國家、社會(huì)與市場的交織：英國社會(huì)工作專業(yè)化發(fā)展回顧

雷杰 蔡天

一、研究背景

自2006年中共中央十六屆六中全會(huì)決定“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”以來，在黨和政府的大力推動(dòng)下，我國社會(huì)工作在十余年間取得了迅猛的發(fā)展。尤其在2012年《民政部、財(cái)政部關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》和2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，各地政府積極探索向民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購買社會(huì)服務(wù)，“政府購買社會(huì)工作服務(wù)”成為了我國社會(huì)工作服務(wù)的主要輸送模式，同時(shí)也極大地促進(jìn)了民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、專業(yè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍和各類社會(huì)服務(wù)的發(fā)展。截至2017年，全國各地共開發(fā)了312089個(gè)社會(huì)工作專業(yè)崗位，設(shè)置了36485個(gè)社會(huì)工作服務(wù)站，成立了7511家民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和750家社會(huì)工作行業(yè)協(xié)會(huì)，全國取得助理社會(huì)工作師和社會(huì)工作師證書的人員共326574人，2017年各地社會(huì)工作投入資金量達(dá)51.1億元①民政部辦公廳，《民政部辦公廳關(guān)于2017年度社會(huì)工作和志愿服務(wù)政策規(guī)劃落實(shí)情況的通報(bào)》，http://www.mca.gov.cn/article/gk/wj/201802/20180215007894.shtml。

然而，目前我國社會(huì)工作的發(fā)展也面臨著諸多困境與挑戰(zhàn)，如：社會(huì)工作在解決社會(huì)矛盾、滿足社會(huì)成員需求方面所發(fā)揮的作用不夠明顯，專業(yè)社會(huì)工作制度建設(shè)不足（李迎生，2017），社會(huì)工作缺少來自政府和社會(huì)工作群體自身的承認(rèn)（王思斌，2013），社會(huì)工作者在實(shí)際工作中面臨著“行政化”困境（朱健剛、陳安娜，2013），民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與政府組織的去邊界化等（黃曉星、楊杰，2015）。

面對發(fā)展過程中出現(xiàn)的種種挑戰(zhàn)，我國社會(huì)工作可以從社會(huì)工作發(fā)展較為成熟的歐美國家那里汲取經(jīng)驗(yàn)。英國是現(xiàn)代社會(huì)工作的發(fā)源地之一，在上百年的發(fā)展和改革過程中，受到不同時(shí)期社會(huì)思潮的影響，從而探索了不同的社會(huì)工作服務(wù)輸送模式，積累了大量經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。本文將回顧英國社會(huì)工作的專業(yè)化發(fā)展歷程，探討英國社會(huì)工作在不同時(shí)期受到國家、社會(huì)與市場交織影響下的發(fā)展特點(diǎn)。期望通過對這段歷史的回顧，能夠幫助我國的社會(huì)工作群體在更廣闊的跨國視角下理解社會(huì)工作，從而為我國社會(huì)工作的發(fā)展提供啟示和借鑒。

二、19世紀(jì)到20世紀(jì)初期：英國社會(huì)工作的起源

在19世紀(jì)末期20世紀(jì)早期，英國經(jīng)歷了大規(guī)模的工業(yè)化與城市化發(fā)展，教堂權(quán)力下降的同時(shí)，中產(chǎn)階級與地方自治開始興起，越來越多的民間組織參與到慈善與女性福利工作當(dāng)中，國家對社會(huì)干預(yù)的責(zé)任也逐漸增強(qiáng)，有組織的福利活動(dòng)逐漸從教會(huì)體系中分離，成為人們所熟知的社會(huì)工作（Payne，2005：13-15）。根據(jù)Young&Ashton（1956）的總結(jié)，當(dāng)時(shí)英國社會(huì)工作已有眾多的服務(wù)分支，包括家庭個(gè)案工作、困境兒童照顧、刑罰服務(wù)、殘疾人服務(wù)、道德福利工作以及以睦鄰運(yùn)動(dòng)和青年工作為代表的小組工作等。其中，睦鄰運(yùn)動(dòng)、慈善組織會(huì)社和公共部門提供的服務(wù)被視為英國現(xiàn)代社會(huì)工作的重要起源。

（一）慈善組織會(huì)社：由傳統(tǒng)慈善到專業(yè)實(shí)踐

在關(guān)于英國社會(huì)工作起源的傳統(tǒng)觀點(diǎn)中，“科學(xué)的慈善”往往被視為英國社會(huì)工作興起的重要源頭（Payne，2005）。在眾多關(guān)于社會(huì)工作歷史的論述里，慈善組織會(huì)社（Charity Organisation Societies）被認(rèn)為對后來的社會(huì)工作發(fā)展產(chǎn)生重要的塑造作用（Young&Ashton，1956；Woodroofe，1962；Clarkeet al.，1992；Payne，2005；Harris，2008；Hugman，2009）。19世紀(jì)的時(shí)候，英國不同公益組織提供的服務(wù)出現(xiàn)大量重疊的情況，各組織之間缺乏協(xié)調(diào)，當(dāng)時(shí)英國的民眾普遍擔(dān)心混亂的慈善救助會(huì)導(dǎo)致“無差別的救濟(jì)”，一些“聰明的窮人”會(huì)依賴這些慈善資源而逃避進(jìn)入濟(jì)貧院工作（Clarkeet al.，1992）。在此背景下，以慈善組織會(huì)社為代表的慈善訪問組織承擔(dān)起了對慈善資源進(jìn)行協(xié)調(diào)和分配的工作，并體現(xiàn)出若干專業(yè)化的特質(zhì)。

