《海洋基本法》的立法要素與范式考量

李志文，馮建中

（大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026）

隨著各國將海洋戰(zhàn)略逐步置于重要的地位，國際海洋事務也日趨繁多及復雜。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，近些年涉?；顒臃秶粩鄶U大，涉海事務也逐漸增加。在這一背景之下，需要相應的法律法規(guī)對這些活動予以調整及規(guī)范。然而，盡管我國目前制定和頒布的涉海法律法規(guī)數量眾多，立法領域也相對較廣，但卻無法真正地解決我國海洋法律專門性不足、操作性欠缺等相應問題，為此，我國需要系統(tǒng)地制定一部《海洋基本法》。十三屆全國人大常委會將《海洋基本法》列入需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的二類立法項目。[1]而確定一部法律的立法體例是該法在制定中需要解決的一個問題，具有基礎性及前提性意義。因此，應對所要制定的《海洋基本法》的立法體例進行縝密的研究，并形成體系化的制度構建思路，以希冀能夠為這一立法計劃提供更多的理論支持。

一、立法體例的考量要素

立法體例確定的要素，是該法在進行體例構建時所必須考慮的基本內容。它既是形成一部基本法所必須考慮的前提性問題，也是設計具體規(guī)范之前所必須明確的基本范疇。

（一）立法體例的一般性因素考量

立法體例是一國在進行立法設計時首先要面臨的問題，并由此決定該法的具體制度構成，而立法體例的確立深受一國的歷史、文化和立法傳統(tǒng)的影響。

1.文化要素的根本性?，F(xiàn)代立法文化要素中往往強調西式立法或立法的國際性，而忽略了中國本身的文化特性與要素的要求。一國的立法環(huán)境是一部法律構建時國家所處的立法背景，也是該部法律構建的基礎。無論是英美法系國家，還是大陸法系國家，一部法律體例的構建不單是為該法本身的需要，還應從該國法律體系整體出發(fā)來考慮并顧及到此法與彼法之間的銜接，包括語言邏輯以及制度設計之間的銜接。①關于立法體例設計的背景考量，參見聶衛(wèi)鋒：“中國民商立法體例歷史考——從晚清到民國的立法政策與學說爭論”，載《政法論壇》2014年第 1 期，第 113-118頁。如果一部法律的體例與該國國內其他立法之間差異懸殊，即是一種與國內立法環(huán)境相悖的表現(xiàn)，這不僅不利于該法的適用，對于該國整體立法體系而言也是一個不協(xié)調的元素。②關于立法體例選取與本國其他立法之間的結構性對接問題，參見王娣：“我國強制執(zhí)行立法體例與結構研究”載《法學評論》2014年 6 期，第 161-164頁。因此，國內立法環(huán)境背景不僅是該部法律本身構建之必要所在，也是該法所存在于一國法律體系之下的最終落腳點。

2.立法技術的成熟性。不同國家在創(chuàng)立一部法律時除了要考慮一國立法背景之外，還要結合本國實際的立法水平并做出正確的定位。如果本國立法技術十分成熟，那么相應的法律法規(guī)的條文數量就會多而全面，且銜接的較為妥當；而如本國立法技術處于進階和起步階段，那么對于這些立法技術及經驗還存在欠缺的國家而言，立法體例的確定就不宜過于細致和鋪展，而應相對綱領化。此外，明確一國立法技術及經驗還能為本國立法提供正確的借鑒指引，以便于選取與本國立法技術及經驗相近國家的海洋立法，從而避免差距過大。國家在進行立法活動時，不可避免的需要參考其他立法先進國家的做法，而在參考的過程中，本國需要結合自身現(xiàn)有的立法技術及經驗來選擇適合自身的體例，而不是盲目的借鑒發(fā)達國家的立法，以至于忽略了自身所處于的實際立法水平及經驗豐富程度。③關于立法過程中的借鑒問題，參見楊立新：“我國侵權法草案對國外立法經驗的借鑒”載《中國法學》2009年第5 期，第128-131頁。

3.立法目的的長遠性。國家立法目的及效率要求對一國采納何種立法體例有著明顯的影響，如果一國設計一部法律是一個體系化、長遠化的項目，其旨在全面覆蓋該法所調整的全部領域，則國家對該部法律立法體例就應該選擇具有全面覆蓋性以及細致性的方式，與此同時其立法時間也往往較長。相反，如果一國的一部法律在設計過程中具有應急性，對效率有著較高的要求，則在體例選擇上就應更加側重于綱領式或宣言式，進而避免太過詳盡，以苛求全面調整各個領域并做到不留死角。

4.立法定位的層級性。采納何種立法體例同樣要考慮國家立法機關對這部法律的定位及其層級安排。如果設立一部基本法，則其立法體例就不應過于細致鋪展，而要具有綱領性；④所謂基本法，即是一個國家或地區(qū)擁有最高效力的法律，實際作用于憲法相同（如香港基本法、澳門基本法），調整國家政治權力配置關系。而如果設立一部基本法律，則其立法體例就應該相對具體，而不能過于抽象和綱領化。⑤所謂基本法律，即指由全國人大制定、層級位于憲法之下的法律，主要對國家政治、經濟和社會生活某個領域重大和全局性事項作出規(guī)定。同時，立法體例的確立還要反映出該法所反映的利益層次和范圍層級。利益的層次不同、事項上的包容性不同，其位階及效力等級就不同，所采納的立法體例也就隨之要有所區(qū)別。對于層級較高的法律，在立法體例的確定過程中就要具有統(tǒng)領性和全面性，而對于層級較低的就應要更加的細節(jié)性和鋪展性。

