成都市土地利用效率提升研究

鄒玲　郝英

摘要：土地是城市建設(shè)的載體，城市土地利用效率高低，與一個(gè)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人居環(huán)境建設(shè)休戚相關(guān)。成都的土地用途受歷史文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各種各樣因素影響，在反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的同時(shí)，也會(huì)反作用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，因此從土地利用角度為成都市健康發(fā)展出謀獻(xiàn)策就有其重要性及必要性。鑒于土地對(duì)城市發(fā)展建設(shè)的重要性，文章梳理了土地研究方面的文獻(xiàn)，結(jié)合成都的實(shí)際情況，給出了提高土地利用效率的具有針對(duì)性的意見建議。

關(guān)鍵詞：土地；城市；土地利用效率

一、導(dǎo)言

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市逐漸聚集大量的人口，然而城市所擁有的資源占有量和覆蓋的面積是有限的。不斷增長(zhǎng)的人口將造成巨大的土地需求與緊缺、有限的城市土地資源之間的矛盾日益突出，因此為使城市可持續(xù)、有秩序、有條理地綜合發(fā)展，為滿足城市經(jīng)濟(jì)和科教文衛(wèi)體等各項(xiàng)生產(chǎn)性與非生產(chǎn)性活動(dòng)對(duì)土地的需求，在城市的發(fā)展過程中有必要對(duì)城市有限的土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃，提高城市土地利用效率。成都——國(guó)家歷史文化名城，有上千年歷史，建城年代久遠(yuǎn)，因此在漫長(zhǎng)的城市發(fā)展過程中成都逐漸形成了如今的格局。本文希望在對(duì)城市土地利用效率進(jìn)行研究后，針對(duì)成都市的具體情況，具體問題具體分析，對(duì)癥下藥，為成都市提高土地利用效率提出些建議，以使成都更生態(tài)宜居，更有魅力。

二、城市土地相關(guān)的研究現(xiàn)狀

（一）對(duì) “城市土地”概念的界定研究

雖然一直以來，學(xué)術(shù)界對(duì)于“城市土地”的概念，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的界定，但是國(guó)內(nèi)學(xué)者以黃桐城、 黃碧云為代表，認(rèn)為城市土地從開發(fā)程度的角度可劃分3個(gè)層次且構(gòu)成全市有限的土地面積。筆者認(rèn)為，城市土地是指城市區(qū)域內(nèi)的為人類及動(dòng)植物提供棲息之地的陸地、水面以及其上下空間所構(gòu)成的自然綜合體。

（二）國(guó)內(nèi)城市土地利用效率研究現(xiàn)狀

宏觀上，專家學(xué)者們從不同時(shí)間尺度，從全國(guó)范圍分析了中國(guó)不同規(guī)模等級(jí)城市的土地利用效率。吳得文、毛漢英、張小雷、黃金川等學(xué)者通過使用數(shù)據(jù)包絡(luò)法，分析了全國(guó)655個(gè)城市土地投入產(chǎn)出效率和規(guī)模效率，研究發(fā)現(xiàn)：由于各種因素，中國(guó)城市土地投入產(chǎn)出效率普遍偏低，且存在規(guī)模等級(jí)遞增效應(yīng)，但小城市特殊性明顯；大部分中國(guó)城市土地規(guī)模效率處于遞增狀態(tài)，土地規(guī)模效率空間分布也呈現(xiàn)如上格局，并且存在規(guī)模等級(jí)遞減效應(yīng)。張志輝通過類似的方法，也估算了全國(guó)622個(gè)城市的土地利用效率，并分析了相關(guān)影響因素，結(jié)果表明：城市土地利用效率平均值為0.317，整體而言偏低，內(nèi)涵挖掘空間潛力較大；土地利用效率空間差異顯著。林堅(jiān)、馬珣等專家在構(gòu)建城市群土地利用綜合指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，同樣運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)模型測(cè)算了2000年、2006年、2011年三年的城市群土地利用效率，剖析了區(qū)域差異、時(shí)空變化特征和影響因素。研究表明，中國(guó)城市群土地利用效率相對(duì)來說偏低，區(qū)域間的效率差異較大。楊海泉、胡毅、王秋香等學(xué)者研究并評(píng)價(jià)了2001-2012年間中國(guó)三大城市群土地利用效率，研究表明：中國(guó)三大城市群的城市土地利用效率總體上均呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)；京津冀城市群城市土地利用效率整體偏高，冗余量相對(duì)較少，長(zhǎng)三角、珠三角城市群的土地利用效率處于持續(xù)降低的狀態(tài)；長(zhǎng)三角城市圈土地利用效率差異較大，京津冀、珠三角城市群“中心-外圍”現(xiàn)象明顯。綜上可知，影響城市土地利用效率的因素很多，總體來說，城市土地利用效率全國(guó)范圍內(nèi)差異顯著，且投入產(chǎn)出效率、土地規(guī)模效率、利用效率等均不容樂觀。

