反思與進路：我國高新技術產(chǎn)業(yè)財政補貼的法治化

張一武

（安徽大學法學院，合肥 230601）

近年來，我國高新技術產(chǎn)業(yè)獲得了快速的發(fā)展，財政資金的大力支持功不可沒。直接、巨額、持續(xù)的財政補貼投入，對高新技術產(chǎn)業(yè)的行業(yè)擴張和產(chǎn)能增加作用甚大，政府調節(jié)和優(yōu)化我國產(chǎn)業(yè)結構的目的也得以實現(xiàn)。但需要指出的是，財政補貼本身也是一把“雙刃劍”，如不進行有效的規(guī)范，也會產(chǎn)生功能異化并引發(fā)一系列問題。光伏發(fā)電和新能源汽車行業(yè)的發(fā)展就經(jīng)歷了財政補貼的雙面性作用，行業(yè)迅速發(fā)展的同時也暴露出不少問題。由于缺乏完善的補貼規(guī)范體系，財政補貼過多、過濫，無法對政府權力和私人權利的濫用施加足夠規(guī)則約束，由此產(chǎn)生制度漏洞，并形成過度刺激的效果，受補貼行業(yè)和企業(yè)過度擴張、大量騙補、補貼資金濫用、“補貼依賴癥”等問題廣泛存在。同時，過多、過濫的財政補貼也扭曲了市場機制，致使落后企業(yè)無法及時淘汰、市場競爭秩序嚴重受損。［1］這一系列問題，都反映出了高新技術產(chǎn)業(yè)財政補貼（以下簡稱高新產(chǎn)業(yè)補貼）法治思維的缺失，致使補貼規(guī)定、補貼實施和補貼使用都出現(xiàn)了不同程度的異化。特別在現(xiàn)有規(guī)定并未進行修正而原有問題和漏洞仍然存在的情況下，需要反思光伏發(fā)電和新能源汽車行業(yè)為代表的高新技術產(chǎn)業(yè)補貼的不足之處，重塑高新技術產(chǎn)業(yè)財政補貼的法治化、規(guī)范化體系，以確保高新技術產(chǎn)業(yè)能夠迅速且健康、穩(wěn)定地發(fā)展。

一、高新技術產(chǎn)業(yè)財政補貼的效應分析：以功能發(fā)揮為視角

廣義的財政補貼包括直接交付資金或利益而給與的補貼，如價格補貼、創(chuàng)新補貼等（以下統(tǒng)稱為直接補貼），也包括通過減免法定義務、間接給付財政資金或利益而進行的補貼，包括稅收優(yōu)惠等（以下統(tǒng)稱為間接補貼）。［2］各類補貼形式都各具特點，實際作用也各不相同。

（一）正面效應：補貼功能的正常發(fā)揮

1.激勵創(chuàng)新投入：財政補貼的“擠入效應”

財政補貼，尤其是其中的直接補貼，能夠對企業(yè)創(chuàng)新和技術研發(fā)起到良好的激勵作用。企業(yè)進行創(chuàng)新研究，往往需要耗費大量的物力資源和人才資源，由此需要大量的資金支持。然而，在很多情況下，企業(yè)可能會因為自身發(fā)展不足而出現(xiàn)資金缺乏、融資困難等問題，由此致使企業(yè)創(chuàng)新缺乏資金支持而停滯。但在高新技術產(chǎn)業(yè)領域，技術和創(chuàng)新又是企業(yè)發(fā)展和競爭的必要手段。因此，政府財政資金的直接投入，將會產(chǎn)生成本上的直接促進作用，即在直接補貼的作用下，企業(yè)的資產(chǎn)約束將會有所削弱，創(chuàng)新所耗成本在一定程度上得到補償，企業(yè)將有更多的資金和精力投入到技術創(chuàng)新之中。而且，基于政府財政資金的成本補償和激勵，企業(yè)也會投入更多的資金到創(chuàng)新和技術研發(fā)之中，由此財政資金產(chǎn)生了“擠入效應”，將企業(yè)資金“擠入”技術創(chuàng)新中。［3］此外，稅收優(yōu)惠、財政貼息等間接補貼措施，盡管不會直接對企業(yè)創(chuàng)新資金投入量產(chǎn)生直接影響，但間接補貼的獲取需要以企業(yè)按規(guī)定進行高新技術創(chuàng)新為前提，由此對企業(yè)研發(fā)投入的增加起到了激勵作用，即間接補貼對企業(yè)創(chuàng)新也是具有“擠入效應”的，而且效果往往更為穩(wěn)定和持久。［4］