（二）特殊要素

確定我國《海洋基本法》所采用的立法體例，應在一般性要素考量基準的基礎上，充分結合我國目前所處的海洋立法實踐形勢而判定。

1.立法環(huán)境單行式。從目前我國立法環(huán)境來看，我國國內大多部門法的立法體例是以設立單行式法的方式來調整具體的法律關系，這包括眾多單行法律、法規(guī)以及條例。這表明，我國國內目前尚不存在一部真正意義上的法典，也并不存在一部完全的綱領化、抽象化的法律規(guī)范。據此，如果將視角聚焦于一部具體的法律法規(guī)，其立法體例大多趨于兩者之間的折衷體例，多數以“總則——分則——附則”為主線。其中總則一般包括了立法目的以及相應的原則性問題，分則部分就該法調整范圍內比較重要的問題進行具體規(guī)范，而附則主要規(guī)定該法的生效時間以及與其他法規(guī)之間的銜接問題。而對于在執(zhí)行或適用法律過程中產生的具體問題，一般以下位法的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及相應的司法解釋為補充。

2.立法范式散顯式。從我國立法技術及經驗這一角度出發(fā)，我國目前的海洋立法技術處于進階階段：一方面，我國海洋單行式立法已經較為豐富，基本覆蓋并調整了涉海領域的具體事務；另一方面，我國目前無任何一個法律部門形成了較為成熟的法典化立法形式，以法典式制定一部基本法律仍然處于經驗較為匱乏的現(xiàn)狀。因此，在這樣的一個相對矛盾的環(huán)境下，我國的海洋立法技術及經驗是屬在涉海領域內單行立法較為完備的基礎上，向綜合性立法技術逐漸邁進的進階式階段。

3.維權的前瞻性與效率性。從我國制定《海洋基本法》的目的及效率來看，以制定一部綜合性海洋立法為目的的呼聲及要求愈發(fā)迫切，且對立法效率提出了一定的要求。這主要體現(xiàn)在兩個角度：其一，在立法部門里，綜合性海洋立法的制定正在進行之中。2015年9月，國務院辦公室發(fā)布的《國務院2015年立法工作計劃》中以及《國務院2016年立法工作計劃》中，制定一部綜合性的《海洋基本法》均位列其中，[2]2018年9月十三屆全國人大將該法列入二類立法項目中，《海洋基本法》的立法工作正在穩(wěn)步進行之中。其二，在維權層面上，綜合性海洋立法是為維護海洋權益的需要。近年來，我國在東海及南海海域與周邊國家的矛盾不斷升級，周邊國家利用國內法以及國際仲裁等方式對我國合法權益進行挑釁，以越南為例，在該國的《海洋基本法》中就堂而皇之地將屬于我國主權部分的島嶼劃歸于它的管轄范圍之內。[3]在這樣嚴峻的背景下，我國海洋立法的呼聲強烈，這不僅是立法層面上的客觀需要，也是我國維護自身海洋權益的主觀目的。

4.立法間的關聯(lián)性。我國《海洋基本法》調整海洋利用和海洋事務管理關系，它屬于國家海洋政治及經濟活動中的一項基本關系，并不涉及到國家政治權力的配置。根據國家立法定位及層級的要求，其符合作為基本法律的立法法要求，應該定位為基本法律。另外，我國《海洋基本法》調整海洋事務各方面關系，反映的海洋利益范圍更加廣闊，包容性更強，可以與現(xiàn)有海洋法律之間形成上位法與下位法的關系。因此，《海洋基本法》是其他涉海法律的上一層級立法，對其他涉海法律具有引領性作用，其他涉海法律法規(guī)的制定和修改應以《海洋基本法》為依據，不能與之相背離。

二、《海洋基本法》立法范式的選擇分歧

究竟制定一部什么樣《海洋基本法》，伴隨著現(xiàn)實需求和呼聲，學界針對我國海洋立法體例也有不同的見解，進而形成了一定的分歧。

（一）體例擇取的分歧

我國學界對于《海洋基本法》立法體例應如何擇取形成了兩種不同的觀點，且主要是圍繞著應采納綱領式立法體例，抑或是詳盡式立法體例而展開。

1.《海洋基本法》應采納綱領式立法體例。有觀點認為，我國《海洋基本法》應當規(guī)定的內容包括立法目的、海洋基本方針政策、海洋綜合管理和實施我國海洋基本政策的措施，即綱領式的立法體例。[4]采納這一立法形式的支撐理由主要有以下兩點：第一，是為提升公民海洋意識的需要。我國作為一個與周邊國家海洋權益爭端眾多的地理不利國，制定并通過一部《海洋基本法》需要公眾的廣泛參與，并增強其海防和海權的觀念?；诖?，采納綱領式立法的形式能夠有利于將這種呼吁通過政策的方式表達于規(guī)范之上，對喚醒我國公民海洋意識大有裨益。相反，其他兩種形式都側重于調整具體領域內的海洋事務，而把國家的海洋基本戰(zhàn)略和政策蘊于這些規(guī)范之中，其呼吁性和調動性體現(xiàn)的并不明顯。第二，我國詳盡式立法技術仍不成熟。盡管我國近年來對海洋發(fā)展戰(zhàn)略日益重視，但不能否認的是，我國與大部分發(fā)達國家的海洋立法技術仍然有一定的差距。[5]如果直接采納他們所采納的詳盡式立法形式，必然會產生立法時間長久，進而延誤我國《海洋基本法》的出臺時間，且容易在學界和立法界產生更大的爭論，因此不宜操之過急。

