從房地產(chǎn)市場(chǎng)看中國(guó)式的土地財(cái)政

趙 欣

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京 102488）

0 引言

土地財(cái)政指地方政府通過(guò)“經(jīng)營(yíng)土地”獲得收入的現(xiàn)象，包括以出讓土地所有權(quán)為交換的土地出讓金收入、與土地出讓相關(guān)的各種稅費(fèi)收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務(wù)收入。近年來(lái)，在地方，地價(jià)收入占地方財(cái)政收入的比例也不斷升高，在某些地方甚至達(dá)到一半以上。地價(jià)收入成為了政府政績(jī)完成的主要來(lái)源，并且催生了地王的出現(xiàn)和尋租等行為的發(fā)生，同時(shí)造成了地方政府只關(guān)注任期內(nèi)短期利益，在一定程度上預(yù)支了未來(lái)的收益。

土地財(cái)政在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中起了重要作用，然而地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政的弊端也愈發(fā)明顯。土地出讓金收入占財(cái)政收入比過(guò)高情況已屢見(jiàn)不鮮，政府以土地收入償還的地方債規(guī)模和融資風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，靠經(jīng)營(yíng)土地資源來(lái)支持財(cái)政收入的模式也逐漸變得不可持續(xù)。土地出讓金和與房地產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)共同構(gòu)成了房地產(chǎn)銷(xiāo)售額的絕大部分，土地需求和地價(jià)的上漲再加上廣義貨幣M2的推動(dòng)，造成了地價(jià)與房?jī)r(jià)齊漲的局面。地方政府種類(lèi)繁多的土地招拍掛規(guī)則變化，在實(shí)現(xiàn)調(diào)控效果的同時(shí)，也在一定程度上扭曲了土地市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)。農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)民和農(nóng)村集體分享土地資產(chǎn)紅利也成為了下一步政策改革的趨勢(shì)。在我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新常態(tài)后，地方政府的土地財(cái)政模式也應(yīng)有節(jié)奏地退出歷史舞臺(tái)，通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入的優(yōu)化重構(gòu)。

1 我國(guó)土地財(cái)政現(xiàn)象的形成和影響

在我國(guó)，城市和農(nóng)村土地的政策差異構(gòu)成了我國(guó)土地的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)在早期經(jīng)歷了許多改革，其過(guò)程借鑒了香港許多的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和制度方法。隨著土地使用制度改革的推廣，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入了快車(chē)道，帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化。在引入市場(chǎng)化機(jī)制前，我國(guó)土地主要的流轉(zhuǎn)方式是劃撥和協(xié)議出讓。在房地產(chǎn)市場(chǎng)基本培育完成并形成一定規(guī)模后，招拍掛制度成為了土地交易的主流模式，通過(guò)市場(chǎng)的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序健康發(fā)展，在一定程度上抑制暗箱操作和尋租腐敗。

我們經(jīng)?？梢钥吹矫襟w使用“寅吃卯糧”來(lái)描述土地財(cái)政，指的就是地方政府通過(guò)出售土地未來(lái)（通常是70年）的增值，為城市公共服務(wù)進(jìn)行一次性融資。土地財(cái)政現(xiàn)象形成的原因有多種，但普遍認(rèn)為最主要的根源性因素是20世紀(jì)90年代的分稅制改革和住房制度改革。

通過(guò)分稅制改革，中央政府和地方政府重新進(jìn)行了事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，中央政府將財(cái)政收入權(quán)上收，但大量外部性事權(quán)仍被留在地方，地方政府事權(quán)多財(cái)權(quán)少。在土地征收儲(chǔ)備制度和中央允許的范圍內(nèi)，地方政府積極尋求稅收以外的財(cái)政收入，土地收益成為其主要來(lái)源。加上地方GDP競(jìng)賽和快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的房地產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長(zhǎng)，形成了土地財(cái)政的現(xiàn)象。其他國(guó)家在特殊的歷史時(shí)期也有相似的土地財(cái)政現(xiàn)象存在。 例如，美國(guó)自其建國(guó)直至1862年《宅地法》（Home Stead Act）頒布期間，土地財(cái)政曾一度占聯(lián)邦政府收入的48%，而在《宅地法》實(shí)施后，土地被免費(fèi)轉(zhuǎn)讓給新移民，結(jié)束了這一現(xiàn)象。