2.提高我國的國際競爭力：技術發(fā)展與政策環(huán)境優(yōu)化

在國家層面上，財政補貼對國內創(chuàng)新的鼓勵，會促進國內受補貼行業(yè)的技術不斷更新、優(yōu)化，該行業(yè)的技術狀況和競爭能力也會不斷變強，國家在該行業(yè)的國際競爭力也自然會得到提高。而且，需要指出的是，國家財政補貼的投入行業(yè)往往是具有重大戰(zhàn)略意義的，除農(nóng)業(yè)等基礎民生領域外，都主要是高新技術領域，是當下國際競爭的重點領域，一個國家如果能在高新技術領域取得領先，那么在國際競爭和談判中也將具有更多籌碼。在此意義上，財政補貼對于提高我國高新產(chǎn)業(yè)技術的國際競爭力十分重要。此外，國家間的競爭也包括投資環(huán)境上的競爭，投資環(huán)境決定了國家對外資和外國技術的吸引能力，而其中的財政補貼政策環(huán)境則是一大重點。公平、完善且寬厚的財政補貼政策，將會降低企業(yè)運營成本并提升利潤空間，由此具有更大的吸引力。對于外部技術的引入也與之類似，財政補貼上的優(yōu)惠將會降低技術轉讓、技術投產(chǎn)、產(chǎn)品銷售和使用等產(chǎn)生的成本，對技術轉讓者、受讓者和使用者來說都具有巨大的吸引力。特別是在經(jīng)濟發(fā)展高度國際化的當下，資本和技術的持有者具有更多的選擇，國家間的政策環(huán)境競爭也更加激烈，因此補貼政策對于提高我國的政策競爭力意義重大。

3.促進產(chǎn)業(yè)結構的調整和優(yōu)化：財政補貼的引導功能

盡管市場自發(fā)作用也能夠促成產(chǎn)業(yè)結構的調整和優(yōu)化，但這種促成是十分漫長的，而且會導致資源浪費、社會動蕩等并造成巨大的社會成本。因此，不宜期待市場低效的自發(fā)演進，而需要政府的適當介入和調控引導，而主要途徑就是依托財政補貼手段。而且，政府掌管著整個國家公共資源的使用和流向，具有足夠的能力去引導市場的發(fā)展方向，進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構的調整和優(yōu)化。因此，當政府動用財政資金對某個企業(yè)或行業(yè)進行補貼時，該企業(yè)或行業(yè)將會獲得巨大的公共資源支持而得以迅猛發(fā)展。［5］此外，財政補貼的介入，諸如價格補貼、創(chuàng)新支持、稅費減免、財政貼息等都能夠大幅度降低企業(yè)的經(jīng)營成本，并可增大企業(yè)的利潤空間和市場競爭力，由此對市場主體而言具有極大的吸引力。同時，受補貼者對政府號召的響應和獲益，在市場中會產(chǎn)生良性的示范效應，進而鼓勵有關市場主體進行轉型或進入該受補貼行業(yè)。因此，在財政補貼的影響下，行業(yè)的市場主體數(shù)量、規(guī)模以及競爭力都會大大增加，進而促成整個行業(yè)的壯大，而落后行業(yè)則會因優(yōu)勢的相對降低而逐步被淘汰，最終產(chǎn)業(yè)結構的調整和優(yōu)化也得以實現(xiàn)。