這些專業(yè)化發(fā)展的雛形首先體現(xiàn)在方法上。慈善組織會(huì)社吸納了精神分析理論，采用個(gè)案工作的方法，探索建立了一整套需求預(yù)估、服務(wù)介入的模式和文書記錄。在介入個(gè)案時(shí)，慈善組織會(huì)社的個(gè)案工作者首先會(huì)詳細(xì)調(diào)查救助申請者的品格、道德、習(xí)慣、生活環(huán)境、生活方式、已有協(xié)助等信息，從而評估申請者是否值得幫助。最后，個(gè)案工作者會(huì)將該報(bào)告呈送給慈善組織會(huì)社的地區(qū)委員會(huì)，并實(shí)施相關(guān)的介入計(jì)劃，如：申請物質(zhì)援助、轉(zhuǎn)介給濟(jì)貧法組織、持續(xù)探訪與個(gè)案工作等（Harris，2008；Young and Ashton，1956）。

其次，慈善組織會(huì)社的專業(yè)化雛形還體現(xiàn)在專業(yè)教育方面。慈善組織會(huì)社注重對助人方法和技巧的整理和傳授，早在1880年就提出要進(jìn)行個(gè)案工作方法、行政管理、組織理念等方面的培訓(xùn)（Young and Ashton，1956）。1903年，慈善組織會(huì)社成立了第一家用于訓(xùn)練社會(huì)工作者的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)——社會(huì)學(xué)學(xué)院（School of Sociology）。當(dāng)該學(xué)院與經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)院合并為著名的倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院后，慈善組織會(huì)社又于1915年開設(shè)了一年期的社會(huì)工作理論與實(shí)務(wù)訓(xùn)練課程，該課程后來還發(fā)展為與貝德福德學(xué)院合作開展的專業(yè)教育項(xiàng)目（Smith，1965；Payne，2005）。

最后，慈善組織會(huì)社還發(fā)展出了專門的受薪人員和行業(yè)組織協(xié)會(huì)。慈善組織會(huì)社早在1870年就聘用了第一位受薪秘書長，并在19世紀(jì)末建立起一支受薪、全職、并受過專業(yè)訓(xùn)練的工作者隊(duì)伍，以組織所在地區(qū)的慈善工作和訓(xùn)練相關(guān)的志愿者（Young and Ashton，1956）。另外，慈善組織會(huì)社將醫(yī)院的工作員逐漸發(fā)展成醫(yī)務(wù)社會(huì)工作者，并在1903年成立了英國最早的社會(huì)工作專業(yè)協(xié)會(huì)組織——醫(yī)務(wù)賑濟(jì)者委員會(huì)（Hospital Almoners’Committee），而到了1940年，慈善組織會(huì)社發(fā)展為家庭個(gè)案工作者協(xié)會(huì)（Association of Family Caseworkers）（Cooper，1983；Payne，2005）。

由此可見，慈善組織會(huì)社的發(fā)展標(biāo)志著非技術(shù)的、由富人進(jìn)行的慈善活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)的、由專家進(jìn)行的社會(huì)工作(Jones，1983)。Payne（2005）甚至認(rèn)為，社會(huì)工作的專業(yè)化是中產(chǎn)階級和慈善組織會(huì)社傳統(tǒng)的產(chǎn)物。

（二）睦鄰運(yùn)動(dòng)：與貧民在一起

英國第一個(gè)睦鄰館是1884年由牧師巴涅特在東倫敦一個(gè)破敗的港口地區(qū)創(chuàng)建的湯恩比館（Toynbee Hall），該館的命名旨在紀(jì)念貧民教育的先驅(qū)者湯恩比。湯恩比是牛津大學(xué)的一名講師，他同時(shí)也非常關(guān)注貧民生活，通過在貧民區(qū)里講課而了解貧民的需要。慈善組織會(huì)社傾向于將貧窮問題進(jìn)行個(gè)體歸因，然而睦鄰運(yùn)動(dòng)（Settlement Movement）則認(rèn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)的不平等才是社會(huì)問題的根源。湯恩比曾經(jīng)發(fā)表演講道：“工人們，我們曾經(jīng)忽視了你們，向你們提供慈善而非正義，向你們提供困難且不切實(shí)際的建議而非同情，但我認(rèn)為我們正在改變，如果你們愿意相信，我們中的許多人將會(huì)用一生投入到服務(wù)當(dāng)中”（轉(zhuǎn)引自Young&Ashton，1956，p.225）。不幸的是，湯恩比于1883年英年早逝，享年31歲。