2.《海洋基本法》應采納詳盡式的立法形式。另有觀點認為，我國《海洋基本法》的體例應采納詳盡式立法體例，其中總則部分規(guī)定該法的立法目的、立法原則以及相應的基本政策；分則部分主要規(guī)定海洋經濟、海洋資源開發(fā)、海洋環(huán)境保護、海上執(zhí)法安全、海洋文化和海洋國際事務六個部分。[6]理由：第一，該體例是我國立法上的一種常態(tài)形式。我國現(xiàn)有立法較少采納單純的綱領式立法形式，盡管有相應的綱領式立法，也是蘊于詳盡式立法體例之中，并非純粹的綱領化；第二，該體例能夠有效地汲取兩種不同形式的有用之處。采用詳盡式立法體例，能夠有助于同時對綱領式立法以及詳盡式立法體例進行充分的學習與研究，汲取其中有用之處為我國立法所借鑒而在采納詳盡式立法體例的過程中，一國不必完全的詳盡化，程度掌握比較靈活決定了采納這一體例的國家有更多的設計空間。

（二）折衷式立法范式的可能

筆者認為，學界就我國《海洋基本法》立法體例擇取的不同討論，對我國海洋立法體例的選擇有著積極的作用：一方面，無論是認同綱領式立法體例，抑或是認同折衷式的立法體例，兩者都能正確反映出我國《海洋基本法》立法體例的擇取方向。無論是從成本及效率的角度出發(fā)，還是從立法經驗的角度出發(fā)，分散式的海洋立法終歸不是一種可取的形式，需要及時予以替代。另一方面，兩種爭論都反映出我國《海洋基本法》立法背后的價值目標。無論是綱領式立法形式，還是詳盡式的立法形式，其立意均符合我國《海洋基本法》立法導向。我國制定《海洋基本法》不僅需要喚醒公眾海權意識，還需要從技術上擇取一個相對穩(wěn)妥且有經驗可循的方式。然而，現(xiàn)有學界的研究也存在一定的局限性：

第一，現(xiàn)有研究將綱領式立法體例與詳盡式立法體例完全予以剝離。盡管現(xiàn)有的研究并沒有直接說明這兩種體例之間的區(qū)別，但是從兩種不同觀點所給出的制度構建上可以看出，目前的研究將綱領式立法體例與詳盡式立法體例予以了剝離。一方面，采納綱領式立法體例的學者直接以“立法目的、立法原則以及相應的基本政策”為制度構建線索，而采納詳盡式立法體例的學者直接以“海洋經濟、海洋資源開發(fā)、海洋環(huán)境保護、海上執(zhí)法安全、海洋文化和海洋國際事務”等具體的制度構建為線索，兩者之間對立性太過于明顯。

第二，忽略了對外國海洋法立法體例的系統(tǒng)分析與借鑒。目前從學界的研究來看，我國《海洋基本法》立法體例的擇取很大程度是基于本國國情予以考量的，盡管這是確定立法體例的關鍵一環(huán)，但是卻并非唯一的環(huán)節(jié)。系統(tǒng)地分析與借鑒歐美發(fā)達國家以及周邊國家的海洋法立法例，也是十分重要的一個研究過程。然而，目前的研究對于外國海洋法立法例的分析與借鑒仍然不夠，需要進一步予以補充。

三、比較視角下我國《海洋基本法》立法進路

在眾多域外國家中，歐美國家已經制定了海洋法，其中英國及加拿大的《海洋法》已經形成了較為成熟的法典化立法體例。與此同時，我國周邊國家也相繼制定海洋法，并將維護該國海洋權益等根本性事項納入到本國海洋立法中。據此，我國在制定《海洋基本法》時，對域外國家海洋立法進行充分的分析及借鑒實有必要。

（一）域外國家海洋立法進路的類型分析

在參選外國海洋法立法體例時，主要基于以下兩點考量：第一，海洋強國的海洋法立法。海洋強國一般是屬歐美國家，這些國家的海洋法的立法實踐具有悠久的歷史，其立法技術較為成熟，其中較為典型的國家有英國、美國以及加拿大，[5]一些先進的立法經驗的借鑒可以避免走彎路。第二，周邊國家海洋法立法。我國與周邊國家存在相應的海權爭端，從維護我國海洋權益的角度出發(fā)，我國《海洋基本法》制定過程時也需要分析周邊國家的海洋立法。[7]縱觀我國周邊國家，海洋法立法體系較為完善的是屬日本以及越南。

1.綱領式的立法

采納綱領式立法體例的國家，比較有代表性的是屬日本和美國。日本《海洋基本法》一共有40 條法律條文，主要的制度部分包括立法目的、基本計劃、基本政策的實施以及海洋管理機構等相應的內容。[9]美國海洋法本身所采取的立法模式也即綱領式的立法模式，共計7 個條文，立法內容為通過設定國家委員會，保護人身和財產不受自然和人為威脅、履行漁業(yè)資源和其他海洋、近海資源的保護管理等內容。[10]

