定⑤，即依照《紀(jì)律處分條例》《黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例》等規(guī)定進(jìn)行處理。將《黨內(nèi)監(jiān)督條例》作為其他黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的一般法，既有利于黨委和紀(jì)委、組織部等有關(guān)部門(mén)責(zé)任的落實(shí)，也有利于黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系的完整性與統(tǒng)一性；關(guān)于政務(wù)處分，根據(jù)《公務(wù)員法》第53條第1款

證人、鑒定人、被害人認(rèn)為因在訴訟中作證，本人或者其近親屬的人身安全面臨危險(xiǎn)的，可以向人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)請(qǐng)求予以保護(hù)。人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)依法采取保護(hù)措施，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合?！?/p>

④ 參見(jiàn)朱?；荩骸秶?guó)家監(jiān)察法對(duì)公職人員紀(jì)律處分體制的重構(gòu)》，《行政法學(xué)研究》2018年第3期.

⑤ 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第42條規(guī)定：“黨委（黨組）、紀(jì)委（紀(jì)檢組）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)履行黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任和問(wèn)題整改落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，對(duì)不履行或者不正確履行黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)，以及糾錯(cuò)、整改不力的，依照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等規(guī)定處理。”第4項(xiàng)①《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（2018年新修）第53條第1款第4項(xiàng)規(guī)定：“公務(wù)員必須遵守紀(jì)律，不得有下列行為：…(四)不擔(dān)當(dāng)，不作為，玩忽職守，貽誤工作；…”和《監(jiān)察法》第11條第1款第（3）項(xiàng)②《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第11條第1款第（3）項(xiàng)規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)：…（三）對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定 ；對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議?！保垂珓?wù)員“不擔(dān)當(dāng)，不作為，玩忽職守，貽誤工作”的，屬于違法違紀(jì)行為，應(yīng)依照《監(jiān)察法》予以處分。同時(shí)，《巡視工作條例》第28條規(guī)定③《 中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第28條規(guī)定：“對(duì)巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和線(xiàn)索，派出巡視組的黨組織作出分類(lèi)處置的決定后，依據(jù)干部管理權(quán)限和職責(zé)分工，按照以下途徑進(jìn)行移交：（一）對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)的線(xiàn)索和作風(fēng)方面的突出問(wèn)題，移交有關(guān)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)；（二）對(duì)執(zhí)行民主集中制、干部選拔任用等方面存在的問(wèn)題，移交有關(guān)組織部門(mén)；（三）其他問(wèn)題移交相關(guān)單位。”，對(duì)巡視移交的問(wèn)題或線(xiàn)索的處理，若紀(jì)委、組織部等其他部門(mén)怠于執(zhí)行，應(yīng)依照《監(jiān)察法》承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。此外，根據(jù)《公務(wù)員法》第61條第2款④《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（2018年新修）第61條第2款規(guī)定：“對(duì)同一違紀(jì)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)作出政務(wù)處分決定的，公務(wù)員所在機(jī)關(guān)不再給予處分?！焙汀都o(jì)律處分條例》第33條第2款⑤《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2018年新修）第33條第2款規(guī)定：“黨員依法受到政務(wù)處分、行政處罰，應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)責(zé)任的，黨組織可以根據(jù)生效的政務(wù)處分、行政處罰決定認(rèn)定的事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)，經(jīng)核實(shí)后依照本條例規(guī)定給予黨紀(jì)處分或者組織處理?！币?guī)定，對(duì)于黨員的同一違紀(jì)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)已作出政務(wù)處分決定的，公務(wù)員所在機(jī)關(guān)不再給予處分，但黨組織仍可以依規(guī)予以黨紀(jì)處分。

系統(tǒng)總結(jié)黨內(nèi)巡視制度的經(jīng)驗(yàn)成果與不足之處，在理論上和實(shí)踐中不斷加以完善，是新時(shí)代加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要內(nèi)容之一。為此，需要明確黨內(nèi)巡視機(jī)構(gòu)的職能定位及組織地位，創(chuàng)新巡視方式方法，科學(xué)界定巡視機(jī)構(gòu)與其他黨內(nèi)監(jiān)督部門(mén)的關(guān)系及職能配合協(xié)調(diào)，建立規(guī)范的巡視報(bào)告公開(kāi)制度以及責(zé)任落實(shí)制度，并注重與相關(guān)法律的銜接。這是強(qiáng)化巡視工作成果、進(jìn)一步深化巡視制度建設(shè)的重要發(fā)展方向。