但是，湯恩比的思想和實(shí)踐深深地影響了巴涅特牧師。巴涅特牧師認(rèn)為窮人與富人的隔離造成了兩個(gè)階級不同的習(xí)慣、談吐和道德標(biāo)準(zhǔn)，并導(dǎo)致了相互敵視。過去的慈善活動(dòng)之所以失敗，常常是因?yàn)檫@些隔閡而導(dǎo)致的。巴涅特把睦鄰館視作一種教育的工具，他號召公立學(xué)校和大學(xué)的學(xué)生與貧民一起生活，并利用知識(shí)分子的教育和道德模范作用協(xié)助社會(huì)發(fā)展。睦鄰運(yùn)動(dòng)的活動(dòng)包括個(gè)人發(fā)展教育（如兒童夏令營、藝術(shù)展覽、文學(xué)及戲劇社團(tuán)、青年俱樂部等）、濟(jì)貧活動(dòng)、社會(huì)問題研究以及社會(huì)政策辯論和運(yùn)動(dòng)等（Young&Ashton，1956；Payne，2005）。睦鄰運(yùn)動(dòng)對小組工作、社區(qū)工作、社會(huì)改革的探索對社會(huì)工作專業(yè)方法的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。睦鄰運(yùn)動(dòng)的規(guī)模遠(yuǎn)超巴涅特牧師的預(yù)期，在湯恩比館落成后的十年間，至少有另外11間睦鄰館在英國落成；而到1922年，英國睦鄰館的數(shù)量已超過了60間，并建立起英國睦鄰及社會(huì)行動(dòng)中心協(xié)會(huì)（The British Association of Settlements and Social Action Centers）。此外，睦鄰運(yùn)動(dòng)還傳播到英聯(lián)邦的殖民地、美國和其他西歐國家（Young and Ashton，1956；Payne，2005）。

盡管睦鄰運(yùn)動(dòng)并沒有成為徹底解決當(dāng)時(shí)英國貧窮問題的靈丹妙藥，但睦鄰運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)與精神對英國福利國家制度的建立有著重要影響。例如，二戰(zhàn)后的首位英國首相艾德禮、英國福利國家的理論建構(gòu)者貝弗里奇都曾參與睦鄰運(yùn)動(dòng)，并從中了解到工人階級生活的第一手信息，他們的睦鄰運(yùn)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)為英國戰(zhàn)后福利制度的建立奠定了基礎(chǔ)（Cooper，1983）。

（三）公共服務(wù)部門：被忽略了的社會(huì)工作起源

盡管慈善組織會(huì)社和睦鄰運(yùn)動(dòng)被廣泛認(rèn)為是英國社會(huì)工作的起源，但Burnham（2010）卻認(rèn)為這是“選擇性的記憶”，他通過對慈善組織會(huì)社和睦鄰運(yùn)動(dòng)的服務(wù)記錄進(jìn)行考證，發(fā)現(xiàn)這些組織在當(dāng)時(shí)英國社會(huì)的影響被二戰(zhàn)后的社會(huì)工作專業(yè)化氛圍所夸大。慈善組織會(huì)社和睦鄰運(yùn)動(dòng)的興起都反映了一種現(xiàn)代形式的專業(yè)主義（Payne，2005；Hugman，2008），都體現(xiàn)出專業(yè)人員、專業(yè)教育、專業(yè)協(xié)會(huì)組織等專業(yè)特征。與此相反，公共部門提供的服務(wù)及其影響卻常常被后人所忽略乃至遺忘。

Payne把濟(jì)貧法視為英國社會(huì)工作的起源之一，尤其是1834年濟(jì)貧法修正案的實(shí)施和濟(jì)貧院的建立，由濟(jì)貧院組成的聯(lián)盟聘用了大批專職人員，他們既扮演著通過照顧實(shí)行社會(huì)控制的角色，也奠定了帶薪社會(huì)工作職業(yè)的基礎(chǔ)（Payne，2005）。1906年英國自由黨政府上臺(tái)后進(jìn)一步增強(qiáng)了地方政府委員會(huì)對濟(jì)貧法聯(lián)盟（Poor Law Unions）的管理，鼓勵(lì)它們聘用新型的救濟(jì)官員（relieving officer）來承擔(dān)當(dāng)時(shí)被視為社會(huì)工作的任務(wù)（King，2004）。許多濟(jì)貧法聯(lián)盟任命了女性訪問員和專業(yè)濟(jì)貧官員來探訪無家可歸的兒童和離開濟(jì)貧院的青少年，進(jìn)行志愿者管理，開展兒童保護(hù)和精神康復(fù)服務(wù)。濟(jì)貧法聯(lián)盟還日益注重服務(wù)程序的科學(xué)化，從1911年開始聘用個(gè)案文書記錄員來管理個(gè)案記錄（King，2004）。

在第一次世界大戰(zhàn)前后，濟(jì)貧法聯(lián)盟及其他公共部門提供的社會(huì)服務(wù)得到了進(jìn)一步的發(fā)展，并且形成了公共部門和慈善組織相互聯(lián)系的“新公益（New Philanthropy）”，由公共部門聘用的濟(jì)貧官員和健康訪問員（health visitors）以及諸如精神病學(xué)社會(huì)工作者等少數(shù)社會(huì)工作精英群體共同于1935年成立了英國社會(huì)工作者聯(lián)合會(huì)（British Federation of Social Workers）（Burnham，2010）。而在二戰(zhàn)期間，大量無人陪伴的兒童和流離失所的家庭造成了社會(huì)工作崗位的增加，更多的社會(huì)工作者被任命來滿足人們的福利需求（Titmuss，1950）。

在戰(zhàn)后英國建立起的福利國家體系中，許多原有公共部門聘用的救濟(jì)官員和其他服務(wù)人員仍然保留了下來，盡管他們中的大多數(shù)人并沒有接受專業(yè)訓(xùn)練，也不叫做社會(huì)工作者，而叫做“福利助理”，但他們?nèi)匀粚?zhàn)后英國社會(huì)工作的發(fā)展起到了重要的塑造作用（Ashton&Young，1956;Burnham，2010）。