（二）負面效應：補貼功能的異化

1.抑制創(chuàng)新投入：擠出效應的影響

一直以來，關于補貼對創(chuàng)新的作用類型一直未有定論，也有不少學者認為補貼具有抑制創(chuàng)新的“擠出效應”，即補貼資金擠出了企業(yè)在創(chuàng)新上的自我支出。［6］一方面，一般而言，企業(yè)的創(chuàng)新資金的投入額是存在閾值的，當財政補貼率過高時，企業(yè)會因為創(chuàng)新成本的滿足和利潤追求之考量，而縮小企業(yè)自身的投入，將財政補貼作為企業(yè)創(chuàng)新的主要資金來源，進而擠出了企業(yè)原計劃的創(chuàng)新投入。更有學者在研究OECD的17個會員國數(shù)據(jù)的情況下提出，政府財政補貼對企業(yè)創(chuàng)新投入增加的促進效應與政府財政補貼率呈現(xiàn)“倒U型”曲線并計算出最優(yōu)補貼率，當財政補貼率大于最優(yōu)補貼率時，企業(yè)的創(chuàng)新投入會開始降低，財政補貼的創(chuàng)新激勵功能也發(fā)生了異化。另外一方面，政府的財政補貼政策意味著大量的資源涌入，由此企業(yè)在安排創(chuàng)新和技術研發(fā)工作時，會更加傾向于迎合政府的補貼要求，因為此時政府補貼對這些企業(yè)來說幾乎沒有邊際成本。此時，逆向選擇和道德風險容易發(fā)生。［7］基于利益的追求，企業(yè)會以獲取補貼為主要導向而盲目，而且直接補貼的無償性質，企業(yè)不太關注補貼資金的使用效率問題，而僅重視補貼形式條件的滿足，進而致使財政資金使用的低效化和資源的浪費，創(chuàng)新投入被相對地擠出了。

2.削弱企業(yè)競爭動力：“補貼依賴癥”的產(chǎn)生

根據(jù)“經(jīng)濟人”假設，企業(yè)的競爭動力是通過在市場中維持或擴大市場占有份額獲取收益。然而，高額財政補貼的介入，尤其是直接補貼，會對企業(yè)競爭和競爭力獲取的積極性產(chǎn)生削弱作用。高額的財政補貼不僅補償了企業(yè)的運營成本，同時也擴充了企業(yè)的收益空間，進而在一定程度上滿足了企業(yè)利潤追求的目標。此外，財政補貼還賦予了企業(yè)在價格競爭上的先天競爭優(yōu)勢，使企業(yè)在市場競爭中能輕易立于“不敗之地”。因此，在收益獲取及市場競爭力的保持和獲取上，財政補貼都起到了巨大的幫扶作用，而長期作用下會滋生企業(yè)及行業(yè)的“補貼依賴癥”，由此產(chǎn)生的結果是企業(yè)對自身發(fā)展態(tài)勢和競爭能力的錯誤估計以及對市場競爭的錯誤認識，即企業(yè)的競爭與創(chuàng)新意識以及市場靈敏度因此被削弱了。而且，企業(yè)的這種先天競爭優(yōu)勢系政府人為賦予、不會長久存在，政策的變化或補貼的剝離會輕易降低企業(yè)的競爭優(yōu)勢，此時面對殘酷的市場競爭企業(yè)可能會無所適從，由此產(chǎn)生的損害也十分廣泛和深遠。例如：光伏產(chǎn)業(yè)的“斷奶令”降低了財政補貼金額，由此大幅縮減了企業(yè)的競爭優(yōu)勢，光伏產(chǎn)業(yè)哀鴻遍野。數(shù)十家大型光伏企業(yè)聯(lián)名致信新華社，希望中央能收回成命、再緩幾年。［8］財政補貼的長期支持，致使光伏企業(yè)習以為然并將其作為發(fā)展和競爭的基礎，也正因如此當政府撤除支持后才會引發(fā)如此劇烈的“禁斷癥狀”。

