總審計師制度的探索與思考

[摘要]新時代對內(nèi)部審計發(fā)展提出了新要求，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)全面深化總審計師制度，構(gòu)建統(tǒng)一高效的內(nèi)部審計監(jiān)督體系，凸顯價值增值功能，助力企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]總審計師制度 國有企業(yè) 內(nèi)部審計 價值增值

總審計師制度源自國外內(nèi)部審計實踐中的首席

審計執(zhí)行官制度。國外學(xué)術(shù)界對首席審計執(zhí)行官制度研究起步較早，理論研究比較成熟，相關(guān)實證研究也比較豐富。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對企業(yè)總審計師制度的關(guān)注度不夠，理論基礎(chǔ)薄弱，有關(guān)企業(yè)總審計師制度的理論和實證研究相對滯后，缺乏基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性的研究成果，不能有效發(fā)揮對實踐的指導(dǎo)作用。

國內(nèi)企業(yè)總審計師制度實踐起步較晚，發(fā)展緩慢。先是在行業(yè)監(jiān)管要求較高的金融領(lǐng)域企業(yè)試點，后逐步推廣到國家電網(wǎng)、東航集團(tuán)等一些大型中央企業(yè)，目前尚未全面普及和落實。具體實踐中，由于缺少統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)以及成熟有效的經(jīng)驗借鑒，企業(yè)總審計師制度的實施效果參差不齊。部分企業(yè)總審計師崗位設(shè)置只是內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的升級版，沒有脫離部門管理范疇，職責(zé)權(quán)限不清晰，獨立性和權(quán)威性不足，專業(yè)勝任能力不夠，職能發(fā)揮不充分，一定程度上影響了總審計師制度的推廣應(yīng)用。

北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司（以下簡稱“首創(chuàng)集團(tuán)”）作為北京市屬大型國有企業(yè)，于2014年正式建立總審計師制度，大大增強了內(nèi)部審計的獨立性和權(quán)威性。根據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》要求，總審計師制度亟須進(jìn)一步深化。

一、首創(chuàng)集團(tuán)總審計師制度的頂層設(shè)計

近年來，首創(chuàng)集團(tuán)在總審計師制度探索實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時代內(nèi)部審計工作新要求，全面深化總審計師制度，開創(chuàng)集團(tuán)內(nèi)部審計事業(yè)新局面。

隨著國家內(nèi)部審計體制改革的逐步推進(jìn)，國有企業(yè)依法設(shè)立總審計師的需求日益增強，但總審計師制度體系建設(shè)仍缺乏頂層設(shè)計，主要體現(xiàn)在：制度體系不夠系統(tǒng)完善，有的是部委規(guī)章，如審計署2018年修訂的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》、銀監(jiān)會2016年印發(fā)的《商業(yè)銀行內(nèi)部審計指引》等；有的是地方性規(guī)章制度，如《北京市關(guān)于進(jìn)一步加強內(nèi)部審計工作的意見》《內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)部審計辦法》《湖南省內(nèi)部審計辦法》等，沒有形成合力。有關(guān)總審計師規(guī)章制度的法律效力層級較低，尚不具備法律和行政法規(guī)層級的權(quán)威性。制度可操作性不強，對于總審計師的職位設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、選拔任命以及考核獎懲等事項，沒有出臺配套制度或具體措施進(jìn)行明確，使得總審計師制度不能很好地落地和真正發(fā)揮作用。

（一）堅持黨對內(nèi)部審計工作的直接領(lǐng)導(dǎo)

獨立性是內(nèi)部審計工作的靈魂，總審計師作為內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)總負(fù)責(zé)人，隸屬的層次越高，其獨立性和權(quán)威性就越強。首創(chuàng)集團(tuán)高度重視黨組織對內(nèi)部審計工作的直接領(lǐng)導(dǎo)，將總審計師的獨立性提升到新高度。一是調(diào)整內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)體制，由“一個負(fù)責(zé)向兩個負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)變，在新修訂的《首創(chuàng)集團(tuán)內(nèi)部審計管理規(guī)定》中，明確內(nèi)部審計要向集團(tuán)黨組織和董事會負(fù)責(zé)，進(jìn)一步提高總審計師的政治站位，保證審計工作不偏離政治方向；二是建立總審計師向黨組織定期匯報機(jī)制，年度審計計劃、審計報告、審計整改工作經(jīng)董事會審議批準(zhǔn)后，由總審計師定期向黨組織報告，黨組織根據(jù)掌握的信息動態(tài)及時給予反饋和指導(dǎo)，使得內(nèi)部審計工作的開展更具權(quán)威性；三是在黨組織的直接領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌各級子企業(yè)審計、紀(jì)委監(jiān)督等方面力量，構(gòu)建以內(nèi)部審計為核心的大監(jiān)督體系，總審計師通過“立規(guī)矩、揚鞭子”，促進(jìn)集團(tuán)及各級子企業(yè)的高級管理層履職盡責(zé)，與黨委巡視、紀(jì)檢監(jiān)察等內(nèi)部監(jiān)督力量形成合力，實現(xiàn)對內(nèi)部權(quán)力運行的制約，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的開展。