三、二戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代末：福利國家時(shí)期

（一）社會(huì)民主主義思潮：社會(huì)工作與社會(huì)權(quán)利緊密相連

二戰(zhàn)后，受到社會(huì)民主主義思潮的影響，英國社會(huì)大眾日益認(rèn)為國家應(yīng)該更多地承擔(dān)起提供社會(huì)服務(wù)的責(zé)任，在這樣的背景下，國家社會(huì)工作（state social work）逐漸發(fā)展起來（Payne，2005）。國家社會(huì)工作認(rèn)為市場產(chǎn)生的不平等應(yīng)該由國家通過保障社會(huì)權(quán)利來加以抑制；而公共部門則被認(rèn)為是唯一能夠公平地輸送福利的領(lǐng)域。其原因在于：當(dāng)每個(gè)人都有權(quán)利享有國家所提供的普惠性服務(wù)的時(shí)候，社會(huì)工作者就不需要再區(qū)分“值得幫助的人”和“不值得幫助的人”，從而將福利領(lǐng)取者的恥辱烙印降到最低（Marshall，1963；Marshall，1981；Carey，2008），國家社會(huì)工作則是實(shí)現(xiàn)這個(gè)社會(huì)行政過程的重要手段（Harris，2008）。著名的貝弗里奇報(bào)告指出貧困、疾病、無知、骯臟和懶惰是英國戰(zhàn)后重建道路上的五大阻礙，并設(shè)計(jì)了一整套“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠贫仍O(shè)想，奠定了英國福利國家的基礎(chǔ)。隨著《國家健康服務(wù)法案（1946）》、《兒童法案（1948）》、《國家救助法案（1948）》等一系列法案相繼通過，貝弗里奇報(bào)告的建議得到落實(shí)，各地方政府紛紛成立了相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)部門并聘請社會(huì)工作者提供兒童保護(hù)、長者照顧、殘疾人服務(wù)、精神健康等社會(huì)服務(wù)。例如，1948年通過的《兒童法》要求地方政府建立兒童部，聘用社會(huì)工作者調(diào)查遭受疏忽和虐待的兒童，并為這些兒童提供照料。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)工作在此階段已由“基于慈善的社會(huì)工作”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎谏鐣?huì)權(quán)利的社會(huì)工作”（Maeseele et al，2009）。

（二）斯賓穆報(bào)告：社會(huì)工作成為福利國家的核心

但在福利國家發(fā)展初期，各類社會(huì)服務(wù)仍然是各自為政，工作職責(zé)分散到兒童、福利、健康、住房、教育、司法等各個(gè)政府部門甚至志愿組織當(dāng)中。而且，僅有很少的服務(wù)工作者具備社會(huì)工作專業(yè)資質(zhì)（Dickens，2011）。隨著著名的斯賓穆報(bào)告（Seebohm Report）出臺(tái)，英國社會(huì)工作才逐漸從福利國家的邊緣地位成為關(guān)鍵核心。

斯賓穆報(bào)告指出，當(dāng)時(shí)英國地方政府的社會(huì)服務(wù)存在數(shù)量缺乏、多樣性與靈活性不足、質(zhì)量低下、協(xié)調(diào)乏力、公眾難以得到所需服務(wù)等問題。因此，斯賓穆報(bào)告建議成立一個(gè)新的地方行政部門，面向所有人提供社區(qū)為本和家庭導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)。這個(gè)新的部門不僅需要發(fā)現(xiàn)和救助社會(huì)受害者，還應(yīng)該確保盡可能多的個(gè)人能夠?yàn)榱苏麄€(gè)社區(qū)的福祉而互相協(xié)助（Seebohm，1968）。另外，斯賓穆報(bào)告十分重視普惠性和預(yù)防性服務(wù)，希望通過這兩者的結(jié)合以終結(jié)自濟(jì)貧法時(shí)代福利領(lǐng)取者的恥辱烙?。℉arris，2008；Dickens，2011）。

斯賓穆報(bào)告的這些建議受到社會(huì)工作者的強(qiáng)烈支持，并經(jīng)由1970年頒布的《地方政府社會(huì)服務(wù)法案》得以落實(shí)，英國各地方政府相繼建立了社會(huì)服務(wù)部（Social Services Department）。由地方政府社會(huì)服務(wù)部提供的社會(huì)服務(wù)成為了當(dāng)時(shí)英國社會(huì)工作實(shí)踐的主導(dǎo)形式（Harris，2008）。1963至1973年間，英國政府用于個(gè)人社會(huì)服務(wù)的開支從7900萬鎊提升到50000萬英鎊（Dickens，2011）。在這樣的制度安排下，越來越多的社會(huì)工作者成為政府雇員，所運(yùn)用的方法也從心理動(dòng)力為主的個(gè)案工作逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦P(guān)注系統(tǒng)理論的介入模式（Harris，2008；Blyth，2009）。在國家社會(huì)工作的制度內(nèi)，英國的社會(huì)工作者既不是完全自治的專業(yè)人員，也不是完全的政府公務(wù)人員，而是在地方政府部門的外殼下以一種科層專業(yè)主義（bureau-professionalism）的形式存在（Parry&Parry，1979）。換句話來說，社會(huì)工作服務(wù)既由地方政府提供并受到相關(guān)法律的規(guī)管，但負(fù)責(zé)執(zhí)行的社會(huì)工作者在提供服務(wù)的過程中仍然擁有相當(dāng)大的專業(yè)自主權(quán)（Harris，1998)。