3.扭曲市場機制：“優(yōu)勝劣汰”的失靈

“優(yōu)勝劣汰”功能是市場競爭機制的主要內容，一方面優(yōu)質的市場主體將得到更多的資源流入而獲得更多的發(fā)展空間和機會，也能夠在市場競爭中擴大市場份額，另一方面生產(chǎn)效率低下、產(chǎn)品和技術落后的劣質企業(yè)將會流失原有的資源，也會逐漸喪失其原有市場地位并被迫離開市場，由此市場整體得以良性發(fā)展。而“優(yōu)勝劣汰”功能的發(fā)揮主要通過企業(yè)之間在產(chǎn)品和價格上的競爭對抗，而其中的價格競爭是較為重要的一部分。如前所述，獲得補貼的企業(yè)在實際市場競爭中具有先天上的成本優(yōu)勢，利潤空間相較未獲補貼者要大得多，由此價格競爭力也更強，此時價格競爭機制被人為地扭曲了。特別是財政補貼過多過濫時，“優(yōu)勝劣汰”功能也會被扭曲，一方面不該享受補貼的群體得到了政府的財政支持，而無法及時將其淘汰，另一方面其他未獲補貼者的競爭力被相對削弱，而被逐漸淘汰，由此產(chǎn)生的后果是公平市場競爭環(huán)境的破壞，市場也失去了對資源配置和企業(yè)淘汰的主導地位。歐盟委員會的一向觀點也認同這一扭曲作用，補貼可以通過抑制競爭對手的擴張或是誘使現(xiàn)有競爭者退出市場等方式來間接增強企業(yè)的市場力量。

二、問題與反思：我國高新技術產(chǎn)業(yè)補貼的政策之困

一直以來，我國對高新技術產(chǎn)業(yè)投入的財政資金都相當大，在我國財政預算支出中也占比較大。但對于高新產(chǎn)業(yè)補貼的統(tǒng)一規(guī)范體系，我國卻一直未能建立，實踐中形成了政策主導、法律缺失、市場機制被輕視的政策困境。同時，由于部門在制定文件時的主要考量在于產(chǎn)業(yè)的刺激與發(fā)展實效，財政補貼的法治約束效果一直缺乏足夠的關注和重視，由此為補貼功能異化埋下伏筆。此外，地方政府在政策制定和補貼實施上也存在立場錯位問題，致使公平的市場競爭環(huán)境受損嚴重。

（一）國家層面：高新技術產(chǎn)業(yè)的財政補貼立法不完善

針對高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展刺激，《中國制造2025》、《高新技術企業(yè)認定管理辦法》（以下簡稱《認定辦法》）、《關于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應用工作的通知》（以下簡稱《新能源推廣》）、《關于分布式光伏發(fā)電實行按照電量補貼政策等有關問題的通知》（以下簡稱《光伏補貼政策》）等文件都對財政補貼的實施提出了要求，但其適用范圍和補貼方式縱橫交錯，由此導致規(guī)范體系上的混亂局面。而且，錯綜復雜的文件制定也反映出文件制定本身存在較大的隨意性和不規(guī)范性，而缺乏科學性與合理性。