采納綱領式立法體例主要有以下兩個特點：其一，綱領式立法體例是一種相對政策化、宏觀化的立法模式。該立法體例下條文數目少而精煉，主要規(guī)定一國海洋基本計劃、基本政策以及基本方針導向，其內容較為宏觀且覆蓋面比較具有針對性。這也意味著，在綱領式立法模式的帶領下，一國國內還存在著眾多配套實施的涉海法律法規(guī)，以對海洋基本法所不能涵蓋的具體領域進行細致的規(guī)范。①例如1977年《漁業(yè)養(yǎng)護與管理法》將美國的漁區(qū)從其12 海里擴展至200 海里，參見John M.Armstrong，Peter C.Ryner.Ocean Management：Seeking a New Perspective.p.17.其二，綱領式立法模式具有根本性，對其他相關涉海法律法規(guī)有著統(tǒng)領的作用。以綱領式立法模式制定海洋基本法，其必定只重在那些與涉?；顒酉嚓P的，且具有指導性、根本性的問題?；谶@一特點，在一國海洋基本法之下的任何一部涉海的法律法規(guī)的制定或修改都應該遵循該基本法的相關規(guī)定，不能與之相違背。

2.詳盡式的立法

采納詳盡式立法的國家有代表性的是屬英國、加拿大以及越南。英國是采取詳盡式海洋立法方式的國家，其2009年英國《海洋法》共計11 個部分325 條，其內容包括海洋管理組織、專屬經濟區(qū)、英國海域和威爾士地區(qū)等制度等多個方向。[11]加拿大《海洋法》也是屬詳盡式的立法模式，在該法中共有109 條并可劃分為3 個部分：加拿大的海域、海洋管理戰(zhàn)略以及部長的權力、責任和作用。[12]與前兩國所相似的是，越南《海洋法》則比較居中，該法一共七章55 條，其中第一章是“總則”部分，主要規(guī)范了該法所體現(xiàn)的一般性問題以及越南本國的海洋政策，而其余幾個具體的領域分別是：越南海域、在越南海域的活動、發(fā)展海洋經濟等六項。[13]①參見越南《海洋法》第 22 條，42 條，47 條。

詳盡式的立法體例主要有以下三個特點：其一，側重于全面地調整涉?；顒又兴a生的法律關系。采納詳盡式立法例國家的海洋法，其章節(jié)及規(guī)范內容較多，包括但不限于海洋管理組織及其職責、海上行政執(zhí)法內容、海洋生態(tài)保護及漁業(yè)管理、海上科學研究等。這種立法體例主要存在于海洋意識根深蒂固且海洋戰(zhàn)略思想體系較為完備的國家，在適用過程中往往可以直接在本國海洋基本法中得以尋求依據。其二，將本國的海洋基本計劃及政策蘊于規(guī)范之中。盡管詳盡式立法內容覆蓋比較全面，但這并不意味著采納詳盡式立法國家不存在本國的海洋基本計劃及政策。這種立法體例往往將本國的海洋基本計劃及政策蘊于規(guī)范之中，并通過條文的形式表達出來，具有一定的隱蔽性或非直接性。[13]其三，可進一步劃分為法典式立法以及折衷式立法。與綱領式立法不可二次劃分所不同的是，詳盡式立法體例還可再次劃分為法典式立法以及折衷式立法兩種。法典式海洋立法形式存在于英國、加拿大等歐美發(fā)達國家之中，其條文可達上百條，覆蓋面廣且細致。而折衷式海洋立法形式比較典型于越南，其條目數量介于綱領式立法與法典式立法之中，以總則的方式引領該法綱領性部分，最后擇取本國海洋立法中最為重要的若干事務予以具體規(guī)范。

3.兩種立法例的比較及制度共性

通過對外國《海洋基本法》立法體例間劃分及其特點的分析，筆者認為，無論是英國、加拿大、越南以及韓國所采用的詳盡式立法體例，還是其余國家所采納的綱領式立法體例，兩者均有相應的利弊：

詳盡式立法體例是一種細致且成熟的立法體例，為其實踐中的具體適用帶來直接且便利的依據，能夠細致且全面地規(guī)范涉海法律法規(guī)中的大部分事務，避免再次針對具體領域進行海洋立法的重復性工作。詳盡式立法體例是一種歸宿性的立法體例，在一國立法技術成熟且完備的情況下，制定詳盡且體系化的海洋法法典則是一種趨勢所在，它能夠有力地避免立法工作者的再次勞動，在適用法律過程中能夠清晰易讀，直接明確。然而，這種立法體例也有一定的缺陷。由于一國的海洋戰(zhàn)略和計劃是通過所設定的具體制度中表現(xiàn)出來，因此，詳盡式立法體例無法清晰地表達并突出國家關于海洋事務上的政策方針，而對于絕大多數發(fā)展中國家來說，規(guī)范技術的不成熟也易顧此失彼，進而存在無法達到應有效果的立法風險。