在科層專業(yè)主義的形式下，受聘于政府部門的社會(huì)工作者被一系列社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的法案賦予了相應(yīng)的法定權(quán)力與法定職責(zé)。社會(huì)工作者的法定權(quán)力與職責(zé)體現(xiàn)在兒童保護(hù)、青少年司法工作、社區(qū)矯正、老年人服務(wù)、精神健康社會(huì)工作等各個(gè)領(lǐng)域。英國社會(huì)工作者具體的法定權(quán)力和職責(zé)包括但不限于：調(diào)查關(guān)于兒童虐待的指控；照料由地方政府負(fù)責(zé)照顧的兒童；為青少年法庭提供關(guān)于青少年犯罪者成長環(huán)境和性格特征等內(nèi)容的調(diào)查報(bào)告；監(jiān)督青少年犯罪者進(jìn)行社區(qū)矯正；介入針對老年人虐待的指控；申請拘禁可能傷害自身或他人的精神疾病患者等（Thompson，2009）。與慈善組織會(huì)社和睦鄰運(yùn)動(dòng)等志愿性的社會(huì)工作實(shí)踐相比，英國在二戰(zhàn)后發(fā)展起來的國家社會(huì)工作具有法定性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)，社會(huì)工作者是國家保護(hù)公民的社會(huì)權(quán)利的載體。在這個(gè)階段，英國關(guān)于社會(huì)工作服務(wù)的各項(xiàng)法案和政策不斷發(fā)展完善，在賦予社會(huì)工作者法定權(quán)力和法定職責(zé)的同時(shí)，也使社會(huì)工作成為了英國國家職能的一部分（Blyth，2009）。

此外，除了統(tǒng)一的社會(huì)服務(wù)部門之外，社會(huì)工作的專業(yè)認(rèn)證、行業(yè)組織和專業(yè)教育系統(tǒng)也在英國被逐漸建立起來。1970年和1971年英國社會(huì)工作者協(xié)會(huì)（British Association of Social Workers）和社會(huì)工作教育與培訓(xùn)中央委員會(huì)（Central Council for Education and Training in Social Work）分別成立；后者更于1972年頒布了全英統(tǒng)一的社會(huì)工作資格證書（Certificate of Qualification in Social Work），該認(rèn)證可以通過兩年全日制學(xué)習(xí)或一系列在職培訓(xùn)獲得，且被納入大專院校所提供的輔修、本科和研究生學(xué)術(shù)課程當(dāng)中（Blyth，2009）。

總體來說，在福利國家制度內(nèi)，社會(huì)工作服務(wù)被視為公民社會(huì)權(quán)利的重要組成部分，應(yīng)由公共部門負(fù)責(zé)提供，并由受訓(xùn)的、擁有相當(dāng)專業(yè)裁量權(quán)的社會(huì)工作者依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行輸送。英國社會(huì)工作在這個(gè)階段得到了快速、全面的專業(yè)化發(fā)展，被認(rèn)為是英國社會(huì)工作歷史發(fā)展的高潮（Langan，1993；Hugman，2009）。

四、20世紀(jì)70年代末至今：新自由主義時(shí)期

（一）新自由主義思潮：社會(huì)工作的危機(jī)

20世紀(jì)70年代中期，英國的社會(huì)民主主義共識(shí)和福利國家制度受到新自由主義的廣泛批評。批評者認(rèn)為政府過度的福利支出和公共部門的低效率帶來了諸多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)惡果。而隨著撒切爾政府的上臺(tái)，新自由主義開始推行它的三大準(zhǔn)則：第一，限制公共支出；第二，關(guān)注經(jīng)濟(jì)與效益；第三，發(fā)揮市場在福利提供和輸送當(dāng)中的優(yōu)越性（Spicker，1995）。對于新自由主義而言，國家提供的社會(huì)福利不僅太過昂貴，而且還易產(chǎn)生福利依賴，最終損害個(gè)人自由（Blyth，2009）。

1982年巴克利報(bào)告（Barclay Report）的出臺(tái)充分體現(xiàn)新自由主義給英國社會(huì)工作所帶來的轉(zhuǎn)變。巴克利報(bào)告開篇就提出當(dāng)時(shí)英國關(guān)于社會(huì)工作者的非理性期待太多了，而這些期待一旦無法實(shí)現(xiàn)，就會(huì)導(dǎo)致公眾的抱怨（Barclay Report，1982）。巴克利報(bào)告還歸納了社會(huì)服務(wù)的三種模式：安全網(wǎng)模式、福利國家模式和社區(qū)模式。第一種模式強(qiáng)調(diào)公民的自助能力、非正式支持網(wǎng)絡(luò)和最小的國家干預(yù)；第二種模式強(qiáng)調(diào)國家提供普惠性服務(wù)的責(zé)任以及公民享有接受這些服務(wù)的社會(huì)權(quán)利；第三種模式則強(qiáng)調(diào)人們具有互相幫助的潛力，社會(huì)工作不僅需要提供直接支持，更應(yīng)該發(fā)展非正式的地區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)（Barclay Report，1982;Harris，2008）。巴克利報(bào)告認(rèn)為，社區(qū)模式實(shí)際上是安全網(wǎng)模式和福利國家模式的一種折中，希望通過倡導(dǎo)社區(qū)模式以調(diào)整社會(huì)工作在新自由主義時(shí)代的定位。盡管巴克利報(bào)告被批評過于缺乏實(shí)踐細(xì)則（Hallett，1982），但撒切爾政府最終還是采取了巴克利報(bào)告的改革建議，甚至實(shí)施得更加激進(jìn)。

