我國(guó)高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入政策的研究

王俊恒　汪正法

摘要：高等職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入，是發(fā)展高等職業(yè)教育必備前提條件之一，其經(jīng)費(fèi)投入政策，一直是高等職業(yè)教育政策發(fā)展的重心所在。本文將對(duì)近十年的高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入政策進(jìn)行梳理與分析，并在此基礎(chǔ)上提出若干改進(jìn)意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：高等職業(yè)教育；經(jīng)費(fèi)投入；政策；研究

一、近十年來(lái)我國(guó)高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入政策回顧

1996年《職業(yè)教育法》和1998年《高等教育法》的頒布確立了高等職業(yè)教育的法律地位。1999年，隨著全國(guó)高等院校大規(guī)模擴(kuò)招，高等職業(yè)教育也進(jìn)入了跨越式發(fā)展階段。高等職業(yè)教育的跨越式發(fā)展離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)投入的支持，經(jīng)費(fèi)投入是制約高等職業(yè)教育發(fā)展的重要因素，因此，有必要對(duì)過(guò)去十年高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入政策脈絡(luò)做一次梳理。

1以“學(xué)費(fèi)為主”的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道的初步建立

高等職業(yè)教育起步之初，國(guó)家對(duì)高職院校的經(jīng)費(fèi)渠道和使用等并沒(méi)有給出具體政策，一般都沿用學(xué)校改制前的經(jīng)費(fèi)政策。到1999年，隨著新建高職院校的大量出現(xiàn)，教育部、國(guó)家計(jì)委《試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見(jiàn)》提出“按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦的高等職業(yè)技術(shù)教育為?？茖哟螌W(xué)歷教育，其招生計(jì)劃為指導(dǎo)性計(jì)劃，教育事業(yè)費(fèi)以學(xué)生繳費(fèi)為主，政府補(bǔ)貼為輔”，初步確立了以“以學(xué)生學(xué)費(fèi)為主”的學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道。由于高等職業(yè)教育的管理職責(zé)主要在地方政府，高職院校經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)貼也主要以當(dāng)?shù)卣慕?jīng)費(fèi)補(bǔ)貼為主，因此，政府補(bǔ)貼程度也隨著各省(直轄市、自治區(qū))的政策不同而有很大不同。

2多元投入機(jī)制方向的確定

在大力發(fā)展高等職業(yè)教育的政策推動(dòng)下，2002年以后，高職院校的經(jīng)費(fèi)政策逐步向強(qiáng)調(diào)多元化方向發(fā)展，教育部在《關(guān)于進(jìn)一步辦好五年制高等職業(yè)技術(shù)教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)》中，要求“各地教育行政部門(mén)在高等教育經(jīng)費(fèi)中統(tǒng)籌安排辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，按照高等?？茖W(xué)校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)撥付經(jīng)費(fèi)。各舉辦校通過(guò)多種渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，充分利用社會(huì)教育資源和行業(yè)現(xiàn)有資源”。

在隨后發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》以及2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中都明確提出要“多渠道增加經(jīng)費(fèi)投入”，“逐步建立政府、受教育者、用人單位和社會(huì)共同分擔(dān)、多種所有制并存和多渠道增加職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的新機(jī)制”。其中，規(guī)定“企業(yè)按照職工工資總額的1.5％～2.5％足額提取教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)”，“從2006年起，城市教育費(fèi)附加安排用于職業(yè)教育的比例，一般地區(qū)不低于20％，已經(jīng)普及九年義務(wù)教育的地區(qū)不低于30％”。

《決定》強(qiáng)調(diào)“各級(jí)政府要增加用于發(fā)展職業(yè)教育的投入”，“省級(jí)政府要制定本地區(qū)職業(yè)院校學(xué)生生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并督促職業(yè)院校舉辦者按標(biāo)準(zhǔn)投入經(jīng)費(fèi)”，“金融機(jī)構(gòu)要以信貸方式支持發(fā)展職業(yè)教育，政府部門(mén)根據(jù)需要可以為職業(yè)院校提供貸款貼息”。