而綱領式立法體例言簡意賅，負有統(tǒng)領性和根本性，能夠有利地將民眾的呼吁通過政策的方式表達于規(guī)范之上，對喚醒一國公民海洋意識大有裨益。然而綱領式立法模式在調整具體領域內的海洋事務中時卻深顯力度不足，進而不得不依靠眾多其他配套實施的法規(guī)予以協(xié)助。因此，采納綱領式立法的國家不得不面臨與國內其他涉海法律法規(guī)之間的銜接問題，從而給一國立法工作增添了負擔。

盡管兩種立法體例本身各有利弊，但是從制度設計這一層面出發(fā)，以立法體例的不同為劃分的域外各國海洋立法中仍可歸納出某些制度的共性，這對借鑒域外國家海洋法立法體例并構建我國《海洋基本法》的制度而言將大有裨益。

其一，以綱領式立法體例為引領的制度共性。在綱領式立法體例的引領下，采用這種體例的國家在制度構建時一般通過國家海洋基本計劃與政策的形式予以表達，這里涉及的制度主要有一個共性點：明確本國海洋管理體制。②這種做法比較典型的即是日本《海洋基本法》，美國的《海洋法》也存有對相關部門基本職責的規(guī)范，但是其海洋基本計劃以及基本政策往往則是通過相應補充文件予以表達。采納綱領式立法體例的國家往往非常重視本國海洋管理體制的構建，并將這部分單獨作為制度的重要一部分。③參見英國2009年《海洋基本法》的第一部分；加拿大《海洋法》的第二部分；越南《海洋法》的第四部分。盡管不同國家的海洋政策及方針存在一定的差異，但是明確本國海洋管理體制，厘清涉海行政機關之間的職權劃分是綱領式立法國家海洋法規(guī)范的共性所在。

其二，以詳盡式立法體例為引領的制度共性。在詳盡式立法體例的引領下，不同國家根據自身國情的需要會選取不同的涉海領域進行規(guī)范，因此，從總體的布局角度出發(fā)各個國家差異性比較明顯。然而，盡管存在不同，但是這些國家海洋基本法也能體現(xiàn)出共性的部分：本國特殊海域的劃界及其相應制度。①參見英國2009年《海洋基本法》的第三部分；加拿大《海洋法》的第一部分；越南《海洋法》的第一部分。這表明，采納詳盡式立法國家的章節(jié)設計里特別注意本國涉海管理部門及其相應職權的明確及規(guī)劃，并且對于本國海域內所存在的具有地緣政治因素的海域內進行相對的分離，做出進一步的調整，從而設計出屬于這部分海域內的特殊制度。

（二）域外各國海洋基本法立法體例對我國的借鑒

通過分析外國海洋基本法的立法體例及制度構建，筆者認為，我國《海洋基本法》在設計過程中，需要批判式的借鑒其中的有益部分，并從中擇取出符合我國立法實踐及實際情況的立法體例。

1.立法模式上：不應采納綱領式立法體例

筆者認為，在美國與日本所采納的綱領式立法體例以及英國、加拿大、越南、韓國所采取的詳盡式立法體例之間，我國《海洋基本法》應借鑒詳盡式立法體例，而不能采用綱領式立法體例，這主要是基于以下原因：

第一，不能解決我國海洋立法的現(xiàn)存問題。我國現(xiàn)有的海洋立法多為各海洋部門單獨立法，包括領海、專屬經濟區(qū)和大陸架、海洋資源開發(fā)利用、海域使用、海上交通、海洋工程、海洋環(huán)境和生態(tài)保護等方面，數量多而繁雜，欠缺統(tǒng)領海洋方面的法律，各法之間的銜接和協(xié)調有失周全，更有一些海洋領域呈現(xiàn)立法空白狀態(tài)。而綱領化立法過于抽象和宏觀，對具體制度的操作性不強，無從解決我國現(xiàn)有海洋立法的上述問題。

第二，不利于提升我國民眾的海洋意識。目前我國民眾的海洋和海權意識較為淡薄，國家海洋局《2011年國民海洋意識調查報告》顯示，受訪民眾對我國管轄海域面積的認識只有10.7%，對領海、專屬經濟區(qū)等相關概念的認識更低于5%。②參見《2011 國民海洋意識調查報告》；參見陳韶陽，劉玉龍等：“國民海洋意識的窘境與出路——提高國民海洋意識途徑的探討”，載《海洋信息》2012年第 3 期，第 58頁。而對領海主權及國防問題仍有約10%的人表示漠然。③參見《2012年中國國民海洋意識調查總印象》，載《海洋世界》2013年第2 期，第12-14頁。在當今海洋周邊局勢日益緊張、海洋經濟逐步發(fā)展的情況下，我國需要喚醒全體國民的海洋意識，引導民眾愛護海洋和關注海洋事務，積極參與到具體的涉海活動中，形成正確的海洋觀和海洋維權理念。而綱領式立法因其欠缺具體海洋制度的規(guī)定，規(guī)范的行為指引性較弱，不能有效地起到提升我國民眾整體海洋意識的作用。

第三，我國尚無以綱領式對法律層級進行立法的先例。我國現(xiàn)有大多部門法大多以單行法律的方式調整具體的社會關系，呈現(xiàn)“一般規(guī)定——具體制度——附則”結構。通常由“一般規(guī)定”明確制定該法的立法目的、適用范圍、基本原則及其他一般性問題，通過“具體制度”調整相關領域內的重要問題，以“附則”規(guī)定該法的生效時間。這種規(guī)范結構的立法比較明確、細致，覆蓋面較廣，已為廣大民眾和法律工作者所熟悉。而綱領式立法卻在我國的立法實踐中較少運用，不容易被認知。