（二）明確總審計師的職責(zé)定位

首創(chuàng)集團(tuán)總審計師由董事會提名，報請北京市國資委批準(zhǔn)后任命?？倢徲嫀煘榧瘓F(tuán)高級管理人員，在集團(tuán)黨組織、董事會的直接領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)助管理集團(tuán)系統(tǒng)內(nèi)部審計工作。《首創(chuàng)集團(tuán)內(nèi)部審計管理規(guī)定》賦予總審計師七項職責(zé)權(quán)限：一是參與集團(tuán)年度經(jīng)營計劃和業(yè)績考核指標(biāo)的制定與考核工作，參與重大采購、重要經(jīng)濟(jì)合同的評審；參與內(nèi)控管理制度的建立和完善；二是組織對集團(tuán)內(nèi)部控制進(jìn)行檢查、評價，組織開展經(jīng)營風(fēng)險評估；三是組織建立和完善審計監(jiān)督體系、審計制度建設(shè)；組織制定審計工作中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃；四是督促、指導(dǎo)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)加強審計監(jiān)督工作，并對審計工作質(zhì)量負(fù)總責(zé)；五是組織領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)制定年度審計工作計劃，并督促實施；六是審定集團(tuán)內(nèi)部審計報告，負(fù)責(zé)組織審計成果運用的落實和檢查工作；七是負(fù)責(zé)組織接待和協(xié)調(diào)外部審計機(jī)構(gòu)的審計工作。

集團(tuán)總審計師是黨組織和董事會的高級參謀和助手，是內(nèi)部審計體系的建設(shè)者、內(nèi)控制度運行的維護(hù)者、經(jīng)營管理風(fēng)險的識別者，更是企業(yè)管理變革的推動者和價值提升的促進(jìn)者。

二、構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)部審計生態(tài)系統(tǒng)

從組織生態(tài)學(xué)角度看，企業(yè)內(nèi)部審計是在特定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境內(nèi)，審計主體與審計環(huán)境之間不斷進(jìn)行物質(zhì)和信息交換而形成的有機(jī)統(tǒng)一體，具有明顯的生態(tài)學(xué)屬性。其中，內(nèi)部審計部門是生產(chǎn)者，負(fù)責(zé)提供審計報告與成果；董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等高級管理層是分解者，對審計報告中披露的問題和潛在風(fēng)險進(jìn)行研究分析并督促整改，及時堵塞管理漏洞；相關(guān)職能部門以及各種外部利益相關(guān)者是審計信息與成果的借鑒者，也是內(nèi)部審計的服務(wù)對象；企業(yè)內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)資源、資金、數(shù)據(jù)、技術(shù)等各類物質(zhì)和信息交融匯集形成審計環(huán)境。在整個內(nèi)部審計生態(tài)系統(tǒng)中，審計主體之間以及審計主體與內(nèi)外部環(huán)境之間發(fā)生物質(zhì)和信息交換，彼此影響制約，達(dá)到相對穩(wěn)定的動態(tài)平衡狀態(tài)。

總審計師應(yīng)當(dāng)努力構(gòu)建循環(huán)開放、協(xié)同共生、可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)部審計生態(tài)系統(tǒng)，并時刻維持生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡和穩(wěn)定。具體來說，總審計師在內(nèi)部審計生態(tài)系統(tǒng)運行中的關(guān)鍵作用體現(xiàn)在以下方面：一是改善審計環(huán)境，營造良好審計氛圍，增進(jìn)各審計主體之間的信息溝通和良性互動，贏得理解支持和協(xié)同配合；二是引導(dǎo)內(nèi)部審計向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能增強和效率提高方面發(fā)展，對審計信息進(jìn)行整合分析和深度加工，及時提供優(yōu)質(zhì)審計產(chǎn)品和價值增值服務(wù)，滿足治理層和利益相關(guān)者的需求；三是提升內(nèi)部審計的自我適應(yīng)能力，通過主動學(xué)習(xí)和開拓創(chuàng)新，不斷適應(yīng)時代要求和內(nèi)外部環(huán)境變化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、優(yōu)化內(nèi)部審計工作模式

