林權(quán)流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛及法律解決機制研究
——以J省A縣為例

杜偉泉 葉紅斌

（1.南京郵電大學 江蘇 南京 210023；2.江西省安遠縣林業(yè)局 江西 安遠 342100）

一、研究緣起

與森林資源相關的糾紛稱為涉林糾紛，包括權(quán)屬爭議和合同糾紛，其中合同糾紛又包括侵權(quán)糾紛和流轉(zhuǎn)糾紛。林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛中的山林權(quán)屬并沒有變動，只是承包經(jīng)營權(quán)的變更。

林權(quán)流轉(zhuǎn)是林地生產(chǎn)要素和林木產(chǎn)品市場化資源配置的方式，是社會資本進入林業(yè)，促進林地規(guī)模經(jīng)營，培育新型經(jīng)營主體的途徑，是林業(yè)發(fā)展的必然趨勢?！吨泄仓醒腙P于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)林地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2016年，國務院辦公廳印發(fā)《關于完善集體林權(quán)制度的意見》，對集體林權(quán)制度改革工作做出進一步部署。國家林業(yè)局就出臺相關 《關于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場運行的意見》，要求權(quán)屬不清或有爭議、應取得而未依法取得林權(quán)證或不動產(chǎn)權(quán)證、未依法取得抵押權(quán)人或共有權(quán)人同意等情況下的林權(quán)不得流轉(zhuǎn)，還提出規(guī)范森林資源資產(chǎn)評估，構(gòu)建全國統(tǒng)一林權(quán)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡監(jiān)管體系等措施。

2008年以來，我國集體林權(quán)制度改革取得重大成果，集體林業(yè)煥發(fā)出新的生機，1億多農(nóng)戶直接受益，實現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”。但是，林權(quán)流轉(zhuǎn)中還存在產(chǎn)權(quán)保護不嚴格、生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)落實不到位、規(guī)模經(jīng)營支持政策不完善、炒買炒賣山林、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、政府監(jiān)管不到位、林農(nóng)利益受損等問題，林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中一系列社會風險逐漸凸現(xiàn)，個別地方甚至還因利益糾紛引發(fā)大規(guī)模的群體性事件（如云南孟連縣“7·19”事件），影響社會和諧穩(wěn)定。

在此背景下，本文著眼于研究如何規(guī)范有序地深入推進集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，確保集體林權(quán)流轉(zhuǎn)順暢，減少和化解林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，避免因林權(quán)流轉(zhuǎn)導致的大規(guī)模群體性事件的發(fā)生，并提出政策建議。集體林權(quán)改革是林業(yè)經(jīng)濟體制改革的重點，也是學術領域研究的熱點。但是，現(xiàn)有研究對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛關注不多。本文將結(jié)合理論與案例分析，深入探討林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的矛盾糾紛問題。

二、目前國內(nèi)外研究的現(xiàn)狀和趨勢

（一）林權(quán)流轉(zhuǎn)研究

國內(nèi)學者認為，我國集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的特點是：趨勢加快、規(guī)模增大、形式多樣化、主體多元化的流轉(zhuǎn)特點，存在交易對象產(chǎn)權(quán)不明確、權(quán)責利界定不清晰，交易過程缺乏法律與制度保障、交易信息不流暢等問題。有學者從制度層面進行研究，如祝海波認為，實現(xiàn)林地所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)的“三權(quán)分離”是解決我國林地流轉(zhuǎn)最有效的制度，也是最根本的制度[1]。喬永平認為，有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度是森林資源產(chǎn)權(quán)市場運行的前提基礎[2]。也有學者對林權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶意愿及心態(tài)等進行研究調(diào)查，認為農(nóng)戶對林權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿與其林權(quán)制度改革的歷史背景、農(nóng)戶對森林資源的依賴程度以及農(nóng)戶自身的思想觀念等息息相關。歐美等經(jīng)濟發(fā)達國家的私人林主擁有林地完整意義上的所有權(quán)與使用權(quán)，因而國外學者對林權(quán)流轉(zhuǎn)的研究基本不涉及林地產(chǎn)權(quán)問題，而主要集中在影響林地用途產(chǎn)生轉(zhuǎn)變的相關因素，Alig Ralph J的研究表明，人口和收入兩個主要因素對林地的用途轉(zhuǎn)變起決定性作用[3]；DarlaK.Munroe他認為林地轉(zhuǎn)化為城市用地的程度取決于城市住宅地的價值和工業(yè)聚集度，而不是人口密度[4]；Willam F Hyde認為如果營林的收益大于總成本，則私有林、公有林和未被開發(fā)利用的林地將發(fā)生轉(zhuǎn)變[5]。