（二）市場化與新管理主義：社會(huì)工作的生意

保守黨政府采用了市場化（或“準(zhǔn)市場化”）和新管理主義兩大方法來改革社會(huì)工作（Harris，2008;Blyth，2009）。1988年公布的格里菲斯報(bào)告（Griffiths Report）對英國的社區(qū)照顧進(jìn)行了調(diào)查，盡管它仍建議地方政府繼續(xù)對社區(qū)照顧承擔(dān)責(zé)任，但卻提出了準(zhǔn)市場（quasi-market）的服務(wù)提供方式。也就是說，地方政府應(yīng)該與私營部門或志愿部門訂立服務(wù)合同，由它們來提供直接服務(wù)。這就造成了社會(huì)服務(wù)購買者和提供者的分離，也是政府購買社會(huì)服務(wù)模式的開端。

格里菲斯報(bào)告的建議最終通過1990年頒布的《全民醫(yī)療服務(wù)和社區(qū)護(hù)理法案》（National Health Service and Community Care Act）而得以落實(shí)，地方政府作為服務(wù)提供者的角色被大大削弱，地方政府的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y助、組織、管理并且監(jiān)督其它組織（如非營利組織和企業(yè)）提供社會(huì)服務(wù)。該改革產(chǎn)生的直接結(jié)果是，由非營利組織和營利組織所提供的服務(wù)日益增加。例如，英格蘭私營部門經(jīng)營的養(yǎng)老院由1979年的23，000家增加到2000年的193，000家，公共部門經(jīng)營的養(yǎng)老院則由480，000家減少到189，000家（Kerrison&Pollock，2001）；英格蘭和威爾士由私營部門提供的居家照顧服務(wù)占全部居家照顧的比例由1992年的2%上升到2000年的56%（Scourfield，2006）。

社會(huì)工作的市場化改革旨在打破公共部門對社會(huì)服務(wù)的壟斷，并通過競爭性的服務(wù)供給，力圖增加“消費(fèi)者”的選擇并滿足他們多樣化的需要。然而，英國社會(huì)工作的市場化改革受到了廣泛的批評，它被認(rèn)為造成了混亂、低效益、不公平的社會(huì)服務(wù)市場（Lewiset al，1996;Deakin，1996;Drakeford，2000;Carey，2008），社會(huì)工作甚至被認(rèn)為已淪為了一門生意（Harris，2003）。

伴隨日益的市場化，新管理主義也逐漸被引入社會(huì)工作服務(wù)當(dāng)中。Lewis和Glennerster（1996）認(rèn)為斯賓穆報(bào)告時(shí)期的社會(huì)服務(wù)部門強(qiáng)調(diào)的是專業(yè)主義，社會(huì)工作者更多地依靠專業(yè)裁量權(quán)而非明文細(xì)則開展服務(wù)。但當(dāng)服務(wù)的購買和提供分離之后，改革后的社會(huì)服務(wù)部門必須在專業(yè)主義和管理主義之間尋求平衡。新管理主義將私營部門的管理模式被引入到公共部門當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)同樣需要考量經(jīng)濟(jì)、效益和效率，運(yùn)用審計(jì)和評估來加強(qiáng)績效管理，從而增強(qiáng)其公共問責(zé)性（Blyth，2009）。

在社會(huì)工作市場化和新管理主義化的雙重影響下，照顧管理模式（care management）成為了一種最重要的實(shí)踐模式（Harris，2008）。在照顧管理模式下，社會(huì)工作者將自己視為經(jīng)理而非專業(yè)人員。他們對服務(wù)使用者進(jìn)行需求預(yù)估，接著從社會(huì)服務(wù)準(zhǔn)市場中為服務(wù)消費(fèi)者購買照顧包裹（packages of care），并對這一系列由其他人員所提供的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。照顧管理模式要求社會(huì)工作者具備預(yù)算管理、合同制定、服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)測等管理技能，從而為服務(wù)消費(fèi)者提供物有所值的服務(wù)，確保社會(huì)工作生意的高效運(yùn)行（Harris，2003）。

以市場化和新管理主義為核心的新自由主義改革對英國社會(huì)工作的發(fā)展形態(tài)產(chǎn)生了深刻影響。Harris（2008）認(rèn)為，撒切爾政府最大的成就不僅是使保守黨向右傾發(fā)展，更是使工黨也向右轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造了一種新的共識(shí)取代了戰(zhàn)后的社會(huì)民主主義意識(shí)形態(tài)。布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的新工黨正是在這背景下實(shí)施“第三條道路”政策，開始“社會(huì)工作的現(xiàn)代化”。

（三）社會(huì)工作的現(xiàn)代化：掙不脫的新自由主義影子

布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的新工黨奉行“第三條道路”理念，承諾通過新的政治反應(yīng)來滿足現(xiàn)代公民的需要。1997年上臺(tái)后，布萊爾政府開始對包括社會(huì)服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代化，奉行經(jīng)濟(jì)競爭力優(yōu)先、從屬于競爭性國民經(jīng)濟(jì)的社會(huì)政策、有限的政府干預(yù)、控制公共支出等原則（Clarke et al，2000）。