微觀上，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者運(yùn)用不同的方法從不同角度出發(fā)，對(duì)不同區(qū)域（省市）的城市土地利用效率進(jìn)行了研究，具有代表性的研究如下。周亮、張明斗、徐建剛、孫東琪等專家通過DEA、Malmquist效率指數(shù)等方法研究了山東城市土地利用效率和有序性測(cè)度。研究表明，山東省在城市化快速發(fā)展的10年中，城市土地利用效率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。王麗娜、李世平等通過測(cè)算2004-2010年間沈陽市13個(gè)區(qū)縣的城市土地利用靜態(tài)效率，并利用Malmquist模型進(jìn)行動(dòng)態(tài)對(duì)比評(píng)價(jià)，得出如下結(jié)論：總體而言沈陽市各區(qū)縣的城市土地得到高效率利用；技術(shù)進(jìn)步指數(shù)對(duì)全要素土地利用效率影響大；城市土地利用效率受城鎮(zhèn)化率、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重及地均固定資產(chǎn)投資的影響顯著，且均與幾者呈正相關(guān)關(guān)系。黃和平、彭小琳等以南昌市為例，運(yùn)用脫鉤分析理論框架，對(duì)該城市1990年以來不同時(shí)間段及連續(xù)時(shí)期間土地利用效率變化進(jìn)行了研究，并對(duì)提升土地利用效率給出了相應(yīng)的建議。該研究表明：大多數(shù)時(shí)間段內(nèi)，南昌市土地利用效率下降，未實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地資源消耗的脫鉤；從連續(xù)時(shí)期角度來看，南昌市土地利用效率呈現(xiàn)出波動(dòng)上升的趨勢(shì)。綜上可知，我們可以從不同角度出發(fā)，對(duì)城市土地利用效率進(jìn)行研究，而以上宏微觀研究中缺乏對(duì)成都市城市土地利用效率的研究。

三、以成都為案例進(jìn)行論證分析

（一）成都市城鎮(zhèn)率現(xiàn)狀

從表1可以看出，從2006～2016年的十年間，成都的城鎮(zhèn)化率持續(xù)不斷地增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口的數(shù)量逐年遞增。大量人口進(jìn)入成都，必然使成都城市規(guī)模擴(kuò)大，相應(yīng)地，不可避免地使城市用地需求增加。而平原地形使成都的城市擴(kuò)張受限少，如若不加以規(guī)劃設(shè)計(jì)，極易造成“攤大餅”式的造城。

