我國(guó)公共危機(jī)治理中的多元主體協(xié)作路徑探討

摘要：近年來(lái)，頻發(fā)的公共危機(jī)成為我國(guó)社會(huì)管理中的重大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的政府危機(jī)管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)日漸復(fù)雜的危機(jī)應(yīng)對(duì)，整合多種社會(huì)力量參與危機(jī)管理形成多元治理是我國(guó)當(dāng)前有效應(yīng)對(duì)危機(jī)的必然趨勢(shì)?，F(xiàn)階段，公共危機(jī)協(xié)同治理存在著社會(huì)力量主體意識(shí)不強(qiáng)、整體聯(lián)動(dòng)乏力等問(wèn)題，據(jù)此，分析多元主體的治理思維轉(zhuǎn)變、促進(jìn)各主體的高效聯(lián)動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)多元主體的良好契合，探索公共危機(jī)協(xié)同治理新路徑。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī);治理;多元主體

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.05.055

我國(guó)疆域面積廣且地形多樣化，特殊的地理形態(tài)使得我國(guó)頻繁遭受多種類的自然災(zāi)害。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的瓶頸期，社會(huì)矛盾復(fù)雜，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷被釋放，貧富差距不斷拉大，社會(huì)管理跟不上經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各種社會(huì)問(wèn)題也接連發(fā)生。各種公共危機(jī)給我國(guó)造成了不可估量的損失，是我國(guó)社會(huì)管理中的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和首要議題。單一主體管理模式在復(fù)雜的危機(jī)面前缺陷不斷顯現(xiàn)，危機(jī)應(yīng)對(duì)效果不佳，只有實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資源的全面整合與協(xié)調(diào)，建立起一個(gè)高效的協(xié)同治理體系，才能實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的有效應(yīng)對(duì)，最大限度地減小危機(jī)帶來(lái)的損失。

1從公共危機(jī)管理到公共危機(jī)治理

受政府傳統(tǒng)管理方式的影響，我國(guó)公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)一直以來(lái)都是以政府為唯一合法力量的方式進(jìn)行，社會(huì)力量被排除在危機(jī)管理之外，傳統(tǒng)公共危機(jī)管理又被稱為政府危機(jī)管理。隨著社會(huì)的發(fā)展，公共危機(jī)頻度不斷加高，跨區(qū)域、跨國(guó)界的危機(jī)增多，單一性危機(jī)減少，復(fù)合型危機(jī)增多，危機(jī)的擴(kuò)散加快，危機(jī)波及的范圍變廣，危機(jī)應(yīng)對(duì)的難度大幅度提升，挑萬(wàn)千重任于一身的“萬(wàn)能”政府在公共危機(jī)管理中越來(lái)越顯得力不從心，政府的能力與公信力在危機(jī)應(yīng)對(duì)中一再受到質(zhì)疑。上世紀(jì)80年代，西方“治理”理論興起并廣泛應(yīng)用于社會(huì)管理領(lǐng)域。治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理主體多元化、強(qiáng)調(diào)管理者和被管理者的互相依賴與互動(dòng)。在治理理論背景下，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、整合社會(huì)力量的多元主體協(xié)同應(yīng)對(duì)的公共危機(jī)治理模式應(yīng)運(yùn)而生。公共危機(jī)治理打破了政府是公共危機(jī)管理唯一合法力量的傳統(tǒng)觀念，跳出了政府作為唯一主體的框架，并且賦予了各種社會(huì)力量更多的責(zé)任和使命。因此，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！?/p>

2公共危機(jī)治理多元主體協(xié)作存在的問(wèn)題

近年來(lái)，政府越來(lái)越重視社會(huì)力量在危機(jī)管理中的作用，不管是在危機(jī)救援的實(shí)際參與中還是在法律法規(guī)中，社會(huì)力量都有了一定的存在感。在取得的令人矚目的成就的同時(shí)也暴露出了多元主體在危機(jī)管理中不協(xié)調(diào)的短板。