2.制度構建上：汲取兩種立法體例中制度的共性部分

在制度層面上，筆者認為可以考慮對兩種立法體例中制度共性的部分，吸取有益成分予以借鑒。

第一，將“本國管轄海域”借鑒至我國《海洋基本法》之中。由于我國基于某種歷史因素或地緣政治因素存有某些特殊海域（例如我國南海），因此，我國在主張這部分海域主權時應需在本國的《海洋基本法》中予以重點的回應。對于這部分而言，2009年英國《基本法》中為我們提供了良好的借鑒模式，主要在于它所強調的一種理念，即：在堅持公正與平等原則的同時，對不同地區(qū)采取了不同的管理辦法，以充分的尊重不同地區(qū)的特點。筆者認為，至少讓調整具有歷史性因素的海域規(guī)范在我國《海洋基本法》中占據一席之地，并對管理該部分海域內的相關海洋法問題進行清晰的界定和厘清，其做法還是具有一定的必要性。

第二，將“海洋管理體制”借鑒至我國《海洋基本法》之中。我國國內現(xiàn)今在管理海洋這一問題上曾出現(xiàn)諸多權力重疊，職責分管不清的現(xiàn)象。對于這一問題，筆者認為在我國《海洋基本法》之中應予以借鑒并解決。對于這部分而言，英國2009年《海洋法》的第一部分、加拿大《海洋法》的第二部分、越南《海洋法》的第四部分，甚至包括采納綱領式立法的日本《海洋基本法》里的第四部分里，都存在設立相關的制度用以調整涉海管理部門及其相應的職權劃分。據此，筆者認為，我國《海洋基本法》之中可以具體的規(guī)范海洋行政主體及其相應職權，用以避免管理海洋這一問題時所出現(xiàn)的權力重疊、職責分管不清的現(xiàn)象。

四、我國《海洋基本法》立法進路的再思考

通過對外國《海洋基本法》立法體例的分析及借鑒以及我國現(xiàn)有海洋法律規(guī)范的現(xiàn)狀，筆者認為，我國《海洋基本法》需要明確在確立詳盡式立法體例中更加細致的立法體例，即采納折衷式的立法體例，并不是法典化地制定一部《海洋法》，而是要把其中最具有基本性的、根本性的、原則性的以及政策性的內容凸顯出來。在結構設計上應該要以框架式的方式予以立法，并在這一架構之下進行制度的構建。

（一）體例選擇：詳盡式立法模式下的折衷式立法模式

詳盡式立法體例下還可再分為“法典式立法體例”以及“折衷式立法體例”，筆者認為，我國《海洋基本法》所采取的立法模式應該是詳盡式立法體例下的折衷式立法體例。折衷式立法體例是一種對“法典式立法體例”與“綱領式立法體例”的兼收并蓄，它本質上仍屬于“詳盡式立法體例”之中，與單純的綱領化立法有著明顯的區(qū)別。

第一，折衷式立法體例從某種邏輯而言可以吸取綱領式立法體例的優(yōu)點。需要明確的是，這兩種形式之間雖然不屬于同一類型，但也并非完全沒有任何關聯(lián)所在。事實上，折衷式立法體例的第一部分“總則”里往往就包含了綱領式立法中所要規(guī)范的絕大部分內容，只是在程度上可能不及綱領式立法體例中所規(guī)定的那么細致。然而，綱領式立法體例卻無法像折衷式立法體例一樣調整在海洋領域內的某些具體的法律關系。因此，從邏輯的角度出發(fā)，如果舍棄某些重要領域范圍內的調整活動進而完全地將我國《海洋基本法》綱領化，則實屬顧此失彼。故筆者認為，綱領式立法體例并不可取，相反折衷式立法體例能夠在最大程度地顧及到綱領式立法體例所要體現(xiàn)的相應政策的同時，還能兼具在我國某些重要的海洋事務領域內發(fā)揮調整功能，是屬一種較為妥當的做法。

第二，折衷式立法體例能夠與法典式立法體例相互隔離開。對于折衷式立法體例與法典式體例之間的關系，筆者認為，兩者的相似性其實僅停留于是否對某一具體領域內的事務進行必要的規(guī)范，除此之外，針對立法后的條文數目、立法技術要求，甚至是立法目的而言，兩者都有根本上的差別。折衷式立法體例兼容了綱領式立法體例，并在這一引領之下設計相應的具體制度；而法典式立法體例主要以具體的制度為著眼點，其海洋事務的方針政策需要在這些制度中予以體現(xiàn)，而并沒有單獨詳解。因此，折衷式立法體例與法典式立法體例并沒有實質的同一性，從理論上將這兩種形式完全獨立開也并沒有太大的不妥。我國在制定《海洋基本法》的過程中時，應盡可能地在其分則部分中規(guī)范與我國海洋發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關領域內的海洋事務，突出一些重要性的問題，而不是全面鋪展開以求像法典式立法所體現(xiàn)的那樣盡可能的做到“不留死角”。

綜上所述，我國《海洋基本法》應采取詳盡式立法體例下的折衷式立法體例，且這種折衷式的立法體例并非是綱領式與法典式的簡單糅合并借鑒，而是一種包含綱領式立法體例，但卻又相對獨立于法典式立法體例的嵌套式立法體例。