（二）林權(quán)流轉(zhuǎn)的風險研究

林權(quán)流轉(zhuǎn)的風險既包括產(chǎn)生的矛盾糾紛，也包括潛在的社會風險。劉祖軍認為，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)可能帶來加大居民之間的貧富差距、增加林權(quán)矛盾糾紛、資源配置低效率等社會風險，損害林權(quán)流轉(zhuǎn)當事方的切身利益，影響到林區(qū)社會的和諧穩(wěn)定，危及了國家森林生態(tài)及國土安全[6]。趙鐵娟分析了中國農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)部存在的風險及應對措施，并提供風險防范建議[7]。張?zhí)m花的研究提出建立林權(quán)抵押貸款信用綜合評估模型，進而提出防范林權(quán)抵押貸款信用風險的政策建議[8]。張梅分析了林農(nóng)與承包者在林地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生矛盾糾紛的原因，提出解決矛盾糾紛的相關建議[9]。閔俊賢分析指出國家與流轉(zhuǎn)當事人以及當事人之間的權(quán)益和義務不落實，風險救助機制不健全等問題，并提出了以林權(quán)管理為中心，以經(jīng)濟手段調(diào)劑流轉(zhuǎn)雙方當事人權(quán)益關系，建立林業(yè)破產(chǎn)救助機制的思路[10]。賀東航認為，要建立流轉(zhuǎn)監(jiān)督檢查制度與流轉(zhuǎn)的風險監(jiān)察制度，有效監(jiān)控林權(quán)流轉(zhuǎn)市場[11]。

（三）林權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律問題

周孜予認為，要健全與完善國有林用益權(quán)與流轉(zhuǎn)法律制度、完善國有林擔保物權(quán)制度、健全國有林權(quán)屬登記制度，完善生態(tài)效益補償制度等。國外學者更多地從訴訟程序的視角思考國有林等森林資源的保護和管理問題[12]。Mortime MJ指出，美國農(nóng)業(yè)部森林服務局訴訟程序影響美國國家森林管理近一個世紀[13]。Malmsheime Rw等以法律體系如何影響國有林的管理活動為研究起點，研究了自1970年至2001年所有涉及森林管理的案例，這些案例將美國森林服務局作為被告。研究結(jié)果表明，盡管森林服務局贏得了大多數(shù)訴訟請求，但美國國有林管理的司法審查正在不斷發(fā)展之中[14]。Mortimer MJ&scardinaAv提議將法律沖突因素納入美國國有林管理公共政策分析領域，以便為決策層提供更好的指導[15]。Wing MG與Ton JF.的研究指出，犯罪事故的空間數(shù)據(jù)分析便于森林管理人更好地理解犯罪形式、自然資源與人造環(huán)境基礎設施之間的關系[16]。

三、A縣林權(quán)流轉(zhuǎn)矛盾糾紛分析

J省A縣是南方典型林業(yè)縣，全縣國土總面積為356.2萬畝，其中林業(yè)用地面積為300.7萬畝，占全縣國土面積的84.1%，其中商品林面積為274.46萬畝，是一個典型的林業(yè)大縣。A縣林權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式是轉(zhuǎn)包、租賃、拍賣、承包后轉(zhuǎn)讓、作價入股等幾種形式。截至2017年，全縣已辦理流轉(zhuǎn)面積32.93萬畝，其中，2010年前流轉(zhuǎn)林地20.4萬畝，2010年后流轉(zhuǎn)林地12.53萬畝。通過林權(quán)流轉(zhuǎn)取得了比較明顯的成效：一是林農(nóng)收入顯著增加。林改后，山林資源在流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)保值增值，林農(nóng)從中受益，每銷售1立方米木材比林改前增收150元左右，山林流轉(zhuǎn)價格由改革前的每畝16元提高到500多元。二是林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，當?shù)卦诹謾?quán)流轉(zhuǎn)中引進一批企業(yè)，采取“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，通過林權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃經(jīng)營等方式建設了一批林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，打造了臍橙、竹林、中藥材、食用菌等產(chǎn)業(yè)。三是帶動了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動了森林旅游、林業(yè)加工等相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為當?shù)卦缛胀瓿煞鲐毠匀蝿仗峁┝擞辛χ?。四是帶來了良好的社會效益，林?quán)流轉(zhuǎn)給當?shù)卮迕窠M織帶來了較好的收入，這些收入用于修自來水、農(nóng)村道路硬化等公益事業(yè)投入，改善了農(nóng)村基礎設施，優(yōu)化了農(nóng)民的生活環(huán)境。