（二）成都的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

2017年最新數(shù)據(jù)顯示，成都市2016年三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為4：43：53。從表2可以 看出，自1978年改革開放以來，成都的生產(chǎn)總值的結(jié)構(gòu)不斷地發(fā)生變化：第一產(chǎn)業(yè)比重不斷下降；第三產(chǎn)業(yè)所占的比重雖有波動(dòng)，但總體而言比重逐年增加。此數(shù)據(jù)表明隨著時(shí)間的推移，社會(huì)的進(jìn)步，成都產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，第三產(chǎn)業(yè)替代原來的第一、二產(chǎn)業(yè)，成為成都市的經(jīng)濟(jì)支柱，但是第二產(chǎn)業(yè)比重一直保持在同一水平，這一變化趨勢(shì)說明成都正在向服務(wù)型城市轉(zhuǎn)變。與產(chǎn)業(yè)進(jìn)行優(yōu)化相伴發(fā)生的是：農(nóng)業(yè)用地不斷被城市用地蠶食鯨吞，非農(nóng)業(yè)用地不斷增加。

（三）成都的土地出讓拍賣情況

對(duì)比表3與表4中的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，同樣是居住性質(zhì)和商業(yè)性質(zhì)的用地，土地價(jià)格隨著距離市中心空間距離的增加土地價(jià)值遞減，即土地的價(jià)值與距離市中心的空間距離成反比。因?yàn)橥恋赜糜谀姆N利用類型由哪種土地能實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的最大價(jià)值所決定，應(yīng)用“最佳”、“最好”作為原則使土地資源得到集約高效利用。由于交通成本與距離成正比，距離越長(zhǎng)交通成本越高，為平衡城市空間，土地價(jià)格必須做出相應(yīng)的改變。

通過計(jì)算由表5可知各地區(qū)2015年以來的土地拍賣價(jià)格求平均值后可以看出，越靠近中心城區(qū)土地拍賣價(jià)格越高，中心城區(qū)的土地拍賣均價(jià)遠(yuǎn)高于邊緣市區(qū)的價(jià)格，且與市中心距離相當(dāng)?shù)膮^(qū)域土地拍賣價(jià)格亦相當(dāng)。如中心城區(qū)青羊區(qū)和金牛區(qū)的土地價(jià)格遠(yuǎn)高于邊緣的浦江縣，并且土地拍賣價(jià)格從中心城區(qū)向邊緣城區(qū)銳減；距離中心城區(qū)等距的溫江區(qū)和天府新區(qū)的拍賣價(jià)格相當(dāng)。雖然以拍賣的方式（價(jià)高者得）決定土地的利用方式有其合理性，但是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到今天——經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人民富足，成都市在決定土地利用方式時(shí)，不應(yīng)僅考慮其經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)該同時(shí)考量社會(huì)和環(huán)境效益。

四、建議與結(jié)語

我國(guó)的土地制度使國(guó)家并不直接使用土地，而是通過行政劃撥或者出讓等形式將土地轉(zhuǎn)讓給企事業(yè)單位或者個(gè)人，由他們進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)。土地拍賣正是地方政府使用土地的一種方式。在某種程度上，政府的“土地財(cái)政”政策，不利于提高土地利用效率，相關(guān)部門進(jìn)行土地利用評(píng)估時(shí)不應(yīng)僅僅考慮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而應(yīng)該同時(shí)考量社會(huì)和環(huán)境效益，努力把成都建成宜居型城市，提升居民幸福感指數(shù)。

針對(duì)成都市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀，首先應(yīng)加強(qiáng)與土地資源相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)，從法律政策角度保障土地資源的合理使用。成都市政府應(yīng)該意識(shí)到，從土地利用角度而言，一個(gè)城市并非面積越大越好，若城市邊界一味向外擴(kuò)張，將導(dǎo)致珍貴有限的土地粗放式利用，降低土地利用的經(jīng)濟(jì)效益。在面對(duì)嚴(yán)峻的土地資源形勢(shì)時(shí)，政府應(yīng)嚴(yán)格把控成都市城市規(guī)模，加速內(nèi)涵式發(fā)展，充分發(fā)揮其作為省會(huì)城市的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)周邊城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，分散部分不是省會(huì)城市的功能，向周邊城鎮(zhèn)疏散部分城市人口，緩解市區(qū)高度聚集的人口帶來的種種壓力，整體提高土地利用效率。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)）