（二）結構設計：以框架式立法方式制定《海洋基本法》

《海洋基本法》的定位與海洋法律體系具有因應性，這決定我國《海洋基本法》的立法進路既不同于綱領式立法，也有別于詳盡式立法，它在調整對象上應當全面覆蓋海洋事務各方面關系，在制度設置上宜以框架方式，盡可能囊括海洋法律制度，以此確定海洋法律體系的范疇，并為未來《海洋法典》留有空間。

1.體系性要求

法律的體系性要求《海洋基本法》要囊括全部現(xiàn)行涉海法律規(guī)范，并通過某種內在邏輯鏈條將各個部分相互銜接，形成一個有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體，為其他涉海法律法規(guī)尋找應有的歸屬，彌補現(xiàn)有立法體系分散性、龐雜性等不足，避免某部涉海法律法規(guī)游離于《海洋基本法》之外。

2.穩(wěn)定性要求

法律穩(wěn)定性要求其一經制定和公布實施，就必須要保持其嚴肅性和權威性，維持其效力于適當的時期保持不變。穩(wěn)定性要求《海洋基本法》實施后不能朝令夕改、變動頻繁。因此，《海洋基本法》立法之初，就應考慮其科學性，通過預先科學的體系框架設計，為今后相關領域的海洋立法找到上位法依據。而在當今我國立法資源緊張的情況下，更要避免應急式立法，防止因制度設置不周全而不斷修法。

3.現(xiàn)實緊迫性的應對

基于維護我國海洋權益及發(fā)展海洋經濟的迫切需要，目前我國制定《海洋基本法》具有現(xiàn)實的緊迫性。對此，《海洋基本法》在立法時還要考慮現(xiàn)實的可行性，協(xié)調好該法的現(xiàn)實緊迫性與立法的科學性、體系化的關系，在制度設計上不能太過細致。而過分糾結該法的科學性，會延緩其立法的進程，不符合現(xiàn)實所需。

4.《海洋基本法》的未來考慮

從長遠的角度來看，我國《海洋基本法》的未來走向應該是《海洋法典》，這不僅代表了國家立法技術的成熟，而且也是海洋法治化的必然要求。然而，基于現(xiàn)實緊迫性而制定的《海洋基本法》無法做到兩全。為此，較為有效的方式是借助框架式立法，搭建海洋法體系，在該法實施后，通過不斷積累經驗，逐步細化《海洋基本法》中的制度，健全和完善各涉海法律，待條件成熟時編纂《海洋法典》，走上法典化的必由之路。

（三）制度構建：我國《海洋基本法》的基本模塊

在折衷式立法體例以及框架式立法設計方式的前提下，筆者認為，我國《海洋基本法》應該具體包含以下六個基本模塊：

1.國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略及政策

基于折衷式立法體例的要求，我國《海洋基本法》中應將國家海洋戰(zhàn)略和政策引入其中，并將其作為該法之第一部分，具體而言，我國海洋發(fā)展戰(zhàn)略應包括以下三個方面：（1）意識上：全面提升民族海洋戰(zhàn)略意識，著力塑造“寬領域”、“全民族”視野下的海洋意識；（2）經濟上：制定高效益、可持續(xù)開發(fā)和利用海洋資源的經濟戰(zhàn)略，全方位的提升國家海洋開發(fā)利用之科技水平；（3）政治上：設計維護國家海洋權益，解決海洋權益爭端之海洋政治戰(zhàn)略，運用海洋法律法規(guī)等手段，在和平協(xié)商、互相協(xié)作的基礎上解決我國海洋權益爭端，維護我國自身海洋權益；而從政策上，我國《海洋基本法》應明確我國海洋發(fā)展政策，包括海洋規(guī)劃體系、海洋資源管理、產業(yè)發(fā)展、海洋公共服務、海洋科學技術以及海洋文化與教育政策六個方面。

2.海洋管理體制

我國《海洋基本法》應明確本國海洋管理體制，權責不清的現(xiàn)狀。該部分所涉及的制度有二個方面：（1）我國海洋行政主體及其職權。我國《海洋基本法》中應予以明確：我國海洋行政執(zhí)法主體包括了中國海警局及中國海事局。其中，中國海警局的職能包括撤裁前“海監(jiān)、漁政、邊防、緝私”四個海上行政執(zhí)法主體的所有職能，包括漁業(yè)行政執(zhí)法、海島保護行政執(zhí)法、海上治安執(zhí)法、海洋環(huán)境保護等。中國海事局的職能集中于海上交通領域，主要包括水上安全、防污、船檢及航海保障四項內容。（2）我國海洋行政主體的協(xié)調及機制。在明確我國海洋行政主體及其職權的基礎上，應該明確我國海洋行政主體間的協(xié)調及機制的建立。包括中國海警局及中國海事局之間職權的協(xié)調配合、與相關政府管理部門之間的配合以及與相關公眾參與主體之間的溝通與合作。為實現(xiàn)海洋行政主體之間的有效協(xié)調，可以設立相應的協(xié)調機制，如會議協(xié)調制度、信息共享制度、督查評估制度等，以保障兩局之間及與其他海洋行政主體間協(xié)調合作的順利進行。

