我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式應(yīng)用的問題及對策研究

劉耀東 宋茜培 孟菊香

摘要：伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國的人口老齡化程度日益加深，老年人口的增多給我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式帶來了挑戰(zhàn)，日益呈現(xiàn)出資金不足、供需矛盾等問題。PPP模式在城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的應(yīng)用在一定程度上緩解了城市老年群體養(yǎng)老服務(wù)需求與供給之間的矛盾。在探究當(dāng)前我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及問題的基礎(chǔ)上，尋求國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗，以期解決城市社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式應(yīng)用中出現(xiàn)的公私利益沖突、法律法規(guī)不健全、服務(wù)項目與內(nèi)容供需失衡、監(jiān)管不到位等問題，構(gòu)建公共部門與私人部門間利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的城市社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式。

關(guān)鍵詞：人口老齡化;城市社區(qū)居家養(yǎng)老;PPP模式

中圖分類號：F24文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.05.033

我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式是以家庭養(yǎng)老為主，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔，但是伴隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式已難以滿足當(dāng)前龐大的老年群體的服務(wù)需求。根據(jù)中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展統(tǒng)計公報資料顯示，截止到2017年年末，“我國60周歲及以上的人數(shù)達(dá)24090萬人，占總?cè)丝诘?7.3%，其中65周歲及以上的人口有15831萬人，占總?cè)丝诘?1.4%”。我國的人口老齡化問題日益加深，已成為社會密切關(guān)注和亟待改善的問題。2013年，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》文件中明確提出，“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系”。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品的范疇，因此，將PPP模式注入城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中是有利于提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率的。福利多元主義理論強(qiáng)調(diào)政府不再是社會福利的唯一提供者，主張多元主體參與，政府在福利供給方面承擔(dān)規(guī)范者和購買者的角色，該主張與當(dāng)前城市社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式的內(nèi)涵有異曲同工之處。因而，基于福利多元主義理論，在城市社區(qū)居家養(yǎng)老中引入PPP模式，形成公私部門共同投資、共同管理、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)模式，融合居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老，以期緩解養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾，構(gòu)建完善的社區(qū)養(yǎng)老體系。

1我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀及問題

社區(qū)居家養(yǎng)老一詞最早出現(xiàn)在《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》中，區(qū)別于傳統(tǒng)的建立在血緣關(guān)系上，由子女或親戚贍養(yǎng)的養(yǎng)老服務(wù)模式，現(xiàn)代意義上的社區(qū)居家養(yǎng)老模式是以社區(qū)為平臺、以家庭為基礎(chǔ)、以政府為主導(dǎo)、以社會力量為補(bǔ)充的多元主體參與的服務(wù)模式，旨在為老年人群提供生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療保健等物質(zhì)需求和娛樂、關(guān)愛、心理咨詢等精神需求，是與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老相互補(bǔ)充的一種養(yǎng)老模式。

進(jìn)入老齡化社會后，政府密切關(guān)注并采取了相應(yīng)的措施，我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式建設(shè)取得了一定的成績。我國初步建立起一批城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和場所。據(jù)統(tǒng)計顯示，至2017年年末全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施15.5萬個，比上年增長10.6%，其中注冊登記的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)2.9萬個，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施4.3萬個，社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施8.3萬個;各類養(yǎng)老床位合計744.8萬張，比上年增長2%（每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.9張），其中社區(qū)留宿和日間照料床位338.5萬張;各類老年活動室35.0萬個，享受高齡補(bǔ)貼的老年人2682.2萬人，比上年增長13.9%;享受護(hù)理補(bǔ)貼的老年人61.3萬人，比上年增長51.5%;享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的老年人354.4萬人，比上年增長25.3%。然而，我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老還面臨著諸多問題和困難。

1.1公私利益沖突

在城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式中注入PPP理念是符合可持續(xù)發(fā)展趨勢的，由多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)中，公共部門和私營部門通過資本合作，引入市場競爭機(jī)制，可以充分發(fā)揮公私部門雙方的優(yōu)勢，從而提高城市社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。但是，在城市社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式的具體運作中，由于沒有具體的法律法規(guī)來界定公私部門雙方的利益分配，既沒有針對公共部門參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的“標(biāo)尺”，也沒有給私人部門設(shè)置“保護(hù)網(wǎng)”，雙方容易在具體操作中形成利益沖突。如若過分重視保護(hù)私人部門的利益，則公共利益會因此受到損害;如若過分重視保護(hù)公共部門的利益，則會損傷私人部門參與居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性。因此，在福利多元主義視角下城市社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式的應(yīng)用中，需要以制度和標(biāo)準(zhǔn)的形式找到公共部門和私人部門之間利益分配的“度”。