1.功能定位上的偏差

高新產(chǎn)業(yè)補貼的主要功能是通過財政資金的支持和刺激，確保高新技術行業(yè)和企業(yè)能夠得到快速的發(fā)展，以實現(xiàn)政府宏觀調控、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化的目的。因此，補貼的支持和促進功能自然應納入到高新補貼規(guī)定中，同時高新產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)定也應通過制定配套制度來確保補貼功能的有效發(fā)揮。但需要明確的是，財政補貼功能也會因實施不當而出現(xiàn)異化，并會對社會帶來巨大的負面效果，由此需要對實施過程進行法律規(guī)范。而且，就規(guī)定本身而言，作為高新產(chǎn)業(yè)補貼的適用規(guī)則，其本身更應偏重于對補貼實施過程和結果的法律控制和規(guī)范，即通過權力限制、權利監(jiān)督、程序控制、責任追究等法律手段，抑制補貼負面效應的產(chǎn)生并防范補貼亂象的出現(xiàn)。但實際上，現(xiàn)行高新補貼規(guī)定的功能定位存在偏差，偏離了法治正軌。高新補貼規(guī)定過度注重補貼的實際發(fā)放和補貼效果的實現(xiàn)，將高新產(chǎn)業(yè)補貼的功能作為規(guī)定的主要定位，而輕視了規(guī)則的法律約束功能。盡管財政補貼功能具有正當性，但這并不能自動證明財政補貼實施過程的正當性，即無法證成補貼實施過程不會異化補貼功能，而且一旦補貼制度存在先天問題，補貼功能在實施過程中必然出現(xiàn)異化而產(chǎn)生負面影響。換言之，補貼功能的定位錯誤，會導致規(guī)定內容重補貼效果實現(xiàn)而輕補貼過程規(guī)范，進而異化補貼功能，為濫補、騙補、尋租、補貼濫用等問題的出現(xiàn)埋下了伏筆。近幾年頻頻爆出的新聞就證實了這一點，高新產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)定的主要功能亟需重新定位并且有關規(guī)定也應予修正。

2.規(guī)范體系上的畸形

科學合理的法律規(guī)范體系應當是呈金字塔狀，由上至下位階依次遞減而數(shù)量遞增。由于高新補貼的相關法律規(guī)范散見于各類法律中，難以作為系統(tǒng)的上位法去維持下位法的統(tǒng)一性，由此統(tǒng)領下位法的重擔便落在了行政法規(guī)的肩上。［9］但我國現(xiàn)行的高新補貼規(guī)范體系上卻存在畸形，不僅法律上存在缺失，行政法規(guī)也存在缺位，下位法代位的情況較為嚴重。我國現(xiàn)行的高新產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)范體系主要分為三類：第一類是以《認定辦法》為主要認定依據(jù)的稅收優(yōu)惠規(guī)范體系；第二類是以《工業(yè)轉型升級（中國制造2025）資金管理辦法》（以下簡稱《資金管理辦法》）為主要依據(jù)的直接補貼規(guī)范體系；第三類是以《新能源推廣》、《光伏補貼政策》等為代表的各行業(yè)綜合補貼規(guī)范體系。三者雖均屬高新產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)定，但都自成體系且缺少行政法規(guī)的統(tǒng)領，體系內也是由部門規(guī)章或是規(guī)范性文件作為統(tǒng)領，國家層面的主要依據(jù)仍是部門規(guī)章和規(guī)范性文件等政策措施。然而，部門規(guī)章和規(guī)范性文件本身的穩(wěn)定性較差，部門在制定過程中又缺乏統(tǒng)一規(guī)范的指引和限制，致使文件本身的科學性和合理性難獲保障，由此難以擔負統(tǒng)領的大任。例如：2016年6月出臺的《資金管理辦法》僅僅施行了六個月就被重新修訂，而且除原條文的完善外還包括補貼程序、監(jiān)督檢查和責任追究等方面的大量擴充，規(guī)章制定的隨意性和不科學性可見一斑。此外，由于規(guī)則制定上缺乏科學性且沒有統(tǒng)一的行政法規(guī)統(tǒng)領，三類規(guī)范體系之間又存在一定的交叉和沖突，致使高新補貼規(guī)范體系整體出現(xiàn)混亂，致使高新補貼產(chǎn)生嚴重的制度漏洞。另外，行業(yè)補貼規(guī)定作為單獨的規(guī)范體系進行處理固然能夠有效保障財政補貼的靈活性和可操作性，但由于不同行業(yè)補貼規(guī)定的制定部門也不相同，我國又一直缺乏統(tǒng)一的基礎規(guī)則或底線標準，行業(yè)補貼文件的恣意性較大且分散化、碎片化嚴重。［10］