（1）危機(jī)管理到危機(jī)治理的思維轉(zhuǎn)變不徹底?！盁o(wú)論一個(gè)國(guó)家引入了多么現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)制度和管理方法，如果執(zhí)行這些制度并使之付諸實(shí)施的那些個(gè)人，沒(méi)有從心理、思想和行為方式上實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)人到現(xiàn)代人的轉(zhuǎn)變，真正能順應(yīng)和推動(dòng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度與政治管理的健全發(fā)展，那么，這個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化只是徒有虛名?！睂?shí)現(xiàn)思維的轉(zhuǎn)變，首先是政府的管理思維方式要從“萬(wàn)能政府”到“有限政府”轉(zhuǎn)變。我國(guó)政府在社會(huì)事務(wù)的管理中，一直是傳統(tǒng)家長(zhǎng)制的思維慣式，凡事極力承擔(dān)，不敢放權(quán)，不相信、不習(xí)慣也不善于調(diào)動(dòng)民間力量參與社會(huì)管理，沒(méi)有給予社會(huì)力量足夠的空間與參與渠道;其次，社會(huì)力量參與公共危機(jī)的救援，以被動(dòng)參與為主，積極性與主體性意識(shí)不強(qiáng)。民眾、企業(yè)危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，危機(jī)發(fā)生后往往習(xí)慣于被動(dòng)等待救援，危機(jī)的預(yù)防能力與自救、互救能力有待提高，很多社會(huì)危機(jī)的發(fā)生源頭往往就是民眾或是生產(chǎn)、安全意識(shí)低的企業(yè)。再次，在自媒體時(shí)代，媒體在公共危機(jī)管理中是一把雙刃劍，媒體即可以發(fā)揮正面作用，也可以成為謠言的散播器，在2011年由日本地震引發(fā)的我國(guó)搶鹽風(fēng)波中，媒體就起了推波助瀾的作用。

（2）各主體條塊分割明顯，整體聯(lián)動(dòng)乏力。第一，我國(guó)公共危機(jī)多元協(xié)作應(yīng)對(duì)中缺乏統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)。危機(jī)發(fā)生時(shí)，各主體掌握的危機(jī)信息來(lái)源不一，由于缺乏統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，各主體不能把各自掌握的有利信息及時(shí)傳遞給其他主體，從而不能綜合利用危機(jī)信息進(jìn)行科學(xué)決策。第二，在我國(guó)的實(shí)際危機(jī)應(yīng)對(duì)中缺乏專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌安排。目前，我國(guó)的危機(jī)管理辦事機(jī)構(gòu)為各級(jí)政府的應(yīng)急管理辦公室，負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的日常工作和值班工作，此外，由民政部牽頭成立的國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)將政府內(nèi)部各部門(mén)進(jìn)行了總和，而危機(jī)發(fā)生后的實(shí)際指揮工作，則是根據(jù)危機(jī)的危害級(jí)別，由不同級(jí)別的政府臨時(shí)成立指揮部進(jìn)行統(tǒng)籌指揮。應(yīng)急辦、國(guó)家減災(zāi)委員以及臨時(shí)救災(zāi)指揮部都注重危機(jī)管理中政府官方力量的集結(jié)，而對(duì)于多主體的聯(lián)動(dòng)則缺乏常設(shè)的統(tǒng)籌組織部門(mén)，危機(jī)治理中多元主體在具體工作中只能各個(gè)主體分開(kāi)使勁，條塊分割明顯，彼此間溝通不暢，導(dǎo)致了資源的重復(fù)使用和無(wú)效使用。汶川地震中就出現(xiàn)了類似的問(wèn)題。20個(gè)非政府組織全部集中在綿陽(yáng)的一個(gè)體育館里展開(kāi)救助，災(zāi)區(qū)某個(gè)孩子收到5個(gè)書(shū)包和十個(gè)文具盒。第三，民眾激情性“志愿精神”，組織化程度不高也是整體聯(lián)動(dòng)乏力的重要原因。民眾作為志愿者繁育救援，很大程度上是危機(jī)發(fā)生后受到媒體感召，沖動(dòng)下趕赴災(zāi)區(qū)，危機(jī)發(fā)生前沒(méi)有參與任何民間志愿團(tuán)體，沒(méi)有既定的組織安排，沒(méi)有進(jìn)行危機(jī)救援專業(yè)技能訓(xùn)練，零散性程度高，發(fā)揮的作用大打折扣。第四，社會(huì)力量參與危機(jī)救援缺乏法律保障。目前的危機(jī)管理法律法規(guī)，均只零星地涉及到各參與主體的某些義務(wù)規(guī)定，對(duì)于各主體在危機(jī)治理中的地位、權(quán)責(zé)、參與渠道、后盾保障以及監(jiān)管問(wèn)題都沒(méi)有關(guān)涉到。法律法規(guī)的缺失使得社會(huì)力量的參與出師無(wú)名，在危機(jī)治理中缺乏身份保障與后盾保障。