總審計師對集團(tuán)系統(tǒng)原有的內(nèi)部審計工作模式進(jìn)行優(yōu)化，推動建立以風(fēng)險為導(dǎo)向、以控制為主線、以治理為目標(biāo)、以增值為目的的現(xiàn)代內(nèi)部審計新模式。

（一）開展風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?/p>

以風(fēng)險為導(dǎo)向，就是從集團(tuán)戰(zhàn)略全局出發(fā)，結(jié)合風(fēng)險數(shù)據(jù)庫對各類風(fēng)險因素進(jìn)行全面分析評估，依據(jù)影響企業(yè)價值目標(biāo)實現(xiàn)的風(fēng)險程度排定審計項目先后次序，聚焦重要節(jié)點，凸顯重要環(huán)節(jié)。總審計師要具有戰(zhàn)略思維，積極組織開展風(fēng)險管理審計，幫助集團(tuán)加強風(fēng)險管理，有效防范和化解重大風(fēng)險。

以控制為主線，就是以集團(tuán)核心權(quán)限指引表為基礎(chǔ)，強化內(nèi)部流程控制，推進(jìn)集團(tuán)本部和各級子企業(yè)建立分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)和定期輪崗機(jī)制，防止權(quán)力濫用。內(nèi)部控制合規(guī)是集團(tuán)生存發(fā)展的生命線，總審計師應(yīng)當(dāng)定期組織內(nèi)部控制自我評價，提高內(nèi)部控制的執(zhí)行力，并有效糾正控制不足和控制過度的行為。

以治理為目標(biāo)，就是促進(jìn)集團(tuán)完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，特別是加強董事會建設(shè)，規(guī)范董事會運作，促進(jìn)董事依法履職?？倢徲嫀熞攸c監(jiān)督集團(tuán)及子企業(yè)董事會建設(shè)是否規(guī)范，董事會及各專業(yè)委員會議事規(guī)則和決策程序是否執(zhí)行到位，“三重一大”決策制度是否嚴(yán)格落實，外派董事、監(jiān)事是否盡職履責(zé)，確保實現(xiàn)科學(xué)決策和民主決策。

以增值為目的，就是把增加企業(yè)價值作為內(nèi)部審計的著力點和落腳點?？倢徲嫀熞卫螛淞⒃鲋捣?wù)的理念，聚焦集團(tuán)資產(chǎn)質(zhì)量不平衡和核心主業(yè)發(fā)展不充分的問題，從內(nèi)部價值鏈的薄弱環(huán)節(jié)尋找突破口，在規(guī)范內(nèi)部管理、完善內(nèi)部控制、防范經(jīng)營風(fēng)險、提質(zhì)增效等方面提供優(yōu)質(zhì)增值服務(wù)，幫助集團(tuán)提高質(zhì)量和效益。

（二）組建審計共享中心

總審計師對集團(tuán)系統(tǒng)內(nèi)部審計監(jiān)督力量進(jìn)行整合優(yōu)化，創(chuàng)新組建審計共享中心，統(tǒng)籌工作計劃、統(tǒng)籌人員安排、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)審計資源高效調(diào)配和審計信息交流共享，拓展審計監(jiān)督深度，增強審計監(jiān)督效能。

建立審計共享中心的目的是構(gòu)建統(tǒng)一高效的內(nèi)部審計監(jiān)督體系，實現(xiàn)對集團(tuán)及子企業(yè)管理使用的國有資產(chǎn)以及領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的審計監(jiān)督全覆蓋?？倢徲嫀煂徲嫻蚕碇行拇蛟斐杉瘓F(tuán)內(nèi)部審計系統(tǒng)的業(yè)務(wù)協(xié)同平臺、信息共享平臺以及人才培養(yǎng)基地。業(yè)務(wù)協(xié)同方面，實行“兩上兩下”工作機(jī)制，統(tǒng)籌集團(tuán)總部和子企業(yè)的年度審計計劃，統(tǒng)一規(guī)劃大型綜合類審計項目，集中力量辦大事，努力實現(xiàn)一審多效，避免重復(fù)審計和監(jiān)督盲區(qū)；信息共享方面，建立定期報告和溝通機(jī)制，下級內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)逐級上報審計項目信息，總部及時指導(dǎo)下級內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)工作開展；人才培養(yǎng)方面，實行總部“派駐制”和下級企業(yè)“借調(diào)制”，加強內(nèi)審人員雙向掛職鍛煉，在實踐中積累審計和管理經(jīng)驗，為集團(tuán)培養(yǎng)經(jīng)營管理人才及后備干部隊伍。審計共享中心的建設(shè)，增強了內(nèi)部審計的獨立性，實現(xiàn)了對集團(tuán)系統(tǒng)內(nèi)部審計資源集中管理，提高了大型綜合審計項目的組織效率和審計質(zhì)量。