3“中央財(cái)政專項(xiàng)資金”的支持

在多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的總原則下，國(guó)家通過(guò)“中央財(cái)政專項(xiàng)資金”方式推進(jìn)高等職業(yè)教育的發(fā)展。

教育部、財(cái)政部在《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)教育若干工作的意見(jiàn)》中提出，“從2004年開(kāi)始，中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)符合條件的各級(jí)各類職業(yè)院校實(shí)訓(xùn)基地進(jìn)行扶持”。

2006年正式啟動(dòng)實(shí)施的國(guó)家示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃，中央財(cái)政“十一五”期間至少安排專項(xiàng)資金20億元，主要支持示范院校改善教學(xué)試驗(yàn)實(shí)訓(xùn)條件，兼顧專業(yè)帶頭人和骨干教師培養(yǎng)、課程體系改革，以及共享行專業(yè)教學(xué)資源庫(kù)建設(shè)等，同時(shí)教育部、財(cái)政部《關(guān)于實(shí)施國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見(jiàn)》還明確提出“建設(shè)計(jì)劃的實(shí)施，以地方投入為主，積極吸納社會(huì)，企業(yè)資金，中央財(cái)政進(jìn)行引導(dǎo)和推動(dòng)”。

2007年國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見(jiàn)》首次把“高等職業(yè)學(xué)?！迸c普通本科高校并列提出，將全日制?？粕{入到國(guó)家“家庭困難學(xué)生資助政策體系”，通過(guò)建立高職教育貧困家庭學(xué)生助學(xué)獎(jiǎng)學(xué)體系，支持和幫助更多的家庭貧困學(xué)生接受高職教育。

二、高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入政策中存在的問(wèn)題

1多元投入機(jī)制尚不完善，以“學(xué)生學(xué)費(fèi)為主”的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道并未改變

1999年教育部出臺(tái)的“三不一高”中的“一高”就是指高職的教育事業(yè)費(fèi)“以學(xué)生繳費(fèi)為主，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼為輔”，實(shí)質(zhì)就是按教育成本的高收費(fèi)。從高等教育改革目標(biāo)來(lái)看，“三不一高”政策應(yīng)該是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所有高等學(xué)校改革的方向，但是對(duì)剛剛興起尚不成熟的高職來(lái)說(shuō)，讓其承擔(dān)與普通本科院校相當(dāng)(甚至更沉重)的改革任務(wù)，是有失公允的。

高職院校運(yùn)行靠學(xué)費(fèi)，發(fā)展靠貸款，負(fù)債經(jīng)營(yíng)，壓力很大。僅以高收費(fèi)而言，各地高職生的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)僅為普通本科生的一半左右(見(jiàn)下表)，加之企業(yè)、社會(huì)的支助不力，高職生每年要交比普通本科生高1.5－2倍以上的學(xué)費(fèi)，投入與回報(bào)難以成比例，也造成了近幾年高職招生的日趨困難。

盡管教育部在《關(guān)于進(jìn)一步辦好五年制高等職業(yè)技術(shù)教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)》中，已經(jīng)要求“各地教育行政部門(mén)在高等教育經(jīng)費(fèi)中統(tǒng)籌安排辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，按照高等?？茖W(xué)校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)撥付經(jīng)費(fèi)。各舉辦校通過(guò)多種渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，充分利用社會(huì)教育資源和行業(yè)現(xiàn)有資源”，并在2002年《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》和2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中明確了企業(yè)和地方在職業(yè)教育培訓(xùn)中應(yīng)投入的經(jīng)費(fèi)比例，意在逐漸改變“以學(xué)生學(xué)費(fèi)為主，財(cái)政補(bǔ)貼為輔”的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，但值得注意的是，從2002年至今并未出臺(tái)專門(mén)針對(duì)高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的政策與法規(guī)，可以說(shuō)，國(guó)家在關(guān)于高等職業(yè)教育以“學(xué)生學(xué)費(fèi)為主”的經(jīng)費(fèi)政策并未改變。