1.2資金能力不足

福利多元主義理論認(rèn)為政府不再是唯一的服務(wù)提供者，強(qiáng)調(diào)多元投入，PPP模式也主張公共部門和私人部門共同參與投資社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目中。我國現(xiàn)階段城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金主要來自于三個部門，即公共部門的財政投入、私人部門的社會資本以及老年人的自費投入等。然而，公共部門的財政投入大多使用于社區(qū)建設(shè)、管理人員的薪資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，在居家養(yǎng)老服務(wù)方面實際投入資金較少，而私人部門具有“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)特征，一般以追求盈利為目的，而私人部門投資社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的資金風(fēng)險較大，投資回報周期表較長，私人部門常出現(xiàn)資金斷鏈問題。

1.3精神服務(wù)供需失衡

現(xiàn)階段，我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老為老人提供的服務(wù)主要分為兩個方面，即物質(zhì)服務(wù)和精神服務(wù)，其中物質(zhì)服務(wù)包括日間生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)等，精神服務(wù)分為心理健康咨詢、娛樂活動等。然而，我國目前在社區(qū)中搭建的醫(yī)療服務(wù)平臺只能滿足老年人的基本健康需求，無法實現(xiàn)健康服務(wù)的全覆蓋，醫(yī)療科技水平有待提高。最為重要的是，我國目前在城市社區(qū)居家養(yǎng)老中涉及的精神層面的服務(wù)存在嚴(yán)重的供需失衡，現(xiàn)有的心理健康咨詢和娛樂活動難以滿足老年人日益增長的精神需求，且精神服務(wù)種類也有待豐富多樣化。

1.4養(yǎng)老服務(wù)隊伍構(gòu)建不協(xié)調(diào)

高水平、優(yōu)質(zhì)化的養(yǎng)老服務(wù)隊伍是提升城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)人員重要由社區(qū)管理人員、專職人員和志愿者幾部分組成。社區(qū)管理人員除需提供一部分服務(wù)外，其主要工作是以管理為主，專職人員由于薪資較低，人員較少且服務(wù)投入度不高，另外，專職人員中取得助理社會工作師等職業(yè)證書的又少之又少，志愿者具有較大的流動性和不穩(wěn)定性，因此，作為城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的三大主要提供服務(wù)的群體，其服務(wù)隊伍建設(shè)具有人員不足、積極性不高、流動性較大、專業(yè)化水平不高等特點，整個養(yǎng)老服務(wù)隊伍構(gòu)建不協(xié)調(diào)。

2國外經(jīng)驗借鑒

2.1美國PPP模式：政府主導(dǎo)與市場結(jié)合

美國作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，在政府的主導(dǎo)作用下，為鼓勵社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)，構(gòu)建多層次、立體化的養(yǎng)老模式，將福利化與產(chǎn)業(yè)化進(jìn)行有效的融合，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，政府與私營部門在養(yǎng)老領(lǐng)域的合作水平較高。

第一，構(gòu)建了完備的法律體系。美國早在1965年起，為了能夠為老年人的醫(yī)療、救助、安養(yǎng)機(jī)構(gòu)提供法律保障，出臺了《多目標(biāo)老人中心方案》、《老年法》等法律。其次，建立完善的養(yǎng)老金制度。由于美國強(qiáng)大的養(yǎng)老金制度的支持，使得市場力量能夠大量引入美國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中。

第二，為了吸引非政府組織和民間資本參與養(yǎng)老事業(yè)，政府大力推行PPP模式。當(dāng)前，美國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)存在著三種服務(wù)和管理模式：一是由一些團(tuán)體或個人進(jìn)行出資，政府雇用專業(yè)人員進(jìn)行管理;二是政府自己單獨進(jìn)行資金投入，而管理則交給團(tuán)體或個人;三是在出資方面，政府、團(tuán)體和個人三方共同負(fù)擔(dān)，管理則交由團(tuán)體或個人負(fù)責(zé)。

第三，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資開辟渠道，培育市場力量。首先，在美國政府的政策引導(dǎo)下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠利用以達(dá)金融市場的多元化融資渠道來發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)。為增加老年人的支付能力，推出了“以房養(yǎng)老”等金融產(chǎn)品。其次，老齡企業(yè)發(fā)展迅速。目前美國之所以在養(yǎng)老產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量和供給效率等方面提升較快，主要原因在于涌現(xiàn)出了很多具有優(yōu)秀的管理和運營技術(shù)經(jīng)營良好的老齡企業(yè)集團(tuán)，從而使得市場化運營的效率得到較大幅度的提升。再次，咨詢服務(wù)的不斷完善起著“專業(yè)謀士”作用，為美國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供了服務(wù)支持。