A縣林權(quán)流轉(zhuǎn)取得良好成效的同時，也凸顯了存在的問題：一是林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不夠健全，現(xiàn)有的《森林資源轉(zhuǎn)讓條例》尚未明確林權(quán)交易中心對林權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理權(quán)，無法查處和處罰私下流轉(zhuǎn)的行為；各市縣的林權(quán)流轉(zhuǎn)價格不夠透明。二是不規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，主要是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在暗箱操作、強買強賣或低于市場價買賣的情況，有些地區(qū)還出現(xiàn)炒賣林地現(xiàn)象；一些負面案例被曝光后，容易引發(fā)林農(nóng)集體上訪等群體性事件，給地方政府帶來了很大的維穩(wěn)壓力。三是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)資源流轉(zhuǎn)未確權(quán)登記。一些林權(quán)流轉(zhuǎn)中，受讓人貪圖省事，自取原林權(quán)證，并不去林權(quán)交易中心辦理流轉(zhuǎn)和變更。四是民營林地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)難度大，A縣靠近廣東，大量林農(nóng)外出打工不在家，簽訂流轉(zhuǎn)合同很不方便，也有些林農(nóng)觀念上認為將林地流轉(zhuǎn)是賣祖宗林地的不光榮行為，不愿意流轉(zhuǎn)。

A縣近五年林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛主要有以下幾種情況：一是發(fā)包程序不到位。2005年前很多流轉(zhuǎn)未召開村民大會或村民代表大會，違背法定流轉(zhuǎn)程序。二是村集體發(fā)包組集體的山林。有些林權(quán)歸屬村組兩級，如果屬于組里的要組內(nèi)村民開會決定，村集體無權(quán)把組集體的林地發(fā)包。三是糾紛山林的兩個集體重復發(fā)包。四是村集體無檔案。往往出現(xiàn)這任干部發(fā)包給張三，下任發(fā)包給李四的情況。這幾種情況中，發(fā)包程序不到位、村集體發(fā)包組集體山林的這兩種情況屬于比較多發(fā)的糾紛。

在林權(quán)流轉(zhuǎn)的大量案例中，出現(xiàn)了一些典型的矛盾糾紛，有些矛盾糾紛還引發(fā)了群體性事件。

第一種是山林補償利益分配引發(fā)的糾紛。例如屬于A縣C鎮(zhèn)原SX村集體林承包到戶后因國家公益林補償引發(fā)的糾紛。原SX集體林共有12戶承包山主，承包面積共2740.5畝（經(jīng)營使用權(quán)確權(quán)并頒證給了承包山主），2011年以前的公益林補償全部補給了承包戶，2011年開始，因公益林補償資金上漲，金額較大，SX村民開始上訪鬧事，要求廢除承包合同，將公益林補償資金發(fā)至SX村民。為此，2011年至2014年期間的補償費用12606.3元全部凍結(jié)在C鎮(zhèn)政府的一名工作人員賬戶上。SX村民聚眾圍堵縣委大院后，A縣成立由副縣長帶隊的工作組進行調(diào)查處理。經(jīng)調(diào)查調(diào)解，2017年上半年，A縣注銷了承包山主的林權(quán)證，全部確權(quán)并頒發(fā)林權(quán)證給了原SX村。下半年，縣里已將2014年（補發(fā)部分）至2017年的公益林補償資金149357.25通過先撥付到C鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心的賬戶，再由C鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心劃給SX村的指定賬戶上。目前，原12戶承包山主中有7戶同意廢除原承包合同，不再享受承包權(quán)益，2011年以前領取的公益林補償資金也不再追究。但還有5戶不同意，因該5戶也是從別人手上承包過來的，這5戶從別人手上承包過來時支付了很大一筆承包費用，且在承包山場內(nèi)營造了大面積的人工林，為此，這5戶尚處在協(xié)商調(diào)解當中。2011年至2014年期間，凍結(jié)在車頭鎮(zhèn)政府工作人員賬戶上的補償費用12606.3元尚未撥付，待全部承包山主談好后再定如何撥付。