布萊爾政府對社會(huì)服務(wù)和社會(huì)工作的政策包括以下幾個(gè)關(guān)鍵要素：（1）社會(huì)服務(wù)應(yīng)能增進(jìn)社會(huì)融合、抵消社會(huì)排斥（強(qiáng)調(diào)內(nèi)容）；（2）社會(huì)工作作為一項(xiàng)艱難的職業(yè)需要有能力且自信的人員隊(duì)伍，以確保服務(wù)的有效輸送（強(qiáng)調(diào)能力）；（3）需要提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以確保所有服務(wù)都具備高質(zhì)量（強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量）；（4）弱勢成人和兒童的利益應(yīng)該通過獨(dú)立的監(jiān)管體系而得到保障（強(qiáng)調(diào)監(jiān)管）；（5）社會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間需要相互合作，還要與其他機(jī)構(gòu)合作，以確保有效的服務(wù)輸送（強(qiáng)調(diào)跨機(jī)構(gòu)合作）（Secretary of State for Health，1998）。

其中值得注意的是，新工黨的社會(huì)工作現(xiàn)代化仍然繼續(xù)奉行新管理主義來改造公共部門。例如，其所提出的社會(huì)照顧質(zhì)量策略（Quality Strategy for Social Care）包括國家服務(wù)框架、國家標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)模型、績效評估等內(nèi)容。布萊爾政府還通過審計(jì)、監(jiān)督、法規(guī)、評級、排名等方式確保各地政府和機(jī)構(gòu)能夠執(zhí)行中央政府關(guān)于社會(huì)服務(wù)的政策（Blyth，2009）。

另外，新工黨繼續(xù)施行政府購買社會(huì)服務(wù)，強(qiáng)調(diào)多機(jī)構(gòu)合作和政府與非營利組織的伙伴關(guān)系。為了回應(yīng)社會(huì)服務(wù)市場化改革所帶來的服務(wù)關(guān)系斷裂、社會(huì)工作者士氣低落、過度科層化、缺乏自主性、去專業(yè)化等問題（Le Grand，2007），工黨政府于2006年開始實(shí)施“社會(huì)工作實(shí)踐”（Social Work Practices）試點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目旨在鼓勵(lì)包括營利組織、社會(huì)企業(yè)、志愿者組織和社區(qū)組織等多種機(jī)構(gòu)共同合作建立伙伴關(guān)系，并通過承接政府訂單來提供兒童服務(wù)。該項(xiàng)目的實(shí)施報(bào)告認(rèn)為在此模式下，獨(dú)立于地方政府的小型社會(huì)組織能夠提升社會(huì)工作者的士氣，并能增加自主決定權(quán)（Le Grand，2007）。該項(xiàng)目對新后來的卡梅隆政府亦有非常大的意識(shí)形態(tài)吸引力，因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)多元的社會(huì)服務(wù)主體，契合政府的“大社會(huì)”理念，并且有助于削減公共部門的規(guī)模（Stanleyet al，2014）。

總的來說，Payne（2005）把20世紀(jì)70年代至今的英國社會(huì)工作發(fā)展階段描述為“被質(zhì)疑的時(shí)期”。社會(huì)工作從獨(dú)立發(fā)展的高峰轉(zhuǎn)變?yōu)閭涫軤幾h的角色。新自由主義在對社會(huì)服務(wù)和社會(huì)工作提出質(zhì)疑的同時(shí)，也搬出了市場化和新管理主義兩大“緊箍咒”，令社會(huì)工作在英國社會(huì)的地位和影響力不復(fù)當(dāng)年輝煌。

五、總結(jié)與討論

英國社會(huì)工作不僅興起于民間組織的一系列社會(huì)服務(wù)與社會(huì)運(yùn)動(dòng)實(shí)踐，也承接了公共部門社會(huì)服務(wù)的遺產(chǎn)。在隨后的福利國家時(shí)期，社會(huì)工作服務(wù)被視為公民社會(huì)權(quán)利的體現(xiàn)，并由地方政府的社會(huì)服務(wù)部門聘請專業(yè)的社會(huì)工作者進(jìn)行提供，社會(huì)工作逐漸發(fā)展成為英國福利制度的核心。而隨著新自由主義的盛行和福利開支的削減，市場化改革和新管理主義改變了英國社會(huì)服務(wù)和社會(huì)工作的形態(tài)，非營利組織和企業(yè)則通過承接政府購買服務(wù)成為主要的社會(huì)服務(wù)提供者。盡管隨著社會(huì)工作專業(yè)化程度的深化，相關(guān)的服務(wù)和管理制度越發(fā)精細(xì)，但當(dāng)代英國社會(huì)工作仍然在新自由主義的桎梏下探索前行。

通過回顧英國社會(huì)工作的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，在英國福利制度和福利思想的影響下，社會(huì)工作逐漸成為國家職能的一部分。在英國，社會(huì)工作具有明顯的社會(huì)福利屬性，是國家保護(hù)公民社會(huì)權(quán)利、提升社會(huì)福祉的重要手段。有國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為英國社會(huì)工作的發(fā)展路徑是“源于民間，被政府吸納，最后重返民間”，并強(qiáng)調(diào)英國社會(huì)工作的民間屬性（方英，2015）。事實(shí)上，英國社會(huì)工作的起源受到了政府部門濟(jì)貧活動(dòng)的重要影響，即使在當(dāng)代，大多數(shù)社會(huì)工作者仍受聘于政府部門（Blyth，2009），他們在兒童保護(hù)、青少年司法工作、精神健康等領(lǐng)域行使著法律賦予他們的權(quán)力，在提供服務(wù)的同時(shí)，也在為政府進(jìn)行著社會(huì)治理。盡管新自由主義改革使政府把一部分直接提供社會(huì)服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移給非營利組織和企業(yè)，但在這部分社會(huì)服務(wù)中，政府仍然在資助和管理社會(huì)服務(wù)方面扮演著重要角色，并積極建立與其他組織的伙伴關(guān)系。