2政策缺乏可操作性，導(dǎo)致難以落實(shí)

縱觀近十年來(lái)我國(guó)高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入政策，就政策本身而言，不難發(fā)現(xiàn)其中經(jīng)常出現(xiàn)“部分”、“主要”、“逐步”等詞語(yǔ)，而在這些詞語(yǔ)前后往往是具體的經(jīng)費(fèi)投入數(shù)目或方向，那么“部分”究竟指的是多少?“主要”又指的是多少?每個(gè)人對(duì)“部分”、“主要”的理解都不一樣，因?yàn)椤安糠帧边@個(gè)詞不是一個(gè)經(jīng)量化的數(shù)，而是一個(gè)范圍，這個(gè)范圍會(huì)因人而異。因此，這就加大了高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入政策落實(shí)到位的難度，同時(shí)也因?yàn)檫@些模糊的概念性詞語(yǔ)的出現(xiàn)，使得高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入政策缺乏可操作性，難以落實(shí)。

另外，在強(qiáng)烈要求各級(jí)政府落實(shí)相關(guān)政策的條目中，也出現(xiàn)了“可以”、“應(yīng)當(dāng)”等非強(qiáng)制性詞語(yǔ)，這就會(huì)使一些相關(guān)負(fù)責(zé)部門(mén)“有空可鉆”，因?yàn)檎呃飳?xiě)的不是“必須”、“一定”等強(qiáng)制性詞語(yǔ)，因此，他們就可以鉆空子不認(rèn)真落實(shí)中央政策，這也在很大程度上削弱了經(jīng)費(fèi)投入政策落實(shí)的力度。

3政策落實(shí)不到位，缺少相應(yīng)的監(jiān)督政策和管理體制

自1998年《高等教育法》的頒布，高等職業(yè)教育作為一種特定的教育類型，在我國(guó)法律上得到確認(rèn)以來(lái)，有關(guān)高等職

業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的政策并不很多，但都清楚明白地列出了高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和途徑，如“企業(yè)按照職工工資總額的1.5％～2.5％足額提取教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)”，“從2006年起，城市教育費(fèi)附加安排用于職業(yè)教育的比例，一般地區(qū)不低于20％，已經(jīng)普及九年義務(wù)教育的地區(qū)不低于30％”?？梢?jiàn)中央政府還是相當(dāng)重視、相當(dāng)關(guān)心高等職業(yè)教育發(fā)展的。但為什么直到今天，仍然存在高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入不足的問(wèn)題呢?顯然在相關(guān)政策的落實(shí)上存在著問(wèn)題。用于高等職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)，最后用在哪里，用了多少都不清楚，如省級(jí)政府是否嚴(yán)格遵照中央指示撥出相應(yīng)款項(xiàng)用于本地高等職業(yè)教育，地方是否按比例安排城市教育附加費(fèi)，企業(yè)是否足額提取職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，高職院校是否把政府撥款切實(shí)用于學(xué)校的發(fā)展，也沒(méi)有具體的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。

此外，高等職業(yè)教育的管理體制尚未理順，中央與地方政府之間的監(jiān)督關(guān)系、地方政府與所轄區(qū)域內(nèi)的高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督關(guān)系并不是很明確。

三、對(duì)策與建議

1加快完善高等職業(yè)教育投入機(jī)制，改變“以學(xué)費(fèi)為主”的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道