（三）推進(jìn)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋

內(nèi)部審計作為國家審計監(jiān)督體系的重要組成部分，是實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的基礎(chǔ)力量?？倢徲嫀煈?yīng)有重點、有步驟地推進(jìn)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋，加強對集團(tuán)規(guī)范發(fā)展、風(fēng)險防范和提質(zhì)增效過程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督。

首先，以集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，結(jié)合戰(zhàn)略部署與年度經(jīng)營計劃來確定審計重點領(lǐng)域和范圍。著眼于集團(tuán)關(guān)注的資產(chǎn)負(fù)債率、管理層級壓縮、三級以下子公司的風(fēng)險控制、基層黨建工作等主要問題，并據(jù)此制定審計工作計劃、部署重大審計項目。

其次，深化以內(nèi)控制度評價為基礎(chǔ)、以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為核心、以投資項目后評價為重點、以各類專項審計為抓手的“四位一體”工作格局，對集團(tuán)及子企業(yè)管理使用的國有資產(chǎn)以及領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計監(jiān)督全覆蓋，做到集團(tuán)投資到哪里，審計監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里。

最后，積極探索新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，拓展內(nèi)部審計的廣度和深度。扎實開展政策落實跟蹤審計，圍繞北京“四個中心”城市定位、京津冀協(xié)同發(fā)展、疏解非首都功能等重大決策部署，通過審計手段推動重大政策措施落地，督促政策執(zhí)行過程不走樣；逐步推進(jìn)企業(yè)戰(zhàn)略審計，抓住戰(zhàn)略決策與執(zhí)行過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要風(fēng)險點，通過審計完善戰(zhàn)略閉環(huán)管控體系，保證企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略的有效實施；積極探索境外資產(chǎn)審計，關(guān)注集團(tuán)境外收購上市、融資發(fā)債、大額資產(chǎn)處置等重大事項，切實維護(hù)境外國有資產(chǎn)的安全完整，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。

（四）加強內(nèi)部審計成果轉(zhuǎn)化運用

總審計師對內(nèi)部審計成果轉(zhuǎn)化運用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和整體推動，有效解決以往整改效果不明顯、成果轉(zhuǎn)化不充分的難題。

審計整改方面，一是健全整改工作機(jī)制，建立問題成因分析機(jī)制、問題清單和對賬銷號機(jī)制、跟蹤督導(dǎo)機(jī)制和協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，強化整改流程管控，提升整改工作成效；二是重視審計整改質(zhì)量，定期回訪并開展審計回頭看，督促被審計單位整改到位，在清理老問題的同時少出或不出新問題，逐步根除問題產(chǎn)生的土壤，解決屢審屢犯的頑癥；三是提高審計整改工作信息化水平，將審計整改模塊內(nèi)嵌至集團(tuán)信息化管理系統(tǒng)平臺，完善審計整改數(shù)據(jù)庫，嘗試運用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對整改信息進(jìn)行多維度的綜合分析與圖表化展示，實現(xiàn)動態(tài)跟蹤和實時風(fēng)險提示。

審計成果轉(zhuǎn)化方面，一是將審計整改結(jié)果列為年度績效考核指標(biāo)，作為被審計單位及領(lǐng)導(dǎo)個人履行職責(zé)的業(yè)績考核，年終由集團(tuán)績效考核委員會進(jìn)行評價打分；二是加強責(zé)任追究，對違反規(guī)定、未履行或未正確履行職責(zé)造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴(yán)重不良后果的經(jīng)營管理人員，由黨組織和董事會按照法定程序進(jìn)行追究問責(zé)；三是通過深入分析審計發(fā)現(xiàn)問題的成因，查找集團(tuán)在制度建設(shè)和流程規(guī)劃方面存在的缺陷，有效輸出管理成果，促進(jìn)完善內(nèi)部控制，提升經(jīng)營管理水平；四是建立審計案例庫，對審計報告進(jìn)行深度挖掘與再加工，總結(jié)提煉出經(jīng)營管理的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)，形成鮮活生動、各具特色的審計案例，為企業(yè)高層決策提供參考和借鑒，為審計人員提供實務(wù)指南。

步入新時代，國有企業(yè)內(nèi)部審計工作面臨著新的使命和挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)抓住全面深化總審計師制度這一“牛鼻子”，加快內(nèi)部審計管理體制轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的內(nèi)部審計監(jiān)督體系，凸顯總審計師在內(nèi)部控制、風(fēng)險管理以及公司治理等方面的作用，更好地發(fā)揮內(nèi)部審計價值增值功能，助力企業(yè)集團(tuán)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司，郵政編碼：100027，電子郵箱：lizh@bjcapital.com）

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