3公共危機(jī)治理中的多元主體協(xié)作新路徑

（1）切實(shí)實(shí)現(xiàn)由危機(jī)管理到危機(jī)治理的思想轉(zhuǎn)變。第一，政府要轉(zhuǎn)變管理思維。首先政府應(yīng)創(chuàng)造多種參與渠道，方便各主體能夠便捷地以各種方式參與到危機(jī)的救援中來(lái);其次，應(yīng)加大民眾危機(jī)意識(shí)以及危機(jī)救援知識(shí)的宣傳、教育以及危機(jī)救援演練，提升民眾的危機(jī)意識(shí)以及自救能力，促進(jìn)民眾危機(jī)參與主體地位的覺(jué)醒;再次，應(yīng)給與民間組織發(fā)展的空間，降低民間組織的官方認(rèn)可準(zhǔn)入門(mén)檻，趁著“服務(wù)性政府”改革的東風(fēng)，以外包的方式把某些救援任務(wù)承包給專業(yè)化程度高的民間組織，發(fā)揮危機(jī)救援的專業(yè)性作用，減輕救援負(fù)擔(dān)，提高救援效率。第二，社會(huì)力量提高危機(jī)治理的主體意識(shí)。民眾、企業(yè)本身就可能是公共危機(jī)的發(fā)生源頭，所以社會(huì)力量最應(yīng)提高自身的危機(jī)意識(shí)與危機(jī)預(yù)防能力。危機(jī)意識(shí)與危機(jī)預(yù)防勝于危機(jī)救援，民眾應(yīng)重視日常生活中的危機(jī)預(yù)防，良好的準(zhǔn)備能讓民眾在災(zāi)難到來(lái)之際有條不紊地進(jìn)行應(yīng)對(duì)。民眾和社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)生產(chǎn)中的危機(jī)防患，提高生產(chǎn)安全意識(shí)，避免成為危機(jī)發(fā)生源。在時(shí)間就是生命的危機(jī)應(yīng)對(duì)中，自救與互救勝過(guò)他救，民眾應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)危機(jī)知識(shí)的學(xué)習(xí)，提高自救能力。同時(shí)，提高民眾的主體意識(shí)，還要強(qiáng)化民眾常態(tài)下的志愿精神，民眾應(yīng)積極參與民間的志愿團(tuán)體，即可學(xué)習(xí)專業(yè)的救援知識(shí)，還可以通過(guò)發(fā)揮民間志愿團(tuán)體的統(tǒng)籌作用，實(shí)現(xiàn)零散民眾危機(jī)參與的組織化，從而真正提高民眾在危機(jī)治理中的主體性作用。