第二種是歷史遺留問題導致的矛盾糾紛。A縣D鄉(xiāng)某村兩個村民小組之間林改確權(quán)時，因圖紙位移，與原先各自的山林執(zhí)照位置不符（林改前兩個小組就存在界址爭議），村民上山砍伐雜木培育香菇產(chǎn)生了糾紛。這件事的過程如下：一個村民占了山林用于栽培香菇，結(jié)果另一個組村民就來砍樹，村民培育的香菇被挑走了十幾擔。此類案件是歸森林公安管轄，當?shù)剜l(xiāng)政府讓村民找林業(yè)局。村民手上的林權(quán)證登記的山場位置不對，要求個人主動要登記。林改后十幾年了，矛盾越來越深，村民認為，“既然林業(yè)部門處理不了，我就喊人砍了山林，要打架我就叫人打架?！绷謽I(yè)局干部告訴他們，砍山林是違法的，1983年誰侵占你的林地就應該找誰，要搞清楚村組的所有權(quán)，還要村民小組開會，開介紹信要對方拿出證據(jù)。調(diào)解過程中由鄉(xiāng)政府干部、村干部、雙方當事人參加，集體的要集體主張責任。要按照林權(quán)程序處理，提出糾紛調(diào)處，但無權(quán)更改，有糾紛調(diào)解糾紛，無糾紛則起訴，林業(yè)部門提供了《調(diào)處指南》，當?shù)卮迕癫欢ǎ欢幚沓绦?，一味纏鬧林業(yè)部門，要求處理當事人，林業(yè)部門也已書面通知當事人要通過司法途徑或林權(quán)糾紛調(diào)解程序解決，但村民不走程序。去年上半年，經(jīng)林業(yè)部門再次做工作，目前，一方當事人已經(jīng)聘請律師作為代理人，一邊向不動產(chǎn)登記部門申請糾紛調(diào)處，一邊向當?shù)厣止矆蟀?，請求查處亂砍濫伐之人。該案例是歷史原因造成的，由于當時的林權(quán)登記工作做得不到位，圖紙移位，本質(zhì)上是要解決兩個村民小組的糾紛。

第三種是與干群矛盾混雜的矛盾糾紛。例如，SY鄉(xiāng)G村有一案例，是因為一個林農(nóng)與村干部有利益沖突，林農(nóng)毆打了村主任，村主任找人報復了林農(nóng)，該林農(nóng)以林權(quán)發(fā)包不合法為理由鬧事，糾結(jié)一批人員沖擊鄉(xiāng)政府，造成了很惡劣的影響。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，發(fā)包是通過村組里履行了招投標程序，林權(quán)不存在問題，村民說村干部暗箱操作，借此做文章，沖擊鄉(xiāng)政府的村民三四人被判刑。再如，2014年，Z鄉(xiāng)LS村公益林補償資金分配不到位，該村就有2萬畝左右，按照標準是每畝每年補償17.5元，涉及資金400余萬元。由于賬目不公開，該村村民懷疑村干部貪污，村民集體堵路，導致省道堵塞。最后的解決辦法是：公布賬目，全村所有資金用于公益事業(yè)和為村民購買社保。

為了應對大量的林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，A縣成立了專門的林權(quán)糾紛調(diào)處機構(gòu)：權(quán)屬糾紛（林權(quán)登記）在山林糾紛調(diào)處辦公室，流轉(zhuǎn)糾紛由林權(quán)管理服務中心負責。實際上林權(quán)管理服務中心負責調(diào)處林改遺留下來的問題，該中心人員緊張，一共7人，3人負責處理糾紛（其中還有1人下鄉(xiāng)扶貧）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面認為是林業(yè)部門的事，并無相應機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林管站僅有3—4人，簡單的由他們負責處理，主要是原始調(diào)查取證、日常盡量處理，做好解釋工作。按照法律規(guī)定來看，本來應該有仲裁機構(gòu)，實際上并沒有設立。