2.2新加坡PPP模式：政社分工配合

新加坡于2000年正式步入老齡化社會，其重要標(biāo)志為60歲及以上的老年人口所占的比例從1990年的8.4%上升到2000年的10.8%。然而，這一老齡化的態(tài)勢還在進(jìn)一步加速，到2010年，新加坡人口老齡化比例在10年間上升了5.2個百分點，達(dá)到16%。新加坡政府高度重視養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，面對日益嚴(yán)重的人口老齡化問題，政府在法律、政策等方面為其提供支持，因此，實際上政府發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。一方面，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展方面，制定專門的法律法規(guī)，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠做到有法可依。另一方面，為了有效綜合協(xié)調(diào)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，成立了專門機(jī)構(gòu)。人口老齡化跨部門委員會于1998年成立了。該委員會分為經(jīng)濟(jì)保障、健康護(hù)理等小組、就業(yè)小組、社會融入小組、健康護(hù)理小組、住屋小組、社會和諧小組等六個小組，綜合解決老年人面臨的各種問題。新加坡成立了“家庭和老年理事會”，旨在加強(qiáng)在養(yǎng)老院管理和指導(dǎo)方面，從而為養(yǎng)老院服務(wù)的規(guī)范提供了有效的保障。

2.3日本PPP模式：激發(fā)社會組織活力

日本是世界上老齡化程度最高的國家。根據(jù)日本厚生勞動省公布 2011 年人口普查數(shù)據(jù)顯示，日本 65 歲以上老年人口比例為 23.1%，通過這個數(shù)據(jù)我們不難看出，與歐美一些發(fā)達(dá)國家相比，日本的老齡化程度要嚴(yán)重得多?；谌毡纠夏耆烁啐g化的特點，日本主要采取社區(qū)居家養(yǎng)老的模式，強(qiáng)調(diào)老年人接受養(yǎng)老服務(wù)的場所在家中，為了滿足老年人家政服務(wù)和日常護(hù)理等需求，社區(qū)主要為老年人提供上門服務(wù)工作。這是由于日本多數(shù)老年人行動能力較差，身體健康狀況不好，老年人養(yǎng)老對上門服務(wù)的需求較為旺盛。日本政府為緩解個體化的服務(wù)所帶來的供需矛盾，不斷發(fā)動志愿者組織參與到社區(qū)養(yǎng)老當(dāng)中。在日本，非營利性組織參與到日本的居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)象十分普遍，據(jù)統(tǒng)計，有超過 10000 個養(yǎng)老志愿者服務(wù)協(xié)會在從事服務(wù)于老年人的工作，這不僅解決了日本在養(yǎng)老事業(yè)中資金和人員的不足，而且有利用營造一個敬老愛老的文化氛圍，從而能夠產(chǎn)生一種社會化的效應(yīng)。

此外，日本還積極推廣公私合作項目，讓更多的企業(yè)投資到社區(qū)居家養(yǎng)老領(lǐng)域。

2.4經(jīng)驗總結(jié)

美國、新加坡、日本在養(yǎng)老事業(yè)方面的有效經(jīng)驗，可為我國社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式的發(fā)展提供了有效的借鑒：

第一，樹立了“產(chǎn)業(yè)化”與“福利化”有機(jī)結(jié)合的理念。西方發(fā)達(dá)國家普遍將養(yǎng)老事業(yè)看成是公益化與產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合的事業(yè)。正是基于福利的基礎(chǔ)上，將產(chǎn)業(yè)化的理論引入其中，“產(chǎn)業(yè)化”與“福利化”的有效結(jié)合，吸引企業(yè)的資本或非營利組織進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)，把社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展放在整個養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的大格局中，從而打造政府、企業(yè)、社會組織、個人的有效合作平臺。

第二，制定了完善的法律法規(guī)體系。西方發(fā)達(dá)國家十分注重契約精神，而契約精神的基礎(chǔ)必須有完善的法律作為保障。PPP模式成功運作的前提條件就是有完善的法律作支撐，這僅保障了合作雙方的權(quán)益，也避免了各種政策變化帶來的風(fēng)險，使PPP模式能夠得到健康運行。

第三，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，轉(zhuǎn)變政府職能。政府的規(guī)范與扶持是各個發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老事業(yè)得到健康發(fā)展的重要條件。各國政府力推的PPP模式使是政府與市場之間優(yōu)勢互補(bǔ)的作用，從而兩者能夠得到有機(jī)結(jié)合。政府職能的合理界定在推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的PPP模式中起著非常重要的作用。各發(fā)達(dá)國家為PPP模式的發(fā)展創(chuàng)造良好的監(jiān)管、制度和政策環(huán)境是政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要體現(xiàn)，與此同時，通過PPP的合同關(guān)系，讓社會組織或民營企業(yè)等社會力量成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運營主體，從而達(dá)到共享收益、合理地分擔(dān)風(fēng)險的目的。