（二）地方層面：高新技術產(chǎn)業(yè)財政補貼存在偏向性

一直以來，地區(qū)保護和部門利益之爭等問題未曾斷絕，地方政府在制定政策措施時往往會考慮很多的額外因素，諸如本地GDP的增長、自身政績的提高、照拂權力尋租者等考量使地方政府的中立性和公正性降低。而財政補貼作為政府調控的主要手段，自然受到嚴重影響，而此時地方政府所制定的規(guī)章、規(guī)范性文件及其他政策文件（以下統(tǒng)稱政策措施）將具有偏向性，補貼規(guī)定的實施也相對缺乏公正性。

1.地方文件的偏向性制定

就政策措施的制定而言，地方對中央及有關上級的規(guī)定進行具體細化是正當?shù)?，一方面是基于地方實際情況和市場特點的客觀需要，另一方面也是地方政府管理職能的內在要求。但是，基于政治晉升的考量，地方政府和部門特別注重本地方經(jīng)濟發(fā)展狀況，由此對于外部資金尤其是國家財政投入十分看重，政策措施制定本身也就具有了一定的目的偏向。特別是在中央與地方共同補貼的背景下，各地方都希望本地企業(yè)能夠爭取中央財政資金的投入，設法使自己配套投入的財政資金不會外溢給其他地方而彌補了其他地方的財政支出，并在設法爭取到財政資金補貼后用于本地高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以帶動本地經(jīng)濟發(fā)展和稅收、就業(yè)的提升。［11］由此，政治晉升下的地方利益保護嚴重歪曲了政策措施的制定，財政補貼發(fā)放和使用的規(guī)定必然會存在一定的偏向性，本地企業(yè)將成為主要甚至唯一的受益者，這一問題在高新產(chǎn)業(yè)補貼實踐中屢見不鮮，一直未得到有效規(guī)范。此外，由于國企和本地大型企業(yè)對地方經(jīng)濟發(fā)展影響較大，地方政府在制定政策措施時往往會加以考慮，并作出偏向性的規(guī)定，賦予國企和大型企業(yè)制度上的先天優(yōu)勢，使之能夠對地方經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)發(fā)力。另外，政府補貼的“援助之手”還會被利益集團或政客所扭曲，由此也會使政策措施的制定本身具有偏向性和針對性，成為少數(shù)人的專有支持。

2.補貼規(guī)則的偏向性實施

根據(jù)合理行政原則項下的考慮相關因素原則，行政機關在進行裁量的過程中應當只考慮法定的或符合立法授權目的的相關因素，而不得考慮不相關因素。［12］而考慮不相關因素或者不考慮相關因素都是濫用行政權的表現(xiàn)，都屬于行政違法行為。具體到高新產(chǎn)業(yè)補貼中，非相關因素就是指企業(yè)所有制類型、企業(yè)的注冊形式、企業(yè)的注冊地點、政府與企業(yè)的關聯(lián)性、企業(yè)的納稅能力等與高新產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)定目的相違背或不相干的因素，此類因素的考量不會助益應受補貼企業(yè)的擇優(yōu)選擇，只會助長不正之風。而且，財政補貼的實施過程其實就是政府的裁量過程，由于高新產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)定本身存在很多的裁量性標準，而且難以進行具體細化，由此政府裁量權的行使空間較大，此時非相關因素的影響和作用發(fā)揮也就有了施展的空間。而在非相關因素的影響下，政府裁量的事實依據(jù)將偏離立法目的，性質上也將喪失客觀性和中立性，進而影響財政補貼的功能發(fā)揮。更重要的是，如前所述，這種違法補貼的授予，會損害公平競爭環(huán)境并擾亂原有的市場競爭情況，“優(yōu)勝劣汰”“資源高效配置”等市場機制功能也會因此擱淺。需要強調的是，當偏向性是因權力尋租而產(chǎn)生時，如不加以有效處理和懲治，只會產(chǎn)生錯誤的違法示范效應，對市場主體產(chǎn)生錯誤的引導作用，形成尋租為主、創(chuàng)新為輔的錯誤風氣。