1998年的住房制度改革，結(jié)束了延續(xù)多年的福利分房制度，取而代之的是城鎮(zhèn)住房的私有化和市場(chǎng)化，伴隨著國(guó)民對(duì)于住房來(lái)源的思維意識(shí)的巨大轉(zhuǎn)變，揭開(kāi)了我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的序幕，同時(shí)也刺激了對(duì)于土地的需求，為地方政府的土地財(cái)政提供了土壤。

1978至2015年間，中國(guó)城鎮(zhèn)化率從17.9%上升到56.1%，城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到7.7億，凈增6億人。城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張帶來(lái)了房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的繁榮，土地收益逐漸成為地方財(cái)政預(yù)算的支柱性收入。以北京市為例，2008年至2015年8年間，土地出讓金占政府財(cái)政收入的比重從27%增加到43%。其中，在2010年和2013年更是達(dá)到過(guò)70%和50%的峰值。此外，地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)度較高。截至2012年底，省市縣三級(jí)政府樣本中承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額約占負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37%。

土地財(cái)政的出現(xiàn)，從歷史階段來(lái)看存在其合理性，土地財(cái)政也幫助我國(guó)完成了快速城鎮(zhèn)化，為城市建設(shè)、公共服務(wù)、以及對(duì)外出口的扶持和補(bǔ)貼提供了資金來(lái)源。同時(shí)也引發(fā)了一系列問(wèn)題，如間接推高了房?jī)r(jià)、空間的城市化速度快于人的城市化、擠壓了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間等。

2 房?jī)r(jià)與土地政策的關(guān)系

1）在我國(guó)土地和房屋有各自的市場(chǎng)，依靠各自的供需關(guān)系來(lái)進(jìn)行著價(jià)格的調(diào)整和波動(dòng)。土地供給由政府決定，而需求由市場(chǎng)決定，由于土地資源的有限性和政策指標(biāo)性，供給上來(lái)看可以說(shuō)是無(wú)彈性。由于需求有彈性，土地價(jià)格在很大程度上是由需求決定的，而在實(shí)際中需求本身又會(huì)受到預(yù)期的影響。

2）土地成本又是房?jī)r(jià)的重要組成部分。根據(jù)2014年的統(tǒng)計(jì)，土地成本單項(xiàng)占商品房銷(xiāo)售額的比例為54%，在目前已經(jīng)達(dá)到60%以上，成為了房?jī)r(jià)高企的原因之一。契稅和土地增值稅成為了除地價(jià)收入外的土地財(cái)政的重要組成部分，其中土地增值稅更是在十年內(nèi)增長(zhǎng)了52倍，地價(jià)和房地產(chǎn)相關(guān)稅收合計(jì)甚至占到商品房銷(xiāo)售額的八成以上。

近年來(lái)的流動(dòng)性過(guò)剩也成為了推高房?jī)r(jià)和地價(jià)的因素之一。廣義貨幣M2與GDP的比值在20世紀(jì)90年代約在0.8，而在2008年和2009年達(dá)到了1.6，在2016年更是突破了2.1。這些流動(dòng)性流入樓市和房企，成為了房屋貸款或房企拿地或建設(shè)的資金。

在土地供應(yīng)和土地稀缺資源的減少和限購(gòu)政策的雙重?cái)D壓下，同時(shí)受到市場(chǎng)預(yù)期的引導(dǎo)，容易產(chǎn)生推高房?jī)r(jià)的“狹管效應(yīng)”。同時(shí)，在經(jīng)歷了去庫(kù)存后，房企也急于獲得土地儲(chǔ)備，因此也助長(zhǎng)了對(duì)于土地市場(chǎng)的追捧。