第四，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式的專門管理機(jī)構(gòu)。專門機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)與管理是PPP模式的成功運作與推行重要保障。為了構(gòu)建覆蓋全國的老齡服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，美國在全國各社區(qū)成立老齡服務(wù)中心。聯(lián)邦政府的衛(wèi)生與公眾服務(wù)部下設(shè)了九個區(qū)域性辦公室和老齡局;公共服務(wù)部則設(shè)立于州政府;老齡代理機(jī)構(gòu)設(shè)立于州以下政府。新加坡政府于1998年專門設(shè)立了人口老齡化跨部門委員會。這些專門的管理部門，有利于發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)作用，對PPP模式的具體實施起著保障的作用。

第五，發(fā)揮養(yǎng)老領(lǐng)域社會組織的公益服務(wù)功能。非營利性的特征是社會組織區(qū)別于企業(yè)重要特征，社會組織能夠保證養(yǎng)老事業(yè)的公益性和福利性，從而克服養(yǎng)老領(lǐng)域資金和人員的不足。為此，各發(fā)達(dá)國家也充分發(fā)揮非營利組織志愿者的積極性。如日本，有超過 10000個養(yǎng)老志愿者服務(wù)協(xié)會在從事服務(wù)于老年人的工作。大量的志愿者的出現(xiàn)，大大減輕了日本這個過渡老齡化的國家的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

3推進(jìn)我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式的發(fā)展對策

3.1完善相關(guān)法律法規(guī)，緩解公私利益沖突

完善統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，既是公共部門的行為“標(biāo)尺”，也是私人部門的利益“保護(hù)網(wǎng)”。PPP模式下的城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目是公共部門和私人部門的共有產(chǎn)權(quán)，兩者利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，任何一方的失信或失責(zé)都會給整個項目的運營造成極大的損害。公私部門雙方應(yīng)明確各自的職責(zé)與定位，公共部門做好土地、政策、補(bǔ)貼等工作，私人部門投入資金、技術(shù)和管理等。因此，需要一整套統(tǒng)一完善的法律法規(guī)體系，以法律來明確雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系，保證項目運營的協(xié)調(diào)性，以法規(guī)規(guī)章來統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序，保證項目運營的規(guī)范性。

3.2拓寬資金來源渠道，構(gòu)建政策扶持體系

充足的資金來源是保證城市社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式健康運營的前提。項目的資金主要來源于兩個方面，即私人部門的資金投入和公共部門的政策補(bǔ)貼。當(dāng)前的資金籌措渠道單一，資金能力不足嚴(yán)重束縛了項目的發(fā)展。因此，公共部門和私人部門應(yīng)創(chuàng)新思維，尋求其他融資渠道，例如，通過稅收優(yōu)惠、收費減免等政策吸引其他社會力量參與城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，鼓勵社會捐助。此外，公共部門應(yīng)加大對城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的稅收、土地的政策扶持，建立一整套的政策扶持體系，避免碎片化、低效化政策扶持。

3.3創(chuàng)新養(yǎng)老發(fā)展理念，推動智慧居家養(yǎng)老

創(chuàng)新是發(fā)展的源泉，城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)不能僅僅局限于生活照料中的飲食、生活起居、衛(wèi)生等方面，醫(yī)療健康中的理療、體檢、小病救助等方面，精神服務(wù)中的娛樂、心理咨詢室等方面?，F(xiàn)代化的城市社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式下的服務(wù)應(yīng)該是多樣化的、智慧化的，公私部門應(yīng)充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，共同搭建城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺，構(gòu)建便捷高效的熱線服務(wù)，提高社區(qū)居家養(yǎng)老的醫(yī)療服務(wù)水平，創(chuàng)新精神層面的服務(wù)類型，為老年群體提供舒適的養(yǎng)老環(huán)境。

3.4加強(qiáng)服務(wù)隊伍建設(shè)，提高養(yǎng)老服務(wù)水平

助理社會工作師等資格證書是體現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍水平的直接認(rèn)證，但面對如今社區(qū)中此類持證人員極具匱乏的局面，公私部門應(yīng)加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)隊伍人員的培訓(xùn)，支持服務(wù)人員積極學(xué)習(xí)，接收正規(guī)系統(tǒng)的培訓(xùn)，考取資格證書。另外，公共部門應(yīng)提高養(yǎng)老服務(wù)隊伍人員的薪資水平，給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)崗位的吸引性，鼓勵優(yōu)質(zhì)人才參與城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中去，多方位提高養(yǎng)老服務(wù)隊伍的服務(wù)水平。

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