三、我國高新技術產(chǎn)業(yè)財政補貼的法治化進路

補貼的法治化要求中央和地方規(guī)范的制定要科學、合理并符合法治理念和法治精神的要求，而且中央和地方所制定的規(guī)范也應得到公正而無偏私的執(zhí)行。由此，需要中央立法的不斷完善，以提供完備的法律依據(jù)支持，同時也應加強地方政府外部審查規(guī)制的約束力度，以清除地方的違法政策措施并規(guī)制政府的違法補貼行為。

（一）中央層面：以法治理念重塑高新技術產(chǎn)業(yè)補貼法律規(guī)范

以法治理念重塑高新技術產(chǎn)業(yè)補貼法律規(guī)范，包括功能定位修正和規(guī)范體系完善兩個層面。

法治在功能定位修正層面的要求，主要側重于法律規(guī)范的控制和約束功能。高新產(chǎn)業(yè)補貼功能的發(fā)揮不僅需要補貼的發(fā)放到位，更重要的是補貼的發(fā)放對象和具體使用切實符合法律規(guī)范的要求，如果補貼在對象確定層面或補貼使用層面上出現(xiàn)問題，則補貼的實際作用方向必然是有偏差的，而對象的確定和使用的約束必然需要裁量約束和過程之治的外部約束保障。由于高新產(chǎn)業(yè)補貼動用的是我國的財政資金，補貼對象的確定和資金的實際使用都應納入到全程監(jiān)管行列，高新產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)定也應參考我國《預算法》將補貼行為規(guī)范和補貼過程管理和監(jiān)督作為高新產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)定的主要功能，對于補貼正面效應的發(fā)揮也應納入到主要功能之下。具體而言，高新產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)定應當審視并完善現(xiàn)有的裁量規(guī)范，通過設置具體裁量條款和裁量機制，修正現(xiàn)有規(guī)定的裁量權過大的漏洞并防范補貼過多、過濫亂象的發(fā)生。同時，高新產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)定也應擴充補貼實施的程序規(guī)定，將當事人申請、政府審查裁量和事后監(jiān)管等環(huán)節(jié)均納入過程之治的范疇內，通過設置充足且嚴格的程序，將政府行為、受補貼者的行為透明化、規(guī)范化，以限縮補貼實施的隨意性和非規(guī)范性，最終通過程序公正助力實質公正的實現(xiàn)。

準確的功能定位決定了高新產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)定本身的正當性，而完善規(guī)范體系則更強調規(guī)定之間相互協(xié)調而不會因沖突引發(fā)制度漏洞。根據(jù)重要性原則，當一項事務足夠重要，則該項事務應當遵循法定主義。［13］而考慮到我國現(xiàn)行政府補貼法律的混亂現(xiàn)狀，《政府補貼法》的制定仍還未到時候，由此行政法規(guī)應當及時補位，暫行擔任高新補貼規(guī)定的基礎依據(jù)，以統(tǒng)一并規(guī)范化部門規(guī)章和規(guī)范性文件的制定。［14］一方面，應加快出臺高新產(chǎn)業(yè)補貼行政法規(guī)，以在當前階段發(fā)揮其在高新技術產(chǎn)業(yè)領域的一般規(guī)定的作用。內容上應著眼于所有類型高新產(chǎn)業(yè)補貼實施和規(guī)范的一般性規(guī)定，由此需要審視并提煉現(xiàn)有的三類補貼規(guī)范體系的共性內容和基礎標準，進而具體規(guī)定補貼的標準確定、條件設定、實施程序、責任追究等基本內容，樹立其在高新產(chǎn)業(yè)補貼領域的“一般法”地位。同時，該法規(guī)也要設置一定的沖突協(xié)調機制，實現(xiàn)體系內各組成部分相互協(xié)調、相互配合的功能運作過程。另外一方面，應重新審查已出臺的規(guī)章和規(guī)范性文件，破除其在全國規(guī)范制定和實施的統(tǒng)領作用，修訂內容上違背一般性規(guī)定和代位行政法規(guī)的條款，使其與行政法規(guī)保持一致。此外，對于行業(yè)專門補貼規(guī)定，盡管其在特定領域具有“特別法”地位，內容上仍應遵從高新產(chǎn)業(yè)補貼行政法規(guī)的一般性安排，并在行政法規(guī)確定的框架下作出特別安排。