社會矛盾的制度化解決方式中，調(diào)解、司法、仲裁應當是常規(guī)化的方式，按照規(guī)定是應該設有仲裁機構(gòu)，還可以走司法程序，但是A縣林權(quán)流轉(zhuǎn)中糾紛處理方式以調(diào)解為主，并沒有仲裁的方式；此外，最高法的司法解釋規(guī)定法院也應該處理，但是基層法院不受理。從林農(nóng)解決林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的偏好來看，主要是還是靠“鬧”，極少采用司法途徑來解決問題。林農(nóng)只要有利可圖的都是先鬧，如果鬧不成再協(xié)商，企圖通過鬧來要求推翻合同，林業(yè)部門根本不同意。還有些是發(fā)證到村組，以前村里還發(fā)揮管理職能，林農(nóng)不敢鬧事；現(xiàn)在村組織威信缺失，村組建設本身比較薄弱，林農(nóng)鬧事的也更多。村干部侵犯村民利益，或者村干部利用職權(quán)不符合程序參與承包，尤其以T鎮(zhèn)為多。林農(nóng)遭遇此類糾紛極少走司法程序，一方面因為移民、外出務工人數(shù)很多，無法按照規(guī)定來組織召開村民代表大會和戶長會；另一方面，林農(nóng)嫌麻煩，凡是無利可圖就不參加，抱著事不關己高高掛起的態(tài)度。

四、討論與建議

（一）討論

從A縣調(diào)查的經(jīng)驗資料來看，林權(quán)流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛主要是經(jīng)濟利益型的糾紛，這種矛盾糾紛的深層次根源大多是利益驅(qū)動，尤其是近年來林地價值攀升，在集體林地被征用或有高額補償時尤其容易引發(fā)矛盾，例如當?shù)馗咚俟讽椖啃枰饔媚虫?zhèn)林地，一畝林地上萬元的征地補償引發(fā)農(nóng)戶關注，也產(chǎn)生了一定的矛盾糾紛，因為征用了十幾畝地補償達十幾萬元，這筆補償對于農(nóng)民來說是一筆不小的數(shù)目。

林權(quán)流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛還容易引發(fā)潛在的社會風險，最常見的是引發(fā)群體性事件，例如上述案例中出現(xiàn)的聚眾堵路、沖擊黨政機關等現(xiàn)象，都是由于直接的矛盾糾紛引發(fā)的次生性矛盾，即矛盾主體由林農(nóng)與承包經(jīng)營戶、村干部等轉(zhuǎn)移到林農(nóng)與政府之間的矛盾，形成了所謂的“標靶轉(zhuǎn)移效應”，基層政府成為矛頭指向的對象。這種次生性矛盾產(chǎn)生的很大程度上是政府由于在處理矛盾過程中的“責任泛化”，對社會矛盾化解承擔了“無限責任”[17]。基層政府在處理社會矛盾時的職責邊界不清，大包大攬。個人之間的林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛到林業(yè)部門調(diào)處為主，進行糾錯或調(diào)解，還比較容易解決。像C鎮(zhèn)SX村這種問題涉及到整個村組的農(nóng)民的利益，本來應當按照合同處理，由政府走司法程序。本來上級部門有規(guī)定，如果涉及多戶的林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，應當推選代表，按照程序解決，但是很多林農(nóng)并不配合推選代表，唯恐承擔責任，也怕沒有用，習慣于“有矛盾找政府”，認為人多鬧訪政府有壓力就能夠達到目的。如果涉及到人多的林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，林農(nóng)往往用非訪上訪的名義施加壓力。這類矛盾處理不好，容易影響社會穩(wěn)定，影響政府的公信力，具有很大的社會風險，基層政府必須高度重視。

根據(jù)調(diào)查經(jīng)驗資料，林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的主要原因有：一是合同不規(guī)范，包括訂立合同時雙方當事人不符合條件，如村干部個人名義訂立的合同，流轉(zhuǎn)的林地界址不明確，雙方約束條款不健全，權(quán)責不明確；二是發(fā)包程序不到位，過去歷史條件下，村干部違規(guī)操作，有的甚至就是村民殺只鴨子請村干部吃一頓飯就承包給他；三是利益分配不合理，例如集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的高額補償被村干部占用，存在侵占農(nóng)民利益現(xiàn)象；四是歷史遺留問題導致的。林權(quán)改革所涉及的林農(nóng)移民多，政策宣傳不到位，林業(yè)主管部門組織了山林確權(quán)但是沒有人理會，就由各村民組長定界，有的組長有私心，不負責任，隨意指定界址，以TX鎮(zhèn)尤為普遍，但是林業(yè)部門不了解實際情況。在這種情況下，林權(quán)改革造成的歷史遺留問題，老問題沒有解決，新問題不斷涌現(xiàn)。