與英國相似，我國社會(huì)工作的發(fā)展同樣離不開政府的影響。早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國已經(jīng)存在著由政府部門、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位實(shí)施的行政性非專業(yè)社會(huì)工作（王思斌，2009）。而隨著黨和政府從建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)、創(chuàng)新社會(huì)治理的高度來支持專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展，民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)得到了前所未有的蓬勃發(fā)展，而政府購買社會(huì)服務(wù)也成為了我國社會(huì)工作實(shí)踐的重要制度設(shè)置。在此背景下，英國社會(huì)工作的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為我們理解社會(huì)工作與政府之間的關(guān)系提供了新的啟示。

第一，英國社會(huì)工作的發(fā)展歷程反映出社會(huì)工作并非是一個(gè)純粹民間性、公益性的概念，社會(huì)工作也具有國家屬性。社會(huì)工作者不僅在非營利部門工作，也受聘于政府的社會(huì)服務(wù)部門。而發(fā)展社會(huì)工作、提供社會(huì)服務(wù)更被視為國家的責(zé)任，社會(huì)工作與國家的社會(huì)福利制度和社會(huì)政策息息相關(guān)，是政府提供社會(huì)服務(wù)、保護(hù)公民社會(huì)權(quán)利的手段。在我國社會(huì)工作的發(fā)展過程中，應(yīng)更加重視政府的作用。盡管在目前的實(shí)踐中，我國政府和民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的合作關(guān)系容易面臨挑戰(zhàn)，但改善現(xiàn)狀的方向并非減少政府在資助、管理社會(huì)服務(wù)方面的責(zé)任，而應(yīng)思考和調(diào)整政府以怎樣的角色和機(jī)制參與社會(huì)工作服務(wù)的輸送。

第二，在英國的國家社會(huì)工作制度下，社會(huì)工作者在開展服務(wù)工作的過程中需要行使法定權(quán)力，這些權(quán)力由一系列社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的法令所賦予。而在我國，受聘于民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的社會(huì)工作者并不具備介入特定類型個(gè)案的法定權(quán)力。例如，在兒童保護(hù)領(lǐng)域，我國社會(huì)工作者不具備將遭受虐待的兒童帶離其家庭的權(quán)力，也無法安排寄養(yǎng)家庭或福利院舍接收受虐兒童，社會(huì)工作者只能尋求公安、婦聯(lián)、民政等單位的協(xié)助，推動(dòng)有關(guān)部門采取行動(dòng)介入個(gè)案。除了兒童保護(hù)領(lǐng)域之外，反家暴、禁毒、社區(qū)矯正等領(lǐng)域的社會(huì)工作者同樣面臨缺乏法定權(quán)力的困境，從而導(dǎo)致反應(yīng)不及時(shí)，對社會(huì)問題的介入效果大打折扣。該問題的解決一方面需要國家就各領(lǐng)域的社會(huì)服務(wù)進(jìn)行立法，賦予社會(huì)工作者采取法定行動(dòng)介入問題個(gè)案的權(quán)力；另一方面則可以探索在民政、婦聯(lián)、司法等相關(guān)部門內(nèi)設(shè)立社會(huì)工作崗位，聘用符合資質(zhì)的專業(yè)社會(huì)工作者，更好地行使該部門的職權(quán)以保護(hù)服務(wù)使用者的權(quán)利。除了繼續(xù)發(fā)展政府購買社會(huì)工作服務(wù)之外，我國在社會(huì)工作立法、在政府部門內(nèi)設(shè)置社會(huì)工作崗位等方面應(yīng)該進(jìn)行更多的探索。

第三，即使在社會(huì)工作發(fā)展較為成熟的英國，政府購買社會(huì)工作服務(wù)機(jī)制并非完美的靈丹妙藥，其仍然存在著諸多不足，甚至催生出了混亂、低效的社會(huì)服務(wù)市場。當(dāng)下我國的政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式同樣體現(xiàn)出了市場化和新管理主義的部分特點(diǎn)，我國應(yīng)汲取英國社會(huì)工作發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合本土實(shí)際情況，不斷探索完善政府購買社會(huì)工作服務(wù)機(jī)制，改善社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)、過程監(jiān)督和項(xiàng)目評估等環(huán)節(jié)，從而提升社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，形成政府部門和民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢互補(bǔ)、通力合作的社會(huì)服務(wù)格局，探索出適合中國本土背景的社會(huì)工作實(shí)踐模式。

總的來說，英國社會(huì)工作的發(fā)展歷程給后發(fā)的中國社會(huì)工作提供了諸多啟示。中國社會(huì)工作的發(fā)展可被放在更廣闊的全球社會(huì)工作歷史脈絡(luò)中去考察，這有助于我們理解當(dāng)下中國社會(huì)工作所處的環(huán)境和面臨的問題，并啟發(fā)更多的探索性實(shí)踐。