雖然“以學(xué)生繳費(fèi)為主，財(cái)政補(bǔ)貼為輔”的經(jīng)費(fèi)投入政策雖然在一定階段內(nèi)解決了高職院校的發(fā)展問(wèn)題，但從教育公平的角度，以及高等職業(yè)教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，必須改革這一投入政策與機(jī)制抓住我國(guó)財(cái)政性教育投入占GDP的比例達(dá)到4％的機(jī)遇，堅(jiān)持多元投入的方向，徹底改變“以學(xué)費(fèi)為主”的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道；動(dòng)員各級(jí)政府部門(mén)將更多的財(cái)政性投入用于發(fā)展高等職業(yè)教育；加強(qiáng)高職校企合作，探索校企雙贏的新模式，企業(yè)和社會(huì)是高等職業(yè)院校培養(yǎng)高素質(zhì)技能型人才的直接收益者，政策中必須闡明企業(yè)及社會(huì)各界有義務(wù)、有責(zé)任對(duì)高等職業(yè)教育進(jìn)行支持。

另外，在加大公共財(cái)政對(duì)職業(yè)教育投入的過(guò)程中，要更多地增加地方政府的投入，加強(qiáng)高職院校的基礎(chǔ)能力建設(shè)，同時(shí)完善高職院校學(xué)生的獎(jiǎng)、助學(xué)金制度。這樣不僅有利于增強(qiáng)高職教育的吸引力，進(jìn)一步擴(kuò)大高職招生規(guī)模；而且對(duì)于讓經(jīng)濟(jì)困難家庭子女接受高質(zhì)高效的就業(yè)準(zhǔn)備教育，使社會(huì)相對(duì)弱勢(shì)人群共享國(guó)家改革發(fā)展成果具有重要的意義。

2增加政策的可操作性，避免出現(xiàn)模棱兩可的情況

政策的可操作性直接影響到政策最后能否如預(yù)期落實(shí)到位，達(dá)到應(yīng)有的效果。杜絕模糊性詞語(yǔ)在政策中的出現(xiàn)有利于消除下級(jí)機(jī)關(guān)在學(xué)習(xí)政策時(shí)理解上出現(xiàn)偏差，有利于向國(guó)民、社會(huì)各界表明國(guó)家發(fā)展高等職業(yè)教育的態(tài)度和決心，是保證政策圓滿落實(shí)的重要前提。因此，在與經(jīng)費(fèi)投入相關(guān)的政策中必須使用量化的數(shù)字或百分?jǐn)?shù)來(lái)保證中央、地方的財(cái)政撥款、學(xué)校從社會(huì)其他方面獲得的資金足額、穩(wěn)定地用于高等職業(yè)教育的發(fā)展。同時(shí)，量化的數(shù)字或百分?jǐn)?shù)增加了政策的可操作性，便于上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督審查和管理，增加了高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入及使用的透明度。

在要求各級(jí)機(jī)關(guān)落實(shí)政策時(shí)應(yīng)使用強(qiáng)制性詞語(yǔ)。政策同樣具有法律約束力，強(qiáng)制性詞語(yǔ)的出現(xiàn)表明中央對(duì)此項(xiàng)政策條款的重視程度，中央的重視，必然激起下級(jí)機(jī)關(guān)落實(shí)政策的積極，1生和主動(dòng)性。

3進(jìn)一步理順管理監(jiān)督體制，通過(guò)政策和法律明確各方的經(jīng)費(fèi)投入職責(zé)

依靠政策的法律強(qiáng)制性和相關(guān)法律法規(guī)保證各級(jí)政府、高職院校及企業(yè)、社會(huì)各界在高等職業(yè)教育中所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，建立與經(jīng)費(fèi)投入相適應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，在政策中必須明確各級(jí)政府間的監(jiān)督管理關(guān)系，詳細(xì)地列出政策落實(shí)不到位將受到哪一級(jí)部門(mén)的審查、會(huì)接受怎樣的處罰。

依據(jù)“誰(shuí)收益誰(shuí)出錢(qián)”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，針對(duì)高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入制定新的法律(如《高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障法》)并出臺(tái)新的政策，明確政府、企業(yè)、社會(huì)及受教育者個(gè)人在經(jīng)費(fèi)投入上的責(zé)任與比例，建立有法可依的高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，確保高等職業(yè)教育的持續(xù)健康發(fā)展。