3 當(dāng)今土地政策改革的難點(diǎn)、方向及展望

在我國(guó)全面實(shí)行土地的招拍掛制度以來(lái)，為實(shí)現(xiàn)對(duì)于房?jī)r(jià)的調(diào)控和干預(yù)，政府出臺(tái)了一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策，其中既包括對(duì)于終端房產(chǎn)的限購(gòu)、購(gòu)房人資格認(rèn)定、貸款限制等政策，也包含作用于土地的招拍掛政策，政府希望在土地流轉(zhuǎn)階段發(fā)力進(jìn)而將調(diào)控傳導(dǎo)到房地產(chǎn)市場(chǎng)。因此，我們看到在全國(guó)范圍內(nèi)，土地招拍掛出現(xiàn)了種類(lèi)繁多的規(guī)則變形，如限房?jī)r(jià)競(jìng)地價(jià)、限價(jià)競(jìng)自持（面積及年限）、地上房屋限售等。

這些政策取得了一定成效：土地溢價(jià)率有所下降、高價(jià)地有所減少，在一定程度上降低了對(duì)于土地價(jià)格的市場(chǎng)預(yù)期。由于以上規(guī)則帶有濃厚的行政色彩，地價(jià)數(shù)據(jù)也可能因此分化為名義地價(jià)和真實(shí)地價(jià)。名義地價(jià)成為了政府公布的成交樓面價(jià)數(shù)據(jù)，由于土地所實(shí)行的招拍掛規(guī)則的不同，地價(jià)數(shù)據(jù)的意義被削弱，扭曲了市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)。真實(shí)地價(jià)則反映了土地取得成本在經(jīng)過(guò)土地取得條件（如持有時(shí)間、持有比例等）調(diào)整核算后的真實(shí)土地成本。

隨著土地價(jià)格的攀升，小型房企的生存空間越來(lái)越小，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不足又會(huì)削弱政府房?jī)r(jià)調(diào)控政策的效果。另外，在土地成本和相關(guān)稅費(fèi)占到房屋售價(jià)80%以上時(shí)，房屋品質(zhì)下降幾乎成為了普遍現(xiàn)象，特別是在以限地價(jià)競(jìng)配建的土地上，拉高商品房售價(jià)與作低配建房成本成為了房企的思維定式。

由于我國(guó)土地制度的原因，農(nóng)村集體土地的價(jià)值未得到有效利用。以往，政府的招拍掛地價(jià)收益與對(duì)在集體變?yōu)閲?guó)有土地變性所給予的征地補(bǔ)償嚴(yán)重不對(duì)等，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法真正獲得土地的紅利。為了盤(pán)活農(nóng)村集體的土地資產(chǎn)，政府將部分土地出讓金收入讓利給集體經(jīng)濟(jì)組織。首先是以北京大興為代表的全國(guó)33個(gè)區(qū)縣開(kāi)始進(jìn)行集體土地入市試點(diǎn)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)性用地使用權(quán)租賃、出讓及入股，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。同時(shí)，由于不像征地和招拍掛那樣會(huì)產(chǎn)生高額的土地利用成本，集體租賃住房的開(kāi)發(fā)成本較低，對(duì)于降低市場(chǎng)租金水平會(huì)起到一定作用。政府希望增加租賃住房的有效供應(yīng)、構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房體系，同時(shí)達(dá)到平抑房?jī)r(jià)和地價(jià)的效果，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，土地財(cái)政是一把雙刃劍，既為城市化提供了內(nèi)生動(dòng)力，同時(shí)也積聚了城市化的風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)泡沫。土地財(cái)政模式是早期大規(guī)模城市化的重要工具，而在城市化進(jìn)程的中后期，可逐步退出歷史舞臺(tái)。特別是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)后，地方政府應(yīng)拋棄短視觀念，意識(shí)到財(cái)政收入過(guò)度依賴(lài)土地出讓收益的土地財(cái)政不可持續(xù)，須以稅收等制度的改善來(lái)進(jìn)行替代，重新為地方財(cái)政收入提供動(dòng)力。中央則需要自上而下在央地的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系上進(jìn)行調(diào)整重構(gòu)，并改變唯GDP論英雄的地方政府考核標(biāo)準(zhǔn)。

隨著土地管理相關(guān)的改革進(jìn)入深水區(qū)，土地的供給側(cè)改革、對(duì)于現(xiàn)行法律法規(guī)的修訂、城鄉(xiāng)二元的土地結(jié)構(gòu)的調(diào)整等，均是政府未來(lái)時(shí)期的改革政策重點(diǎn)。