（2）完善多元治理的法律法規(guī)?，F(xiàn)有的危機(jī)應(yīng)對(duì)法律法規(guī)條文不適合公共危機(jī)治理的需求，應(yīng)對(duì)危機(jī)管理的法律體系進(jìn)行完善，使之與時(shí)俱進(jìn)，為社會(huì)力量的參與提供法律保障。應(yīng)明確各主體在危機(jī)治理中的主體地位，細(xì)化各主體的權(quán)責(zé)，給與各主體身份保障;以法律的方式明確社會(huì)力量在危機(jī)治理中的參與方式與參與渠道，讓各主體的參與有法可循、有章可依;社會(huì)組織在危機(jī)救援中的不法行為、資金的監(jiān)管以及懲罰制度也應(yīng)用法律法規(guī)加以明確，以促使社會(huì)組織自覺(jué)提高自身運(yùn)作的透明度，帶著高度的社會(huì)責(zé)任感和清明的紀(jì)律來(lái)參與救援。通過(guò)對(duì)各主體的地位、權(quán)責(zé)、監(jiān)督以及制約等作出詳細(xì)的規(guī)定，確保把多主體的公共危機(jī)治理切實(shí)納入法制化軌道，使各主體的公共危機(jī)治理成為一種制度化行為。

（3）提高多元主體的聯(lián)動(dòng)能力。第一，要設(shè)立常設(shè)性的綜合統(tǒng)籌組織。由于危機(jī)協(xié)同應(yīng)對(duì)的人員來(lái)源廣，危機(jī)救援所需物資籌集渠道多，危機(jī)信息也來(lái)源不一，面對(duì)如此復(fù)雜的人力、物力、財(cái)力的運(yùn)作，一個(gè)權(quán)威性組織對(duì)各主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對(duì)于多元協(xié)同治理顯得特別重要。為了實(shí)現(xiàn)各主體資源的充分整合與高效利用，政府應(yīng)主導(dǎo)成立聯(lián)系各社會(huì)力量的綜合統(tǒng)籌組織。該機(jī)構(gòu)的組織方式可借鑒美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA），F(xiàn)EMA建立了一個(gè)集軍隊(duì)、警察、消防、醫(yī)療團(tuán)隊(duì)、民間救難組織等單位的一體化指揮、調(diào)度體系，重大災(zāi)難發(fā)生后即可迅速動(dòng)員一切資源，在第一時(shí)間內(nèi)進(jìn)行支援工作，將災(zāi)情損失降到最低。第二，建立多主體的信息聯(lián)動(dòng)功能。要實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理中多主體的良好溝通，需要建立一個(gè)能夠聯(lián)動(dòng)的信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各方的資源共享和信息及時(shí)更新。通過(guò)對(duì)各方情報(bào)進(jìn)行精準(zhǔn)、快速的整合與分析，危機(jī)決策機(jī)構(gòu)可以迅速、科學(xué)的進(jìn)行危機(jī)決策，實(shí)現(xiàn)人力、物力、財(cái)力高效合理的調(diào)配。同時(shí)，聯(lián)動(dòng)信息平臺(tái)的建立，使得各主體的危機(jī)救援信息共享了一個(gè)公開(kāi)透明的渠道，保證了危機(jī)信息的公開(kāi)，從而保障了民眾的知情權(quán)與參與權(quán)。政府應(yīng)牽頭成立共享網(wǎng)站，網(wǎng)站由政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，政府、社會(huì)組織等各有專門(mén)的版塊自主負(fù)責(zé)，常態(tài)下發(fā)布危機(jī)救援知識(shí)或各主體的危機(jī)救援培訓(xùn)與學(xué)習(xí)、聯(lián)合動(dòng)態(tài)，危機(jī)狀態(tài)下在網(wǎng)站上進(jìn)行信息對(duì)接，發(fā)布協(xié)同信息，例如對(duì)救援人員緊缺地區(qū)或緊缺物資進(jìn)行公布，避免資源低效重復(fù)利用。自然災(zāi)害例如地震發(fā)生時(shí)，常規(guī)通訊設(shè)備可能遭受毀壞，災(zāi)區(qū)無(wú)法進(jìn)行正常的通訊。災(zāi)區(qū)信息重于一切，共享信息平臺(tái)在建設(shè)時(shí)，除了需要利用有線設(shè)備，還有必要搭建緊急狀態(tài)下的無(wú)線通訊，實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)傳遞。

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