（二）地方層面：以競爭審查約束地方政府的裁量權和恣意性

地方政策措施的制定及實施不能具有偏向性，而應保持中立，否則就構成了《反壟斷法》關于行政性壟斷的規(guī)定。因此，需要在競爭法上對此作出規(guī)制。而競爭審查和競爭中立業(yè)已成為國際潮流，由此加大公平競爭審查制度與競爭中立審查制度的介入力度也是必要之舉。

根據(jù)《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》）的規(guī)定，公平競爭審查的方式包括對增量政策的出臺前審查和對存量政策的評估清理，即對于即增量政策和存量政策的競爭友好性質都作出了較為全面的保障。而且，《意見》也明確禁止包含有違法或不公正補貼、優(yōu)惠規(guī)定的政策措施出臺。但實踐中地方保護主義、部門利益之爭根深蒂固，由此需要加快推進公平競爭審查的介入廣度和深度。同時需要指出，《意見》確定的制定機關自我審查為主原則存在一定的程序“空轉”風險［15］，政策制定部門以自查方式糾正出自己錯漏的可能性較小，特別是審查還具有較強的專業(yè)性。由此，也需要對公平競爭審查制度進行不斷地修正和改良，逐步推動反壟斷執(zhí)法機構、專家、第三方專業(yè)機構等專業(yè)者參與審查的比重和影響作用。除此之外，還應貫徹競爭中立審查制度，審查并糾正機關執(zhí)行財政補貼規(guī)定中的違法行為。競爭中立對政府的市場調控行為提出了中立性要求，即要求政府在動用公權手段干預市場時必須保證自身是公正且無偏私的。同時，競爭中立審查也強調行政合理原則，以防范政府在裁量中考慮額外因素。從近年來新能源汽車補貼實踐來看，基于所有制、資本來源等不同而有所區(qū)分，不僅損害了公平競爭環(huán)境，對于被補貼者反而起到了競爭抑制的作用。［16］由此，應大力推進競爭中立審查制度，對政府用權的偏向性予以及時的取締。而且，財政補貼的偏向性對于未受補貼者構成變相的權益侵害，由此應當賦予未受補貼者充分的救濟和質詢權利，這需要立法上作出配套規(guī)定。

四、結語

現(xiàn)代市場結構轉型的重點在于發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，以逐步替換傳統(tǒng)的中低端產(chǎn)業(yè)并優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，而新興高新技術行業(yè)的發(fā)展需要大量資金的流入，由此財政補貼的大量投入尤為重要。但是，光伏發(fā)電、新能源汽車等行業(yè)的補貼實踐時刻警醒我們，輕視法治只會導致制度漏洞，引發(fā)濫補、騙補、競爭環(huán)境損害等嚴重后果。因此，財政補貼的投入尤其需要強調法治理念的引導和規(guī)范作用，使財政補貼在法治框架內科學運行，避免權力濫用所導致的補貼功能異化，使財政補貼的積極效應得到實現(xiàn)和加強而消極效則能得到有效限制。值得注意的是，高新技術產(chǎn)業(yè)的科學發(fā)展還需要市場機制發(fā)揮決定性作用，由此公平競爭秩序和市場機制的維護十分重要，對于政府采取立法、執(zhí)法等方式進行的競爭限制甚至排除活動，應當通過競爭審查在事前及事后進行及時的糾正。至此，科學的頂層設計和有力的地方貫徹需要相結合，財政補貼立法完善、政令統(tǒng)一、執(zhí)行公正的狀態(tài)便可建立，高新技術產(chǎn)業(yè)在迅猛發(fā)展的同時也能保持穩(wěn)健姿態(tài)。