在現(xiàn)行條件下，如果要按照司法程序解決林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛存在多方面的障礙：一是林農(nóng)法律意識薄弱，信訪不信法，以信訪渠道為主；案卷收集資料難度大，大部分有證，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有證，有證的不參加，雙方當事人不配合，林業(yè)部門無法開展工作。二是法律法規(guī)亟需修訂，現(xiàn)行相關法律法規(guī)規(guī)定的程序繁瑣，在基層可操作性不強。例如，現(xiàn)在的注銷程序非常復雜，需要經(jīng)過調(diào)查—審批—立卷等一系列的程序，而基層負責這項工作人手很少，上級主管部門規(guī)定在一定時間內(nèi)必須完成，在任務非常緊迫的情況下，村干部被逼無奈，在具體操作層面就比較隨意；此外，林改至今有13年，原有的調(diào)處辦法已經(jīng)嚴重滯后，遠遠不能適應當前的情況。三是司法部門對林權(quán)糾紛難以調(diào)處，由于歷史原因，過去很多林權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，相關的法律文書缺乏或遺失的情況較多，導致很多糾紛調(diào)處取證難、立案率比較低。四是解決糾紛的事權(quán)不明和人員不足，一些政府認為林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛是林業(yè)部門的事，不會放到全縣來通盤考慮，因此配備處理林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的工作人員少；根據(jù)《物權(quán)法》處理林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛職能已經(jīng)轉(zhuǎn)入不動產(chǎn)登記局，但是有些基層政府并沒有同步調(diào)整，還在林業(yè)部門，存在職權(quán)脫節(jié)現(xiàn)象。五是林農(nóng)利用林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛做文章，大多是由于干群關系緊張，林農(nóng)把它作為舉報干部違規(guī)違紀的手段。

（二）政策建議

一是健全法律法規(guī)。如果要通過法律渠道解決，首先需要完善法律法規(guī)，目前與林權(quán)流轉(zhuǎn)相關的法律法規(guī)滯后，有的是過于繁瑣，在基層由于人員緊張、林農(nóng)不理解等原因，無法完全按照規(guī)定操作。例如，形成案卷要縣政府發(fā)文，整個過程是：申請—調(diào)查—案卷—縣政府（法制辦）—發(fā)文。送到林權(quán)更正通知書，還要開戶長會，林農(nóng)不理解，往往認為政府不作為。應該完善法律法規(guī)，增加法律法規(guī)的可操作性，有些案情比較簡單的，建議走簡易程序，便于基層操作，也容易得到農(nóng)民的支持和理解，有助于問題解決。

二是提高法律意識。政府及其職能部門要帶頭守法，按照法定程序監(jiān)管林權(quán)流轉(zhuǎn)，提高流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范性；在處理林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛時做到依法行政。將林權(quán)流轉(zhuǎn)相關的法律法規(guī)納入林業(yè)類地區(qū)的普法計劃，采取民眾喜聞樂見、通俗易懂的方式宣傳相關法律法規(guī)；通過政府通報、新聞媒體報道等多種方式，宣傳處理林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的正反兩方面的典型案例，引導林農(nóng)養(yǎng)成“遇到事情找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的習慣。

三是規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)行為。要從根源上解決林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，很大程度上有賴于林權(quán)流轉(zhuǎn)的操作過程的規(guī)范化，因為很多糾紛都是由于流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范造成的。因此，要規(guī)范流轉(zhuǎn)合同（包括合同當事人合法、明確流轉(zhuǎn)山林界址、健全約束條款、明確雙方權(quán)責等），依據(jù)法律法規(guī)規(guī)范發(fā)包程序，杜絕暗箱操作、強買強賣，保證程序正義；規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)價格，糾正明顯低于市場價的流轉(zhuǎn)行為。

四是解決事權(quán)和人員配置問題。要進一步明確事權(quán)，《物權(quán)法》出臺后，根據(jù)政府職能調(diào)整，這一問題由不動產(chǎn)登記中心負責處理。省級已經(jīng)將職權(quán)劃轉(zhuǎn)到不動產(chǎn)局，有些基層政府并沒有劃入，很多事情歷史遺留還是找林業(yè)局，兩個部門存在人員脫節(jié)的情況，林業(yè)部門作為職能部門來很難推動，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部協(xié)調(diào)配合，不一定買賬。因此，在基層政府需要明確林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛處置的責任部門；在一些林權(quán)糾紛高發(fā)地區(qū)，應該根據(jù)實際情況，配強一線調(diào)處糾紛的人員，設立林權(quán)流轉(zhuǎn)仲裁委員會，建立專兼職結(jié)合的仲裁隊伍。