3.國家管轄海域

該模塊可分為兩個部分：（1）國家管轄海域的范圍。國家管轄海域的范圍包括內水及領海、群島水域、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)及大陸架的界限及劃分方法。（2）國家管轄海域范圍內的權利。在明確國家管轄海域范圍內的基礎上，還應明確于這一范圍之上的權利，包括國家本身所享有的歷史性權利、船舶在領海內的無害通過行權、在毗連區(qū)管制區(qū)和專屬經濟區(qū)內的自由航行權及限制等。

4.海洋活動

由于我國《海洋基本法》應具有明顯的基本性，并且我國在對不同領域內的涉海活動均具有特定的法律法規(guī)予以調控。故而筆者認為，我國《海洋基本法》中可以設立“海上活動”作為一個統(tǒng)一的部分，將各個具體領域中涉及主要海上活動內容的法律法規(guī)進行梳理，并強調各個具體調整領域內的一般性、政策性內容，進而把不同領域內的從事涉?；顒拥膬热菹嘟y(tǒng)籌，使之具有基本性和完整性。其作用在于其能夠為我國以后其他涉海法律法規(guī)的制定或修改提供類似于“憲法性”的標桿，其他涉海法律法規(guī)的制定或修改應該符合我國《海洋基本法》中的相關規(guī)定，對與這些規(guī)定相違背或不相適應的，應進行修改或刪除。具體而言，海洋活動應包括以下四項內容：

（1）海洋漁業(yè)活動。海上漁業(yè)活動包括了漁業(yè)養(yǎng)殖、捕撈以及增殖三個子活動，我國《海洋基本法》中應明確海上漁業(yè)活動的管理方針，在此基礎上重點調控遠海漁業(yè)捕撈問題，完善捕撈范圍、許可、限額等制度。

（2）海洋工程活動。海洋工程活動是一個相對比較籠統(tǒng)的概念，其包括了海洋資源開發(fā)、海洋空間利用、海洋能源利用以及海岸線利用四個部分?！逗Ｑ蠡痉ā窇撁鞔_海洋工程活動的進行原則以及相應的行政管理問題。

（3）海洋交通活動。海洋交通活動作為海洋活動中的重要一種，其主要指從事與我國海上交通管理，保障船舶、設施和人命財產安全的相關活動。我國《海洋基本法》應強調并規(guī)范海上交通活動，包括規(guī)范船舶航行停泊及作業(yè)活動、海洋安全保障活動（包括一般性安全保障活動與應急性安全保障活動）以及船舶防污染等內容。

（4）海洋科研活動。海洋科研活動是屬我國海洋活動中的一種，它具體包括了兩個方面：第一，一般性海洋科學研究活動。我國《海洋基本法》中應強調我國海洋科學研究活動的進行原則、方式、審批、合作事項等幾個方面的內容，使我國海洋科研活動有條不紊地進行；第二，海洋科學考察活動。需要明確科學考察船的法律地位、海洋水文及海洋測量活動以及水下文物的保護活動三個方面的內容。

5.國家海洋安全

側重于在維護本國海洋安全的基礎上，加大國家之間的安全性合作，打擊國際海上犯罪，維護海上和平與穩(wěn)定。分為以下兩個具體的部分：（1）我國海洋安全保障。維護我國國內海洋安全，需要明確海洋安全保障的范疇、制定海洋安全維護計劃、創(chuàng)設海上安全保障機制。據此，我國可以引入海上護航機制或設立必要的防空識別區(qū)，以保護我國管轄海域內外的安全。（2）國際海洋安全合作。在保障我國國內海洋安全的前提下，需要加大與域外國家之間的海洋安全合作，包括訂立海洋安全合作協(xié)議、構建海洋安全合作的實體性要素及程序性機制等。

6.國家管轄外海域的海洋權益

隨著國家逐步重視管轄外海域海洋權益的維護，我國《海洋基本法》中也應對這一問題予以回應并設立單獨的模塊。具體而言，這一部分包括了以下三個方面：（1）公海。公海部分包括了我國對公海的立場、在公海范圍內所享有的權利，如公海船舶管轄權利（對公海上對可能存在違法活動的船舶行使登臨權、緊追權）以及我國在公海范圍內所應履行的義務，如公海資源養(yǎng)護、環(huán)境保護義務。（2）國際海底區(qū)域資源。主要應展現(xiàn)兩個部分：其一，勘探及開發(fā)的原則，包括環(huán)境保護、維護人類共同財產原則；其二，勘探及開發(fā)的合作，包括與國內及國外自然、法人或其他組織之間的合作問題。（3）極地事務。極地部分包括明確我國的南極事務及北極事務，我國在南北極所應享有的權利，承擔的義務以及我國的南北極開發(fā)政策等。

五、結語

我國《海洋基本法》立法體例之塑造，需要綜合地考量我國國內所現(xiàn)處的單行式立法環(huán)境、我國綜合性的海洋立法技術、該法的定位要求以及目前制定該法的目的。在綱領式立法與詳盡式立法體例之間，我國《海洋基本法》應采納詳盡式立法體例下的折衷式立法體例，并在框架式設計體系要求之下借鑒域外國家海洋基本法中的制度，以立法確定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，將關乎我國海洋主權、海洋權益、海上安全和促進海洋經濟發(fā)展等重要的海洋事務和海洋活動納入我國《海洋基本法》的制度構建中，以形成一部綜合性的統(tǒng)領海洋法體系的海洋法。